1、抓体系促发展 开创水上安全工作新局面在全国深化安全管理体系工作视频会议上的讲话 徐祖远2011 年 3 月 14 日（根据录音整理，未经本人审阅）同志们：大家下午好！今天我们召开这个有全国海事系统和 1300 多家航运企业的领导参加的安全管理体系专题会议，主要目的是要在科学发展观的指导下，坚持可持续的安全发展，深化对水上安全管理规律的认识、深化对安全管理体系的认识，以务实、创新的思维和科学、有效的方式，进一步开创我国水上安全工作新的局面。下面我就“思考、体系、机制、希望”四个关键词讲几点意见和要求。一、思考这里的思考包括“安全、形势、管理”三个层面的思考。（一）安全。关于水上安全工作，部里每年
2、都要召开好几次大型专题会议，也要进行具体部署和检查。对水上安全工作的重要性自上而下强调的应该说不算少，发生事故的严重性对我们安全经营和监管的人员来说，也不能算一无所知，各级政府部门和航运企业的领导在安全上做了大量工作，下了大力气，取得了一定的成效。我们高兴地看到，进入新世纪以来，在我国航运经济大发展的同时，水上安全形势保持基本稳定。“十一五”期间，水上交通事故总件数 1891 件，死亡失踪 1764 人，沉船和全损船舶 1105 艘，直接经济损失 203443.5 万元，平均每年以 9.1%、7.2%、8.6%、8.2%的速度在下降，为我国经济社会的发展创造了一个安全环境，取得这些成绩是不容易
3、的。但是，我们还时刻在为水上安全形势绷紧了神经。2010 年共发生水上交通事故 331 件，2005 年 532 件，同比下降201 件；死亡和失踪人数 329 人，2005 年是 479 人，同比下降 150 人；沉船和全损船舶 195 艘，2005 年是 306 艘，同比下降 111 艘；2010 年直接经济损失32360 万元，2005 年直接经济损失 49500 万元，同比下降 17140 万元。应当说，这四项指标下降的幅度还是比较大的，但是也说明水上安全工作还有进一步巩固和提高的空间。那么，这个空间怎么看？在哪里？我们为了压缩这个空间，下一个努力方向又在哪里？这是我们安全管理人员都应
4、当思考的问题。（二）形势。面对“两会”提出的新时期的新任务，特别是“十二五”的发展规划，要求我们要加快实现管理水平上的新突破，以满足日益发展的安全需求和社会管理的需要。今年 2 月 19 日，胡锦涛总书记在省部级领导干部专题研讨班上强调，要深刻认识到准确把握社会管理规律，不断提高社会管理科学化水平，不断促进社会和谐稳定。这说明，作为社会管理重要组成部分的水上交通安全管理科学化的重要性已经上升到政治的高度。“十二五”期间，是我国全面建设小康社会的关键时期，是交通“大建设、大发展”的时期，也是构建“便捷、安全、畅通”的交通运输体系的重要时期。在这个时期，要积极发展水运，特别是要加快内河水运的发展。
5、因此，水上运输将要承载着更大的保障责任，水上安全将要承担起为航运发展、经济发展保驾护航的重任。从国际的形势来看，部分海域海盗猖獗，航路不安全，国际航行船舶面临各种风险的考验；PSC 检查越来越严格，越来越重视体系的运行，船舶被滞留对国家形象造成的负面影响大家心里也是明白的。特别是最近以来，欧盟 PSC检查新机制（NIR，今年 1 月 1 日起取代 PSC 检查）明确将公司 ISM 管理水平作为船舶风险等级评估的重要标准（船舶被划分为低风险船舶、一般风险船舶和高风险船舶三类），从而确定船舶检查的频率和种类（分三类：初次检查、详细检查和扩大检查），这虽然是在为欧盟其所属海域安全提出针对性防护措施，
6、但对我们看来更像一项技术壁垒，是以安全技术标准来实现其贸易保护主义的目的，因为管理不善的船舶将无法进入其港口，也就是被拒绝于欧盟航运市场之门外。特别是最近三年来，欧盟各个航运主要国家大量地实施船舶吨税制，大量地吸引外国的、本国的航运企业在国内登记，所以说欧盟国家管理船舶数量在增加，每年增加的幅度是惊人的，对此，我们在市场竞争上要认识到民族行业的振兴面临外部的环境和形势是严峻的，对于这一点我们要有清醒的认识。（三）管理。先进的科技与先进的管理是推动现代社会发展的“两个轮子”。过去的二十年，船舶技术发展上突飞猛进，先进的技术手段接二连三地被应用在船上，例如 GPS 定位、ARPA 雷达、GMDSS
