1、大数据生态系统中的政府角色研究 万岩 潘煜 北京邮电大学经济管理学院 摘 要： 本文提出大数据产业是基于数据流动的生态系统,并剖析了大数据生态系统的组成部分,探索了政府在大数据生态系统中所扮演的角色,并从保障和促进我国大数据生态系统健康发展的角度,就我国近期相关公共政策的重点提出了建议。关键词： 大数据产业; 生态系统; 政府角色; (一)大数据产业是一个有机的生态系统大数据是人类数据采集技术、存储技术、通信技术、信息处理技术和数据分析能力发展到新阶段的产物,数据呈现出体量大(Volume)、数据模态繁多且异构(Variety)、数据产生速度快(Velocity)、但价值密度低(Value)等
2、主要特征。围绕大数据的收集、整理、挖掘可以衍生出新产品、新企业、新职业,正在成为新的经济增长点,如表 1 所示。随着数据以更大规模、更快速度在政府事务、商业领域、大学和研究机构中得到应用,社会正朝着数据驱动型经济模式转变。在大数据及其所表征的信息通信技术彻底改变人类生产的运行方式的同时,也正深刻改变社会的运行方式,并推动政府调整和改革经济社会事务的管理方式。从大数据催生的新产业及其对经济社会转型的推动作用可以看出,大数据生产及应用实际上形成一个复杂的闭合生态系统。现有的研究大多从政府、创新者和用户的角度进行分析(Teresa M.Harrison et al.,2012)。本文从数据流动角度构
3、建生态系统,从数据生产与采集开始,到存储与管理,到挖掘与分析,再到分析结果的应用,大数据相关活动构成复杂价值链条和价值网络;此外,在创造价值的过程中,新数据不断产生,进入下一轮分析和应用,不断循环,从而实现数据源源不断地产生和应用,形成大数据产业的生态系统。保障数据的顺畅流动和充分应用,形成大数据的良好生态,既面临复杂的技术问题,也面临法律和制度环境的问题。我们需要保护产权与交易自由、保护个人隐私和维护公共安全等法律制度的充分保障,需要数据采集技术、存储技术、传输技术、处理技术、显示技术等多种技术和基础设施的支撑,需要大学、企业等各类组织机构的分工与合作,需要各类人才的支持。在多种因素支持下,
4、数据才能在产生、分析和使用等各个环节之间顺畅流动,最终能够创造更多的价值,产生更高的经济效益。对正在来临的大数据时代,政府在创造大数据良好生态、支持大数据产业发展过程中,应该同时扮演 3 个重要角色。第一,产业发展环境的创造者和维护者。政府有责任为大数据产业的发展创造良好的法律、政策、市场、技术等产业环境,并提供相应的基础设施建设、技术开发、人才培养等。第二,政府和公共部门数据的拥有者和提供者。政府和公共部门在管理公共事务中产生大量的数据,如城市规划、公共安全、电力交通、医疗养老等。政府和公共部门拥有的这些数据,应该以可被查阅和使用的方式对社会公开、对产业开放,使它们产生更高价值。第三,大数据
5、应用的开发者和使用者。政府和公共部门应该首先充分利用大数据提供的机会,提高政府履行职责的有效性、公平性、效率性,并作为大数据业务的开拓者引领大数据技术的发展应用和人才培养。(二)政府的首要职责是做大数据生态环境的创造者和维护者在任何国家,政府在营造大数据产业发展环境方面具有不可推卸的责任,这包括促进数据共享、提供隐私保护和安全保障、促进数据技术的发展和人才培养、规划和投资数据流通的基础设施建设等。第一,政府需要构造有利于产业发展的环境,包括制定公共部门数据开放的规则。从法律法规上应该对数据的产权属性予以界定,并有严格的法律保护。必须通过立法确定政府和公共部门信息公开原则和条件,这是促进大数据产
6、业繁荣的重要基础性制度安排。通过充分的法律保障,鼓励非政府部门尽量公开或者交易数据。营造有利于各类主体充分挖掘大数据价值的商业环境,推动围绕大数据形成一个创造高附加值的产业。第二,政府应保护个人隐私和数据安全。各类数据来源于个人、企业、政府、社会组织等不同主体,这些数据的充分使用必须建立在对数据权利的充分尊重和对个人隐私的严格保护基础上。数据产生、收集、传输、存储、处理、应用的环节比较多,原始数据与二次数据等问题,使隐私保护和数据安全问题变表大数据带来的新经济增长点得非常复杂。美国“棱镜门”事件显示,即使标榜公民的个人权利至上的美国,出于国家安全需要而进行数据采集与个人隐私的保护之间也存在着非
7、常突出的矛盾。OECD 国家在总结了不同国家的经验后提出了数据采集中隐私保护的一些基本原则,包括采集权限、数据质量、目的规范、使用权限、问责原则等。第三,政府应当积极推动技术发展和实施人才培养。大数据的出现是信息通信技术发展的结果,同时又对信息通信技术的发展提出了新的要求,并产生了对数据分析人才的巨大需求。大数据相关技术的发展需要政府提供包括资金投入在内的各种支持,同时需要支持高校开设大数据的相关课程,大力培养大数据领域的人才。第四,促进基础设施建设和基础数据库建设。大数据产业涉及数据收集、存储、处理等,所依赖的相关基础设施包括宽带网络、数据中心、云存储与计算设施等。我们不光需要采集大量数据,
