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从碎片化困境看我国城市养老服务体系的制度建设.doc

上传人:无敌 文档编号:17765 上传时间:2018-03-04 格式:DOC 页数:11 大小:105.50KB
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1、从“碎片化”困境看我国城市养老服务 体系的制度建设 陈成文 陈舒 江西财经大学财税与公共管理学院 摘 要: 加快城市养老服务体系建设, 是在“未富先老”的经济社会背景下, 有效化解 城市家庭照顾功能弱化与社会沉重的养老负担之间矛盾的必然要求。 然而, 当前 我国城市养老服务体系建设正面临着严重的“碎片化”困境, 主要表现为城市 养老服务体系仍处于一种体制的混沌性、供需的偏差性、机制的阻滞性状态。要 尽快走出“碎片化”的实践困境, 推进城市养老服务体系建设, 就必须扩展公 益性空间。这就要求, 着力突破制度瓶颈, 科学进行制度安排, 实现机制创新: 一是加快养老服务体制改革, 推动政府购买养老服

2、务发展;二是提高养老服务专 业化水平, 增强养老服务的供需契合度;三是落实养老优惠政策, 优化养老服务 制度环境;四是加强监管和标准化建设, 提升社区化养老服务水平。 关键词: 城市养老服务体系; “碎片化”困境; 公益性空间; 制度安排; 作者简介:陈成文 (1966-) , 男, 湖南隆回人, 江西财经大学首席教授、博士 生导师, 公共政策与社会治理研究中心主任。主要从事公共政策与社会治理研 究; 作者简介:陈舒 (1994-) , 女, 江西九江人, 江西财经大学财税与公共管理学 院行政管理专业硕士研究生。主要从事公共政策与社会治理研究。 基金:国家社会科学基金项目“老年慢性病智慧居家服

3、务模式研究” (15BSH123) On the System Construction of Chinas Urban Elderly Care Service System from the Predicament of “Fragmentation“ CHEN Chengwen CHEN Shu Abstract: Accelerating the construction of urban elderly care service system is an objective requirement for effectively resolving the contradictory

4、 between the weakening of urban family s care function and the heavy burden of social care for the elderly in the economic and social background of “ getting old before getting rich“. However, the construction of urban elderly care service system in China is facing a serious predicament of “ fragmen

5、tation“, mainly reflecting in the fact that the urban elderly care service system is still the chaos in system, bias in supply and demand and block in mechanism. To get out of the practical predicament of “ fragmentation“ as soon as possible and promote the construction of urban elderly care service

6、 system, the public welfare space must be expanded. This requires efforts to break through the bottleneck of the system and scientific institutional arrangements in order to achieve mechanism innovation.The first is to speed up the reform of the elderly care service system to promote the development

7、 of the government s purchase of elderly care service; the second is to improve the professional level of elderly care service to enhance the supply and demand fit of elderly care service; the third is to implement the preferential policy of elderly care service to optimize the institutional environ

8、ment of elderly care service; the fourth is to strengthen the supervision and standardization construction to improve the level of community-based elderly care service. Keyword: Urban Elderly Care Service System; Predicament of “ fragmentation“; Public Space; Public Welfare Space; Institutional Arra

9、ngement; 1 研究背景 “十三五”时期是我国全面建成小康社会决胜阶段, 也是我国老龄事业改革发 展和养老体系建设的重要战略窗口期。 加快养老服务体系建设, 一直是以习近平 总书记为核心的新一代领导集体所关注的一个重要议题。 中共十八届三中、 四中、 五中全会都对加快建设社会养老服务体系这一问题提出了明确要求。2016年5 月, 习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习上明确指出:“坚持党 委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合, 坚持应对人口老龄化和促进经 济社会发展相结合, 坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合, 努力 挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇, 努

10、力满足老年人日益增长的物 质文化需求, 推动老龄事业全面协调可持续发展。”同年11月, 他在中央全面 深化改革领导小组第二十八次会议上又强调:“养老服务业既是关系亿万群众福祉的民生事业, 也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。要紧紧围绕老年群体多层 次、多样化的需求, 降低准入门槛, 引导社会资本进入养老服务业。推动公办养 老机构改革, 建立居家社区和农村养老服务水平, 推动养老服务业制度、标准、 设施、 人才建设, 繁荣养老市场, 提升服务质量, 让广大老年人享受优质养老服 务。”中共“十九大”报告中指出:“积极应对人口老龄化, 构建养老、孝老、 敬老政策体系和社会环境, 推进医养结合, 加快老龄