7、 通讯、AIS 自动识别系统、LRIT 远程跟踪系统、电子海图等等。即使这样，船舶仍然发生重大事故，我们不要埋怨船舶技术，而应该检讨我们的管理水平是否能跟上，管理方法、管理措施是否科学、可行，在科技含量提升的硬实力和管理的软实力两方面是否协调发展。总结我们这些年安全管理的经验和教训，反思我们忽视安全管理上的“人为因素”，我认为回答刚才疑问的答案就是我们今天开会的主题：严格实施安全管理体系。安全管理体系是我们抓好水上安全管理工作的纲，是我们进一步提高水上安全管理水平、实现水上安全管理科学化的努力方向。安全管理体系从开始运行到现在差不多十五年，我们在座的各位对这项工作的认识是在逐步地加深，对这项工
8、作的开展是在逐步地深化，但是对于我们目前运行水平来说还要不断地强化，所以我们要着力地实施好安全管理体系。春节之后我与部海事局的同志一起到审核中心进行了调研，调研之后我们决定在两会之后立即召开一次深化安全管理体系的全国会议。二、体系下面我讲第二点，就是体系。按照 ISM 规则的描述：安全管理体系是指公司人员有效实施安全和环境保护方针的结构化和文件化的体系。简单的理解就是为了实现公司船舶的安全和防污染目的，规范船岸人员履行职责的文件化管理程序，实际上是一个文件化的程序，主体是两个：一个是船舶船上的人员，一个是岸上公司的人员。今天参加会议的同志，都与体系有关。安全管理体系中的最大学问，就是把船舶安全
9、的各种管理要素通过体系的建立形成一套程序化的文件，并通过内外部的定期审核来保证体系的有效运行。我们要把确保体系良性运行作为抓好水上安全管理工作的“纲”来认识并来运用。（一）体系管理是源头管理。这个源头管理是相对船舶现场管理而言。正是因为有了体系管理这个手段，才使我们的海事管理从单一的船舶管理走向船舶管理与公司管理并重，也是从单一的水上管理与岸上管理并举，突破了以往管理上的片面化做法，解决了只追究船舶责任而疏于公司责任追究的问题。在航运企业管理方面，体系管理通过一个个程序实现安全活动的规定性、可控性、可预见性，最大程度上降低了个体管理的差异性、不确定性。而且，体系管理通过程序控制将所有安全管理人
10、员联系起来，实现全员参与。因而体系管理具有四个特征：源头性、综合性、预控性和全员性，而且通过体系的审核签发船公司的符合证明，作为你能否进入市场运行的入场券、是你进场的门票。（二）体系管理是实现有效监管的重要抓手。安全管理规则实施以前，海事管理只能围绕在公司管理的外围进行监督，实现单元化管理，只能起旁敲侧击的作用，不能触及到公司的内部管理，形不成系统的闭环管理。自从有了安全管理规则，海事管理就有了规范公司内部管理的抓手。正因为有了这个抓手，海事管理的职能才得以完善，海事管理的手段才得以健全，才有可能实现安全链式的、网格化的管理。（三）体系管理是服务载体。政府部门不能只讲监管不讲服务，也就是行使监
11、管权利的同时要履行好自己的义务。交通系统这些年大力开展“三个服务”活动，服务意识已深入到每一个交通主管部门工作人员的内心深处。体系将海事监管和航运企业自主管理紧密联系在一起建立起行之有效的桥梁和纽带。在体系审核的时候，针对体系中存在的问题进行面对面的交流和点到点的沟通，使大家在达成共识的同时，共同努力、共同协作来实现安全和防污染的最终目标。因此，体系是我们海事部门服务航运企业的最佳载体。刚才宝成主任讲到这些年体系审核工作在服务航运公司方面的一些重要的举措，力度大，范围广，效果好，今后还要进一步做好这方面的工作。（四）体系管理是科学化管理。体系管理的基本属性是管理方法。它带给我们的不仅仅是一种方