8、还要有数据治理措施保障数据准确、可靠、完整、及时;通信网络不仅需要覆盖大,还要能够互联互通;先进的数据中心和云计算设施应该高效可靠,降低数据存储和处理的成本。政府可以直接投资,或通过改善投资环境、制定专项政策以引导企业投资。(三)政府是公共数据的拥有者并应成为最佳的共享数据提供者现代国家处理复杂的公共事务必须依靠数目字管理,因此政府有法定的权威收集各种信息,并利用这些信息实现治国理政。政府拥有覆盖全国的经济数据、公安与法律数据、教育和文化数据、公共卫生和医疗数据、城市规划与环境数据、科学研究数据等。按照 OECD 统计,发达国家公共部门是第 5 大数据富有行业,以衡量每一千个雇员中有多少数据库
9、管理人员计算,公共部门是 1.5 个,排行第5。政府及公共部门产生的数据量大、覆盖面广、系统性强、一致性高,是最重要的数据拥有者。目前世界上已有 250 个政府信息公开平台,一般是 data.gov 网址。美国的data.gov 网站可以下载的数据涉及到 211 个部门 18 个领域有 73440 个数据集。更为重要的是,它不仅提供数据集,还提供应用程序让用户方便地使用这些数据,并鼓励用户开发自己的应用放到网站上。数据开放的收益可以分为政治与社会、经济、技术与操作方面的。在政治与社会方面,数据开放可以带来政府和社会透明化;进一步完善民主责任;增强公民参与意识等。在经济方面,数据开放有可能加速创
10、新;改良产品、服务、生产过程;发展新产品、新服务等,推动市场竞争和经济增长。在技术方面,可以通过数据开放:减少数据收集的重复削减不必要成本、加强数据的循环利用、优化管理、充分比较更好决策等。同时数据开放也面临着很多障碍。首先是数据开放的度和隐私保护的度,这个制度性的问题,要有明确的法律法规。其次,具体实现数据开放将是一件非常复杂的任务,政府要清楚自己到底哪里有数据,以什么方式和什么工具开放这些数据。第三,如何鼓励政府数据的用户将其加工后的数据共享,如何鼓励企业去使用数据做更好的决策。第四,应按照什么法律或需要制定什么法律,以解决数据纠纷。第五,如何确保数据的准确性、完整性等。第六,如何统一标准
11、使不同来源的数据更好融合,促进数据共享。发达国家已经在数据开放方面进行了多方面的尝试,如美国政府除了有长期的信息自由历史,还自 2006 年出台了一系列关于政府数据公开的法律。OECD 制定了数据开放的指导原则,鼓励其成员国实现数据开放。八国集团 2013 年签署的开放数据宪章中,提出了有关政府和公共部门优先开放的数据清单。(四)政府是大数据应用的开发者和使用者自现代信息通信技术发展以来,政府一直是信息通信技术最早的使用者。如最早的技术就被美国联邦政府用于人口统计,失业登记、税收登记等。出于有效行政管理、高效提供公共服务的目的而建立的各种信息系统、数据库等,过去往往因为技术手段限制难以被政府部
12、门有效整合,难以通过对这些数据所提供的有价值信息的充分挖掘使政府更有效地履行职责。大数据时代的到来,促使政府自觉地按照大数据时代经济社会发展对政府有效履行各项职能的要求,系统、全面、准确、及时地收集各类数据,充分利用这些数据,使政府管理效率更高,所提供的各类公共服务更公平、更高效、更精准。大数据将推动创新政府职能,提高国家的治理水平和治理能力。政府和公共部门因为数据量丰富,将有可能在大数据领域起到非常好的示范作用。开发的目的不仅仅是为了推进部门本身的发展,也是为了通过大数据技术在政府公共部门的应用,带动相关技术的进步、推进相关技术的发展,同时还将促进大数据人才的培养。(五)我国近期在促进大数据
13、产业生态方面的公共政策重点建议我国所处的发展阶段,决定了我国大数据产业发展的推进重点,按照信息化发展的大趋势,面向国家治理体系和治理能力现代化的要求,加强电子政务系统的顶层设计,加快相关领域的立法进程,加强技术标准体系建设,加紧建立各种统一基础数据库,切实推进政务信息在不同部门和不同层级间政府的共享,依法稳步推进政府和公共部门形象向社会开放。1. 作为产业环境的创造者和维护者:制定相关政策和法律法规。第一,建立数据开放的相关法律法规和管理机构。尽快提升政府信息公开条例的立法层级,上升到政府信息公开法,并对相关内容进行精细化的调整。制定政策,明确规定应开放的数据领域,建立专门机构负责管理开放数据
14、的开放工作。第二,建立安全和隐私保护的相关法律法规,包括个人信息和隐私保护法和网络信息安全法等。第三,尽快制定电信法/通信法,进一步扩大电信基础设施领域的市场准入,并加强大数据技术的知识产权保护。2. 作为大数据的拥有者:加快各种数据库建设,并依法开放数据。率先推进科学研究领域的数据开放和共享,规定凡是由政府部门资助的科学研究成果必须结果开放、共享;依法稳步开放对社会和政府自身建设都有很高价值的反映经济运行状态数据,包括经济增长、创新、就业等;加快开放教育、交通、医疗,特别是与教育有关的数据。3. 作为数据业务开发者:积极推进相关领域的技术与应用的发展和创新。政府可以通过大力推进大数据在教育、医疗、工业制造、农业生产等方面的应用,推进大数据技术和应用的创新与发展,同时带动大数据在其他领域的应用。参考文献(1)T.M.Harrison,T.A.Pardo and M.Cook,2012,“CreatingOpen Governments:A Research and Development Agenda”,Future In-ternet.