11、事业和产业发展。”因此, 加快养老服务体系建设, 既是贯彻落实以习近平总书记为核心的新一代领导集 体关于积极应对人口老龄化决策部署的重要举措, 又是增强老年人参与感、 获得 感和幸福感的制度安排。 我国人口老龄化的形势已日趋严峻。2017年 2月28日, 国务院发布的“十三 五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划 (以下简称 规划 ) 中指出:“预 计到2020 年, 全国 60岁以上老年人口将增加到 2.55亿人左右, 占总人口的比 重提升到17.8%左右;高龄老年人将增加到2900万人左右, 独居和空巢老年人将 增加到1.18亿人左右, 老年抚养比将提高到28%左右;用于老年人的社会保障支

12、 出将持续增长;农村实际居住人口老龄化程度可能进一步加深。”另据有关机构 预测显示, 中国从 2013年开始, 每年进入退休年龄的老人数量超过 1700万人, 而新增的工作人口却少于 1300 万人, 人口红利首次转变成人口负债, 并且这种 趋势至少会持续25 年。到2025年, 工作人口与老人人口之比将达到 3.0, 而目 前这一数值为5.5, 即未来10年内会下降近一半。此外, 根据国家计生部门的 统计, 目前我国独生子女规模已超过一亿, 城市主流家庭已经开始由多子女家 庭朝着独生子女家庭发展。 受工作和生活压力的影响, 独生子女显然无法承担繁 重的养老任务, 这就造成了城市家庭养老功能的

13、不足。在这种经济社会背景下, 面对城市家庭照顾功能的弱化与社会沉重的养老负担之间的矛盾, 加快城市养 老服务体系建设已是势在必行。 然而, 当前我国城市养老服务体系面临着严重的 “碎片化”困境。城市养老服务体系建设要实现增强老年人参与感、获得感和幸 福感的制度目标, 就必须扩展公益性空间, 走出“碎片化”困境。 2“碎片化”:我国城市养老服务体系的实践困境 养老服务“碎片化” (Fragmentation) 是对我国城市养老服务体系建设的一种 形象化描述, 实质上是指城市养老服务体系仍处于一种体制的混沌性、 供需的偏 差性、机制的阻滞性状态。当前我国城市养老服务体系的“碎片化”困境具体表 现在

14、以下几个方面。 2.1 体制的混沌性 我国现行城市养老服务体系存在的一个严重问题是管理体制混乱, 缺乏统一的 设计和协调。城市养老服务体系由于产事不分、管办不分和政社不分而造成的体 制混沌性, 导致了整个城市养老服务体系分工不明、责权不清、业务交叉。 (1) 产事不分。养老服务包括养老事业和养老产业两个概念。养老事业是保障老 年人基本生活的公共服务, 是由政府提供并通过法律形式确保公正的非营利性 事业;而养老产业是以老年人为对象, 以满足其多层次和多样化需求为目标, 向老年人提供商品和服务的民间营利事业活动的总称, 亦称老人福利产业、 老龄产 业、银色产业等。养老事业和养老产业是两个界限分明的

15、概念, 前者属于公共物 品、 公共服务的范畴, 是普遍性福利概念, 彰显的是政府保障老年人基本生活需 求的责任;后者是满足老年人多层次和多样化需求的市场模式的产业概念1。目 前政府对自己在养老服务中的角色缺乏清晰的认识, 对养老事业与养老产业之 间的关系理解不够。 尤其是在城市养老服务体系建设的过程中, 有些地方政府企 图通过产业化的方式来解决养老事业的发展, 而对一些养老产业方面的业务, 又试图通过包揽的方式来解决。 产事不分最终造成政府在城市养老服务体系建设 的过程中表现出职责不明、职能不清。 (2) 管办不分。 受计划经济体制和传统行政体制的影响, 有些地方政府既是政策 制定者, 又是养