12、法，更重要的是一种先进的管理理念。它既是当今国际先进管理理念的凝聚，又是无数水上安全事故的经验教训；它凝结着人类海上安全管理的智慧，又积聚着众多水上事故的代价。它是水上安全管理的长效机制，其科学性是经过实践验证的，是毋容置疑的。IMO 在 2005 年成立专家组对 ISM 规则的实施效果进行了调查研究，得出的结论是：安全管理规则是成功的，是值得推广的，ISM 规则在实施的进程中，结合各国的实践经验，不断修改不断完善，2010 年 IMO 关于 ISM 规则修正案调整了审核的方法和相关内容，使其更加科学，更加具有可操作性。（五）深化体系工作的重要意义。体系是抓好安全管理的纲，其他管理手段是点和线
13、的管理。这些点和线联结在一起编织成网，在纲的作用下，发挥整体安全监管与服务的功能。有了体系这个纲，才能在纷繁复杂的海事管理、航运管理中提纲挈领，抓准管理的重点和方向。当前，深化体系管理工作，是确保水上安全形势稳定，保障国民经济健康发展的外在需要，是航运企业安全发展、确保实现经营目标的内在需要，是建立并加强政府主管部门与企业之间桥梁和纽带作用的需要，也是加强国际上国与国之间在海上利益竞争的需要。因此，强化安全管理体系的管理，把我们的安全管理工作推向新的发展阶段，是我国各级海事机构和航运企业的共同责任。三、机制讲完思考，认识了体系，再重点讲一下实施安全管理规则的机制问题，探讨一下当前体系工作的开展
14、情况，以及今后如何更好地发挥体系的作用，使我们真正建立起符合海事监管和航运企业稳定发展实际的水上安全管理长效机制。（一）成绩和问题。自体系概念的引入、体系的建立和运行迄今已逾十五个年头，刚才宝成主任的报告中肯定了体系工作在提高公司安全管理水平、降低船舶滞留率、强化海事监管和服务航运企业、促进水上安全发展等方面取得的较好成效。特别是我国在 1999 年成功摆脱黑名单并一直保持在白名单里，这就是一个很好的印证，当时我国大量船舶在国外被滞留，那时候刘松金副部长在海南开的会议，对这项工作做了全面布置。这十多年中，海事和航运企业在实施安全管理规则上，成效一年比一年好。但我们应当看到，体系的实际运行效果似
15、乎迟迟未能达到应有的水平，时常发生的安全事故、险情、隐患可以为证。体系的作用还没有充分发挥出来，体系工作还存在一些亟待解决的问题，需要我们予以重视。我这里说三点：一是发展不平衡。主要表现在不同地区之间和不同公司之间，体系管理的发展水平不平衡，存在比较大的差异。总体来说，国际航运公司好一些，国内航运公司差一些；沿海运输好一些，内河运输差一些。此外，在直属海事系统和地方海事系统之间，体系管理的发展、实施的时间、对体系的认识和监管人员的能力经验方面也存在不平衡。这种现象的存在是与客观的现实条件有关的，但是不能就此认为是合理现象，放任不管，任其发展下去。我们要通过公司之间互相帮扶、互相学习以及海事系统
16、积极指导、交流等措施，提高不同地区、不同公司的整体管理水平。对一些非强制实施体系的公司主动要求实施体系管理，要给予政策上的支持和帮助，在船队的发展上要给予政策倾斜。只有这样，安全管理规则的实施才会有坚实的基础，否则就会在占绝大多数的沿海、内河公司面前我们安全管理体系运行根基不牢。海事局可以考虑那些不要求强制实施体系的、实力比较强的、有管理能力的，在实施审核上给予优待，扶持他们、帮助他们。那些好的船舶公司也要积极帮助那些运行体系不好的船舶公司同步发展。大家一起执行好安全管理规则，相互帮助、共同发展，水上安全就会有一个很好的相互支持的基础。二是落实不到位。有部分公司认识体系不到位，执行体系不到位。
17、主要表现在： 第一，公司主要领导不重视。现在，有的领导“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象还依然存在。只要公司的主要领导不重视，体系在这个公司里基本上就是行不通的，自上而下没有压力，自下而上没有动力，谁还会去执行体系？所以，体系管理的第一条原则就是领导重视原则，强调的就是领导在整个体系当中的核心作用。根据爱平局长和宝成主任讲，正在筹备举办总经理培训班，我看很有必要，首先要把那些不太重视安全管理体系的公司一把手培训好。第二，“两张皮”现象仍然存在。个别公司把这个问题在审核当中搞得越来越隐蔽，不易让审核人员发现。有的公司海务、机务人员不按规定配备或者是把在船上工作的船长、轮机长的名字写上充
