1、论简政放权与宏观调控法治化 杨雄壬 陈婷 福建师范大学法学院 摘 要： 简政放权的改革方向是通过政府向社会和市场放权, 以及上级政府向下级政府分权, 以此来解决政府与市场、社会, 上级政府与下级政府之间的关系问题。政府进行宏观调控也应当遵循简政放权的思路, 总要求是放权于市场和社会。具体讲, 一是中央的宏观调控部门之间在决策时, 要按照各自的职能及宏观调控的目标进行分权;二是各级政府在执行宏观调控政策时, 应根据实际情况在法律允许的范围内进行分权, 并明确宏观调控的法律责任;三是各个市场主体也要按照“法治”的基本原则, 在各自的职能范围内, 在“固定规则”的约束下进行“相机抉择”, 从而实现宏
2、观调控的法治化。关键词： 简政放权; 分权与赋权; 宏观调控; 市场主体; 依法办事; 作者简介：杨雄壬 (1990) , 男, 福建师范大学法学院 2015 级硕士研究生, 研究方向为经济法;作者简介：陈婷 (1993) , 女, 福建师范大学法学院 2015 级硕士研究生, 研究方向为宪法。收稿日期：2017-04-05基金：教育部人文社会科学一般项目“宏观调控中的信赖保护研究” (12YJA8200077) 资助Received： 2017-04-05著名经济学家吴敬琏指出:“一个好的市场经济, 需要健全的法制。改善宏观调控的重要举措是法治化。”本文旨在论述宏观调控在遵循简政放权思路的基
3、础上, 通过放权与分权等途径, 从而实现法治化。一、简政放权的意义与宏观调控法治化的价值(一) 简政放权的重要意义简政放权是指精简政府机构, 把经营管理权下放给企业。是在经济体制改革开始阶段, 针对高度集中的计划经济体制下政企职责不分, 政府直接经营管理企业的状况, 为增强企业活力, 扩大企业经营自主权而采取的改革措施。当前, 在市场经济条件下, 为适应宏观调控法治化的要求, 本轮的简政放权具有不同于以往的重要意义。其总要求是:既要处理好政府与社会和市场的关系, 又要处理好政府上下级之间的关系。具体讲主要有两个方面:一是政府要把该放的权力放给社会和市场, 厘清和理顺政府与市场的关系, 激发市场
4、主体的创造活力;二是上级政府向下级政府分权, 充分调动基层政府搞活经济的积极性, 提高政府的行政效率和为民服务的质量。简政放权的核心是进行行政审批制度改革。通过改革, 明确政府的职能界限, 把错装在政府身上的“手”换成市场的“手”, 充分发挥市场的作用, 激发市场主体的创造力, 推动经济转型, 挖掘内需潜力, 形成新动力, 促进经济稳定增长。同时, 简政放权也是增强政府治理能力、建设现代政府的内在要求。改革和下放权力是为了创新社会管理方式, 优化社会管理模式, 从而集中力量改善民生, 增强民众的获得感与幸福感。目前, 我国经济发展进入了“新常态”, 各个领域的发展都遇到了不同程度的瓶颈, 经济
5、发展速度放缓, 经济结构需要转型升级。党的十八大报告将处理好政府和市场的关系列为我国经济体制改革的核心问题。政府在参与经济活动的过程中必须尊重市场规律, 从管理型政府逐步向服务型政府转变, 科学划分自己的职权范围, 最终实现从“全能”政府向“有限”政府转变。(二) 宏观调控法治化的价值法治即“法在国家与社会生活中是统治权威和行为基准, 居于支配一切的地位, 任何社会主体都必须遵守法律, 在法律面前人人平等, 不得有超越法律的特权。”1在法治语境下, 所谓宏观调控法治化, 简单说就是宏观调控要在法律的框架下进行, 即“在宏观调控领域实现法治法的统治, 亦即使宏观调控活动中调控主体的设定及其行为,
6、 以及被调控主体的行为都达到以法律为主要根据和基本根据的状态。”2其价值体现在两个方面:第一, 宏观调控法治化的一般价值, 即保障市场在资源配置中的决定性作用。由于经济发展存在着周期性波动, 通过宏观调控可以减缓这种波动所带来的负面影响, 调节市场资源的配置, 最终达到促进国民经济又好又快发展的目的。一方面, 在建立社会主义市场经济体制的进程中, 宏观调控是国家实现资源配置的重要方式, 但由于缺乏相应的法律规制, 实践中往往职权不明、做法不一, 这无疑会给宏观调控的实施带来负面影响。因此, 必须把宏观调控权制度化、法律化, 以防止在“不当施用”过程中给市场造成伤害。另一方面, 政府宏观调控对资