16、老服务业举办者, 更是行业管理者, 政事不分、 管办不分现象普 遍存在。 管办不分导致政府对自己举办的养老服务机构不愿监管或放松监管, 在 资源分配过程中又呈现明显偏袒2。在激发养老服务机构活力的过程中, 政府 本应以中立身份参与, 通过引导机构之间公平竞争来提升养老服务质量。 但在实 际过程中, 优惠政策往往更多倾向于公办养老机构。 公办养老机构不仅前期全部 由政府投入, 而且日常经营中还享有各种补贴。另外, 得益于政府的资源支持, 公办养老机构的收费标准普遍低于普通民办养老机构, 这就造成公办养老机构 与民办养老机构“抢食”的现象。 公办养老机构一床难求, 而民办养老机构却经 营困难、空床

17、率较高。在这种管办不分的环境下, 公办养老服务机构习惯于依靠 政府的政策和拨款, 难以独立经营, 服务的积极性和主动性难以充分发挥, 往 往服务成本高但服务质量和效益却不高。 而民办养老机构由于很难得到政府的资 金与物质支持, 发展过程障碍重重, 严重制约着养老服务事业的社会化水平。 (3) 政社不分。在我国的养老服务体系建设中, 政府与社会的关系并不十分明 晰。政府越位与缺位并存, 政府对社会的干预过多, 但又缺乏足够的指导、服务 与监管, 这直接影响民办非营利性养老机构的发展3。在“养老服务链”中, 社会组织力量薄弱, 难以承担过多的服务责任, 社区的平台作用也难以发挥。 虽 然目前中国正

18、在构建“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的城市养老服 务体系, 但社区中负责开展养老服务工作的大多是社区居委会的工作人员, 资 金、人员和服务设施都非常缺乏。由于作为“准政府”的居民自治组织更多需要 处理的是社区的行政性事务, 很难专门负责开展养老服务工作, 因此社区在城 市养老服务体系中的平台作用很难真正实现4。 这些困境带来的结果是居家养老服务机构的微型化、 碎片化与行政化, 不利于社 会组织的培育与发展, 社会养老服务的规模效应与专业分工更无从谈起。 2.2 供需的偏差性 当前中国最主要的养老模式家庭养老、 社区养老和机构养老普遍面临着供 需矛盾突出、服务质量难以保障、相关政策法规

19、不健全等诸多矛盾和困难5。 我国城市养老服务体系在对象瞄准、 服务供给和专业人才供给方面均存在契合偏 差, 不少地方“重养轻医”、“医养脱节”6, 难以满足人口老龄化状态下居 民养老的迫切需求。 (1) 对象偏差。 由于长期受计划经济体制的影响, 我国政府职能的转变还很不彻 底, 养老服务体系在很大程度上带有“行政主导”的特点。 政府倾向于通过强制 性制度变迁的方式来构建养老服务体系。 长期以来我国主要依靠家庭养老来满足 老年人的养老需求, 国家则主要为“三无” (无劳动能力, 无生活来源, 无赡 养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力) 、 “五保”等民政对 象提供全方位的养老服

20、务。 也就是说, 政府主导的养老服务侧重于传统的民政对 象, 而非全体老年人。 另一方面, 市场主导的养老服务又主要以家庭收入较高的 老年对象为主, 这就导致既不属于民政对象又不属于高收入阶层的这类中间 “夹心层”老年人缺乏养老支持。 (2) 服务偏差。第一, 照护制度不合理。我国普遍采取“急性照护”的单一思维 来代表健康照护。居家照护、康复 (物理治疗与职能治疗) 或追踪等“慢性长期 照护”与“小区保健照护”等主要以“急性健康照护”为主导。 这种以急性健康 照护模式主导所有健康照顾的结果导致看病集中在大医院、住院时间延长、医疗 保险给付支出增加, 造成资源的错配和浪费7。 第二, 护理保险制