18、数，到审核的时候叫下来应付审核，这是明显的“两张皮”，在体系运行中间是不允许的。“两张皮”现象严重损害了体系的严肃性和作用的发挥，要坚决予以杜绝。当然，有一些公司现在采取船上的管理人员和岸上的管理人员相互有计划的交流，我认为还是有必要的。船公司的管理人员中，有的老船长十几年都不上船了，自己上船都不知道怎么开船了；第二种是海上的环境都变了，老船长的经验已经落后、不管用了。对于调下来的船长、轮机长隔一段时间上船去，这要海事监管方面给予支持。如果老不上船，船员想什么，船员做什么，船员为什么，没有共同语言，所以我们希望既要解决“两张皮”问题，足够的有效的管理资源在公司人员配置上也要能够得到加强和保证。
19、同时，船岸之间一定要相互进行对流。我在船上工作过，我在航运企业也工作过，我现在在政府机关为大家服务。但在管理中间我们的机关一定要了解船员，我们的船员也能够了解机关，这样才能有共同语言，所以要让船上的人员到机关中进行了解。只有充分的沟通、充分的了解，才有船上与岸上构成合力的可能，这个方面希望在体系运行中我们予以高度的重视。第三，管理责任不落实。有的船东自己管不了，委托给管理公司代管，可是管理公司也不去管，这样船舶的安全就没人管了。安全没人管的船舶在大海上，怎么能保证安全呢？只有一头管，没有岸基的支持，安全难以保障。所以，近几年代管船舶出事故的案例比较多，教训也非常深刻。去年 5 月 14 日，交
20、通运输部专门召开紧急电视电话会议，要求从严管理。现在，船舶管理业发展较快，市场越来越大，管理的船舶越来越多，其对水上安全的影响日益重要，但是根本的措施还没有落实。部水运局、海事局与有关的协会一起，要加强船舶管理公司的严格管理。现在看来，特别是有一些在国内难以达到登记注册标准的船舶，在蒙古注册，在柬埔寨注册，在找不到的小岛上注册，船员都是中国的，就几个人在经营，闯了祸，海盗劫持了，船舶搁浅了，船舶沉没了，人也失踪了，找人都找不到。这种情况，水运局去年在国际上进行了调研，今年要加大管理力度。另外各港航管理机构也要对这些公司进行统计，认真地管理起来，管不好，管不到位，那是政府的责任。第四，由于目前普
21、遍存在船员总量不足，结构也不尽合理，特别是部分职务船员严重短缺的问题，导致船公司对船员的约束力大为降低，船上的执行力大打折扣，使目前有的船东不敢对船上的人员进行严格的管理，因为船员一旦不高兴就跳槽。这种情况要引起重视，原来是船上的怕公司管理，现在是岸上公司不敢管理船上人员。船员无序流动的问题，要引起高度重视，需要海事机构和相关协会共同研究，采取有效措施，尽快解决这一影响安全的重大隐患。要让船员跳槽之后像在香港、日本一样，到下一家公司人家不敢要你，除非船员跳槽是一种正常的工作选择而不是这样无序的跳，这样才能保证船员的稳定。三是审核质量亟待提高。审核员整体素质参差不齐，导致审核的质量不高。该发现的
22、问题没有发现，只是在文字上做文章，对实际运行过程中的情况缺乏感性认识或了解不够，提出的问题和要求使公司管理层难以接受。这个方面我们这几年也加大了力度，在我们的审核员培训上面加大了投入，提出了严格的要求。这几年我们采取了多种方式使我们审核员能够真正像保健医生一样，号号脉，用听诊器听一下，能够找得出病因，开得出药方。我们要实实在在地把公司管理中的一些问题找到，好的要发现，问题要指正，创新的要推广。这样使我们的审核在安全管理体系运行当中真正使船舶公司与政府管理机关能够合作并形成合力，打造我们的安全长效机制，真正使桥梁通起来，纽带能够连起来，安全链能够打造出来，安全网能够织出来。上述三个方面：认识的问
23、题、不落实的问题、审核质量亟待提高的问题，究其原因，无非是自上而下的认识不到位，监管不到位、执行力不到位或者是自下而上的理解不到位、素质不到位，致使当前安全管理体系实施中间难以使得我们的目的到位。造成上述状况的因素众多，其中，自觉性和主动性缺失是重要原因。无论是监管主体，还是安全体系实施的主体，都有一个自觉性和主动性的问题。下面这段话我念一下，意思很明确，是国外对此的一种认识。“当我们在处理事故过程中，分析事故发生的偶然性和必然性、量变与质变之间关系的时候，实际工作中事故发生的不确定性却不断地产生相反的作用，侥幸心态是自觉性和主动性缺失的主要原因。”就是说严格执行体系肯定不出事，我不执行体系我