21、度发展滞后。 早在2007 年, 中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人 口问题的决定就明确提出“探索建立长期护理保险等社会化服务制度”。但从 目前来看, 仅有少量保险公司提供了相关商业保险, 保障能力差, 市场热情低, 供需严重不匹配8。 虽然我国部分地区创造性地实施了长期医疗护理保险制度, 但相关法律法规还极为不完善, 日常生活能力鉴定、长期护理保险需求认定、长 期护理保险待遇及支出、 监督与管理等方面仍然存在较明显的欠缺9。 第三, 养 老服务内容专业化程度不高。良好的服务输送应该是灵活可变的, 服务时间、服 务内容、服务方式与服务强度均能根据服务对象的需求进行调整和变化

22、。但在以 “计划性服务供给”为导向的理念下, 养老服务模式固化, 服务方式单一, 服 务层次偏低。养老服务多以生活照料为主, 紧急救援、医疗护理、精神慰藉等方 面的服务缺乏, 专为老年人提供的上门服务和社会日托服务供给不足10。 部分 进军养老产业的企业, 依然存在重设备轻服务、 重硬件轻软件11现象, 没有真 正认识到养老服务的本质。 (3) 专业人才供给偏差。当前我国持有护理资格证书的养老护理人员较少。养老 护理人员有的缺乏培训, 有的经验不足, 有的甚至不具备养老服务护理员的执 业资格, 这使得整个养老服务队伍呈现出专业素质偏低的状态12。 对未来中国 城市地区养老服务业市场需求的分析表

23、明, 老龄服务市场的发展对人才的需求 十分巨大, 到2050年预计需求数量将达到1554万人, 然而, 现有的人才培养体 系很难满足产业发展的需求。有调查表明, 最基层的养老护理人员流失率达到 40%, 养老服务专业人才的匮乏已成为制约我国发展养老服务业的“软 肋”13。北京社会管理职业学院老年福祉学院院长杨根来的一项调查表明, 2015年全国 64所开办养老相关专业的职业院校里, 只有41所院校招生, 平均 在校生规模仅88名。 国家开放大学副校长刘臣也指出:“目前国内老年护理专业 人才缺口在千万以上, 专业技能人才极为紧缺。” 2.3 机制的阻滞性 当不同的政府行政部门履行着某些相同或相似

24、的职能时, 通常会在政策执行过 程中因政策执行主体的利益纠葛和相互扯皮而使得相关政策得不到有效的贯彻落实14。这种现象出现源于机制的阻滞性。我国现有的城市养老服务体系就呈 现出机制的阻滞性, 具体表现为整个养老服务体系没有形成良好的运行机制, 在人员安排、利益协调、资源整合和政策支持等方面均存在着诸多问题。 (1) 多元管理主体沟通阻滞。我国城市养老服务系统涉及民政、卫生、残联、财 政、发改委、老龄委等多个部门的职能, 呈现“多龙治水”的局面。在这种局面 下, 养老服务工作不是统筹协调安排的, 而是各部门分别从自身的角度介入的。 由于涉老各部门之间缺少有效的协调沟通机制, 因此养老服务业的发展

25、依然面 临大量不合理的机制障碍, 支持政策的协同效应难以发挥14。 在推进社区社会 化养老服务的过程中, 主要是民政部门负责建设和监管, 缺乏和其他政府职能 部门的沟通和配合, 致使无法制定系统的工作规划和实施机制以确保高效运营 15。 一些社区在申请利用闲置土地重建或新建居家养老服务站时遇到的各种障 碍也主要是因为规划、国土、住建等部门过多强调本部门利益, 彼此间缺乏协调 机制, 意见难以统一造成的16。 在推进养老服务体系的建设过程中, 各部门都 争先支持和推出一些相关项目, 但是由于缺乏统筹, 这些项目基本集中在机构 建设上, 这就导致重复性建设和资源浪费现象严重。 (2) 养老服务优惠

26、政策阻滞。一是土地优惠政策阻滞。养老服务产业所期望的土 地优惠政策、 相关费用减免政策等, 因缺乏相关执行部门的具体措施, 很多无法 落实到位17。 国务院 2013年35号文件 关于加快发展养老服务业的若干意见 中明确指出:“各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时, 必须按照人均用 地不少于0.1m的标准, 分区分级规划设置养老服务设施民间资本举办的非 营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策。”2014 年4 月, 国土资源部印发的养老服务设施用地指导意见中也强调:“经养老主管 部门认定的非营利性养老服务机构, 其养老服务设施用地可采取划拨方式供 地。”但目前地方政府在执