24、不一定出事，而且还有很多出事的并没有轮到我，这种侥幸心理是我们在体系运行中不到位的一种重要原因。所以，规范体系的良性运行有助于提高安全水平，而且是安全管理的水平，这一点没有异议。但是，规范体系运行需要投入，需要有效资源配置，政府主管部门和企业人员能否对安全体系运行人力、财力和物力给予投入而且是不断投入，这是根本保证。不规范体系运行不一定出事，也不一定能被发现。我们在做出这种结论的时候，我们想侥幸心态是不应该有的。在这个方面，我希望在管理和运行的中间，要消除这样的心态，要提高体系的运行质量，要加强相关人员的工作自觉性和主动性，必须设法消除或改善人们的侥幸心态。（二）意见和要求。就当前体系工作存在
25、的问题，我提以下几点意见。一是领导要更加重视体系工作。领导重视，就是要在系统内、在企业里真正领导和带动这项工作，使其呈现出可持续发展的势头，在系统内、在企业里形成以体系管理为核心的安全文化。领导重视，就是要做到真抓真用，海事系统要真抓，航运企业要真用，要防止讲重视只是画在纸上、挂在墙上、停留在口头上的现象。领导重视，就是要投入更大的精力去指导、参与体系管理工作，要在资源保障上进一步向体系工作倾斜，要进一步加强队伍建设，培养体系管理人才。海事系统要积极推动国际交流与合作，把我们好的做法介绍出去，把国外好的经验带进来，互相学习、互相提高。要抓好体系管理的研究工作，建立一种接轨国际、符合国情、便利企
26、业、便于操作的审核管理机制。这里，要特别强调两个一把手的作用，也就是航运企业的一把手和各海事局的一把手。只有你们真正重视、推动和要求，体系工作才能做的更好。要建立和发挥绩效考核机制的作用，提高不规范运行体系问题的个人成本，从反面鞭策其回归正常，确保体系能够成为领导工作的一个重要内容。二是海事、航运要加强合作联动。海事系统和航运企业要以水上安全为共同目的，以体系为桥梁和纽带，抓好内部互动，促进外部联动，实现水上安全的共赢。要从解决重点问题入手，通过内部审核机制的加强和有效性的发挥，不断提高发现不规范问题的效率，不断压缩侥幸心态形成的空间。通过加大外部检查和年度审核的工作力度，通过对存在问题的发现
27、，形成对被检单位的正面压力，促进其内部审核的长效机制的形成。要研究海事和航运企业之间的合作联动机制，创新合作联动的有效途径和方式。同时，要加强海事系统和航运企业的内部互动，以体系为纲、以纲带网把各种力量集中起来，形成合力，共同维护我国的水上交通安全。三是体系审核要严把关、求实效。体系管理是航运管理的命脉，质量审核是体系有效运行的保障。审核是把好体系工作的一道重要关口，要加强审核员队伍建设，审核员要严把自身素质，要具有过硬的专业水平，严格的工作作风，要注重责任意识、廉政意识、服务意识和形象意识，要在做好审核员的同时做好一名宣传员和指导员。要优化创新审核模式和手段，重点审核公司的一把手、指定人员和
28、船长三个关键岗位。要加大对“两张皮”、“代而不管”等问题的审核和处理力度。要加强日常监管，对违反部 6 号令等规定的行为要按规定进行严肃处理，不合格的坚决不发证，不合格的、不良性运行的吊销证书。四是加强服务和廉政监督工作。要充分发挥好体系工作作为服务载体的作用，贯彻落实好“三个服务”。要提高服务的质量，拓宽服务的渠道和范围。航运企业要积极参与监督，维护体系审核的公平、公正和廉洁。四、希望同志们，安全责任重于泰山。水上安全工作是我们大家的共同责任和新时期的重要使命，只有政府主管部门和航运企业通力合作，按照安全管理体系的要求，打造好责任链，编织好安全网，认真实施并运行好安全管理体系，确保水上安全的目标是可望、可及、可行的，希望与会代表以对党、对国家和对人民负责的态度，对环境负责的态度，以不断学习、勇于奉献的精神，努力工作，再接再厉，为保证水上交通安全形势的稳定、保证国家“十二五”计划的全面顺利完成而努力奋斗！谢谢大家。