27、行划拨养老服务用地时仍面临着诸多困境。现有扶持 民办养老机构创办的土地优惠政策中, 多数以“可采用土地划拨的方式”一笔 带过, 实际难以操作。 一些地方政府在执行养老机构土地优惠政策时, 为了当地 的利益, 将偏远地区划拨给养老机构, 由于地段偏远, 导致养老机构入住率低, 难以维持生计18。二是水电、税收等优惠政策阻滞。一些地方的养老产业扶持 办法明确了“政府主办和特许经营的供水、供气、通信、有线 (数字) 电视等经 营单位, 应为福利性非营利性养老服务机构提供优质服务和收费优惠, 其中用 水、用气 (燃料) 等与居民用户实行同质同价, 用电按当地最优惠的价格收 费。”但在实践中, 供水、供

28、电、供气、通信等相关部门并没有执行相关的政策 文件。很多养老机构在实际运营中, 仍需多方争取才能获得相关费用减免。在税 收方面, 虽然一些地方的相关文件中也明确规定“对非营利性养老机构自用房 产、土地免征房产税、城镇土地使用税, 对符合条件的非营利性养老机构按规定 免征企业所得税”, 但税务部门也没有具体执行。 3 扩展公益性空间:我国城市养老服务体系建设的制度安排 2017年 2月28日, 国务院印发的“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建 设规划中明确提出了“到2020年, 老龄事业发展整体水平明显提升, 养老体 系更加健全完善, 及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础更加牢固”

29、的发展目标。推进城市养老服务体系建设, 是实现这一发展目标的重要环 节。 而要尽快走出“碎片化”的实践困境, 推进城市养老服务体系建设, 就必须 扩展公益性空间。 这就要求, 着力突破制度瓶颈, 科学进行制度安排, 实现机制 创新。 3.1 加快养老服务体制改革, 推动政府购买养老服务发展 体制的混沌性问题是我国城市养老服务体系“碎片化”困境的首要问题, 这一 问题能否解决直接关系到其他“碎片化”困境的解决效果。 也就是说, 要使我国 城市养老服务体系建设尽快走出“碎片化”的实践困境, 首先必须破解我国城 市养老服务体系所面临的体制混沌性问题。 这就要求加快养老服务体制改革, 推 动政府购买养

30、老服务发展。 一是要理清基本关系。 要推进养老服务体系多元化发展, 就必须厘清政府与市场 的关系以及政府与社会的关系。 可以将养老服务项目划分为三类:纯公益性项目、 微利项目和盈利项目。纯公益项目由政府主导;微利项目由政府支持, 非营利组 织主导;盈利项目由政府扶持, 营利组织主导。纯公益项目主要为特殊群体提供 照护服务、建设养老服务信息网络以及培养养老护理人才;微利项目主要提供助 餐、助浴、助洁、助急、助医、护理、日间照料、老年基本康复等服务;盈利项 目主要涉及老年保健、医疗康复、娱乐教育、老年用品、休闲旅游、老年照护、 老年康复辅具、老年住宅、老年宜居社区等产品和服务市场。 二是要发展政府

31、购买养老服务。养老服务是社会事业的重要组成部分。建立政府 购买服务制度, 推进养老服务体系建设, 有利于推动由无限性、 管治型政府向有 限性、服务性政府的转变18。2011年12 月16日, 国务院发布的社会养老 服务体系建设规划 (2011-2015 年) 中18 次提到政府的作用, 指出要坚持政 府主导, 鼓励社会参与, 并强调“政府购买服务”是与公建民营、 民办公助等并 列的社会化养老服务模式之一19。2014年 8月, 财政部、民政部等四部门联 合下发的关于做好政府购买养老服务工作的通知中明确指出:“凡社会能够 提供的养老服务, 尽可能交给社会力量承担。 要及时总结行之有效的管理办法和

32、 政策措施, 尽快形成各方衔接配套、操作性强的政府购买养老服务政策体系。” 可以说, 大力发展政府购买养老服务, 是当前推进我国城市养老服务体系建设 的一条重要路径。政府可以为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失 能老人购买养老服务。政府购买的服务内容应包括生活照料、家政服务、康复服 务、日托服务、精神慰藉、临终关怀、紧急救助等。此外, 还应建立健全由购买 主体、 养老服务对象以及第三方组成的综合评估机制, 加强购买养老服务项目绩 效评价。在绩效评价体系中应侧重受益对象对养老服务的满意度评价。 3.2 提高养老服务专业化水平, 增强养老服务的供需契合度 契合通常是指一种符合、 相称或彼

33、此满足的状态, 是指事物之间的互补性和一致 性匹配状态20。契合度能够有效衡量养老服务的供给质量和价值理念。当前我 国城市养老服务体系建设所面临的“碎片化”困境, 在一定程度上折射出了已 有的养老服务专业化水平与城市老年人口的实际需求存在契合偏差。 因此, 必须 提高养老服务专业化水平, 增强养老服务的供需契合度。 一是加强专业人才队伍建设。 提高养老服务专业化水平的首要任务是建设一支专 业化的服务队伍。完善职能管理机制, 在设立专门编制、配备专职人员和事业经 费上给予倾斜。要按照养老护理员国家职业标准的要求, 加强从业人员培训 机构建设, 着力开展职业资格培训, 提高养老护理人员的持证上岗比

34、例, 建立 科学合理的收费标准。要大力支持高等院校、中等职业技术学校增设养老服务相 关专业和课程。 大中专毕业生在养老机构从事养老护理工作满 3年的, 给予一定 比例助学贷款代偿或学费补偿;工作满4年并取得相应职业资格证书的, 给予一 次性奖励。要依托大专院校和养老机构建立养老护理人员培训基地。要建立一支 相对稳定的志愿服务队伍。 要倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动, 建立起专业人员与志愿者相结合的养老服务群体。 二是建立老年护理保险制度。护理保险制度的主要目的是减轻家属的护理负担、 综合提供医疗和福利服务以及合理地使用医疗资源21。 发达国家都有较为完善 的长期护理保险政策体系。

35、 例如, 德国早在 1994年就颁布了 护理保险法 , 实 施强制性长期护理保险22。 日本将长期护理保险纳入社会保险范围, 与养老保 险、医疗保险、失业保险共同构成社会保障体系, 并通过建立护理保险法律来加 以规定23。当前, 应以政府、企业、个人共同缴费的方式, 探索建立老年长期 护理保险制度, 以满足未来老年护理的资金需求24。 科学设计老年护理保险模 式, 针对不同地区的经济发展水平, 因地制宜、因人而异, 建立多种模式并存、 类型互补的老年护理保险制度。 3.3 落实养老优惠政策, 优化养老服务制度环境 制度环境与推进城市养老服务体系建设是息息相关的。 养老服务的制度环境是国 家规范

36、养老事业和产业的正式制度和非正式制度的统称。 这些制度的集合体是决 定养老事业和产业发展的重要外部条件。 其中, 正式制度环境对养老事业和产业 发展影响最大。这种正式制度环境包括与养老事业和产业相关的各种成文的法 律、法规、政策、规章、契约等。因此, 当前要推进城市养老服务体系建设, 就 必须不断优化城市养老服务体系建设的正式制度环境。 一是落实税收优惠政策。 对于在社区中从事养老服务的非营利机构, 要免征企业 所得税、营业税、残疾人就业保障金;对于营利性民办养老机构, 如将服务收入 直接用于改善养老条件的, 由机构所在地财政部门以项目扶持的形式给予补助; 对于企业向非营利性养老机构等公益事业

37、的捐赠支出, 在年度利润总额 12%以 内的部分, 准予其在计算应纳税所得额时予以扣除。 个人通过慈善总会等具有公 益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体, 向非营利性养老机构进行捐赠的, 允许在缴纳个人所得税前予以全额扣除。 二是落实土地优惠政策。 当前社区和居家养老服务发展受场所制约, 老社区通常 没有预留社区养老服务用房, 新建小区也没有硬性规定必须配套一定面积的服 务用房, 这已成为制约养老服务业发展的瓶颈性问题。 国家层面要进一步明确社 会养老服务设施建设用地政策, 将社区和居家养老服务用房, 按老年人口量化 列入城市建设公建配套, 着力解决规划难、用地难、用地指标少、先天规划不足 等

38、问题25。 有关部门要深入各街道和社区组织协调, 将居委会一些闲置或利用 率不高的房屋无偿拿出来提供给养老服务机构使用26。 社区居家养老服务用房, 应按照新建住宅小区每百户不少于 20 m, 已建成小区每百户不少于 15 m的标准 配套建设。 老城区和已建成居住区没有养老服务设施或者现有服务设施未达到要 求的, 要通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务用房。新建小区的养老服务 设施要与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用, 并由所属街道 (乡 镇) 进行验收。 居家养老服务用房建成后移交给当地街道 (乡镇) 使用, 产权可 归属各街道 (乡镇) 。 3.4 加强监管和标准化建设, 提

39、升社区化养老服务水平 监管是提升社区化养老服务水平的有效手段。 养老服务的监管与标准化建设是密 不可分的。 因此, 我国城市养老服务体系建设要走出“碎片化”的实践困境, 还 必须加强监管和标准化建设, 以提升社区化养老服务水平。 养老服务标准化建设 的目标应着眼于市场的细分与产品的细分, 据此建立不同的评估体系, 再利用 这样一套评估体系去监管市场行为27。 当前应当借鉴国外养老服务标准化工作 的先进经验, 结合我国国情深入分析养老服务领域国家有关标准的现状及实施 中出现的问题, 明确养老服务业标准体系建立的重要性, 确立社会养老服务标 准化建设的目标、任务, 积极开展养老服务标准化的基础研究

40、和标准制定工作 28。要建立社区化养老服务发展监测指标体系。社区化养老服务监测指标体系 主要包含人口数据、福利补贴、服务能力、资金保障、队伍建设和社会组织等方 面的指标。通过监测指标体系, 将社区养老服务水平划分为一星级、二星级、三 星级、四星级和五星级;并不定期对社区养老服务进行抽查和评级, 对于发展好 的要给予奖励和扶持, 对于存在问题的要督查其改进。 参考文献 1田香兰.养老事业与养老产业的比较研究以日本养老事业与养老产业为 例J.天津大学学报 (社会科学版) , 2010, 12 (1) :29-35. 2辛俊.常德社会化养老的困境及其出路研究D.长沙:湖南大学, 2016. 3龙玉其

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44、问题研究D.西南政法大学, 2012. 20陈成文, 李春根.论精准扶贫政策与农村贫困人口需求的契合度.山东社会 科学, 2017 (3) :42-48 21陈杰.日本的护理保险及其启示J.人口与发展, 2002, 8 (2) :59-73. 22黎建飞, 侯海军.构建我国老年护理保险制度研究J.保险研究, 2009 (11) :65-71. 23尹成远, 田伶, 李浩然.日本长期护理保险对我国的借鉴与启示J.日本问 题研究, 2006 (2) :14-17. 24周海旺.我国大城市养老服务体系的实施成效与难题破解以上海养老服 务体系的促进对策为例J.上海城市管理, 2014 (3) :24-

45、30. 25山东省财政厅.“资金+政策”重拳撬动养老服务业发展J.中国财政, 2014 (3) :26-29. 26周宁.构建政府主导下的社会化养老服务体系以南京市鼓楼区为例J. 中国民政, 2012 (2) :32-33. 27宋敏.中国养老地产的发展趋势和法律分析J.绥化学院学报, 2016, 36 (5) :21-24. 28竹军, 窦芙萍.关于社会养老服务标准化工作的若干思考J.中国标准导报, 2016 (1) :61-64. 注释 (1) (1) 腾讯网.80 后的养老危机:可能是史上最悲剧一代, http:/ (2) (2) 2013年, 中国社科院人口与劳动经济研究所人口预测专家王广州运用 人口抽查数据和计算机仿真模型估计, 2010 年全国独生子女的总量在 1.45亿左 右, 2015 年将达到 1.76亿 (网易.中国独生子女家庭规模:2050年将达 3亿, http:/ V9 QT0 N00014 MTN.html) 。 (3) (3) 新华网.我国养老服务人才“告急”, http:/

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