7、源的配置能量非常强大, 如果不对其宏观调控行为加以限制, 则会从根本上削弱市场在资源配置中的决定性作用。政府宏观调控的每一次用权都会关系到国计民生, 直接涉及各个市场主体之间的利益关系。把宏观调控纳入到法治的框架下, 依法实施, 是保障市场在资源配置中起决定性作用的关键。第二, 宏观调控法治化的特殊价值3。宏观调控法治化, 除了能够保障市场在资源配置中起决定性作用外, 还有以下几方面的特殊价值:一是提高宏观调控的绩效。通过宏观调控法治化, 使得宏观调控获得“合法性信用”, 政府信用的提升意味着其政策更容易推行和被各界所接受, 从而实现宏观调控的目标。二是降低宏观调控的风险。通过对调控主体的设定
8、、宏观调控不同部门之间权力的划分及责任承担等制度化、法律化, 使调控主体在权限范围内采取有效的措施, 从而降低调控的随意性, 增强调控的科学性, 将宏观调控的风险降到最低。三是预防宏观调控沦为利益集团牟利的工具。宏观调控最直接的影响就是导致利益在不同利益集团之间进行重新分配。在法律层面上规范宏观调控的行使、监督、责任等问题, 在制度上给宏观调控沦为利益集团牟利工具套上“枷锁”。四是规范宏观调控权有利于保护官员。建立权力清单和责任清单, 限制宏观调控权的作用空间, 这意味着宏观调控官员的权力受到限制, 从而减少其犯错的可能性。总之, 在简政放权改革的始终, 把宏观调控放在法治化的框架下运行, 能
9、够使宏观调控恰到好处, 并与我国的社会发展要求相吻合。二、简政放权对宏观调控法治化的要求(一) 客观要求市场经济在本质上是法治经济。简政放权意味着政府权力的下放和对权力结构进行调整, 这使得权力处于一个“不稳定”状态, 必将影响到宏观调控权的配置及宏观调控政策的执行。因此, 在简政放权改革过程中, 为了促进市场经济的健康发展和宏观调控的有序进行, 实现宏观调控法治化就显得非常必要。从我国以前宏观调控政策的实施效果来看, 政府所实施的各项政策在刺激经济快速发展的同时, 也带来了一系列问题。例如, 2008 年的经济危机, 政府向市场投放的 4 亿元资金, 至今还存在“消化不良”的状况;住建部的限
10、购政策, 直接干预了房地产市场的发展;在之前投资过多、过热时, 政府将很多项目采取了“一刀切”处理。这些宏观调控政策固然对经济起到了一定的调节作用, 但其盲目性和任意性给经济发展也带来了负面影响。当前的简政放权改革也同样面临着一些问题。例如, 在政府权力下放过程中, 出现了中央和地方分权不明确、不合理, 以及政府内部各行政部门之间分权不明确、不合理的情况, 中央与地方、地方与地方的审批权限也存在差异。这种无法统一步调、统一行动的情况, 也必然会给经济发展带来不利影响。与政府以往通过发行货币等财政手段对经济进行调控, 以防止经济过热或者经济萧条相比, 简政放权似乎有着更加强烈的改革色彩。以往虽然
11、也缺乏完善的宏观调控法的规制, 但对市场的调控是在权力相对稳定的情况下进行的。而此次政府的简政放权, 不但涉及政府对市场的宏观调控, 还涉及到政府权力结构的调整。权力从中央下放到地方的过程, 也是权力重新分配的过程。不论从政府内部看, 还是从政府与市场、企业的关系上说, 这都是一场既涉及市场宏观调控层面, 又涉及法律和制度层面的改革。从宏观调控层面上看, 中央与地方之间的分权、政府放权于市场的这种调整变化, 如果缺乏相应的制度约束, 必然会使改革陷入僵局。正如习近平总书记所言:“要把权力关进制度的笼子里。”这里所说的制度, 从某种意义上讲就是法律法规。在当前形势下, 以法律手段限制政府对市场的
12、干预力度, 以及规范权力的运用就显得十分重要。(二) 内在要求“简政放权, 就是要确立政府职能在市场、社会中的公共属性地位, 既包括政府向社会与市场放权, 也包括上级政府向下级政府放权。”4在市场经济条件下, 客观上要求市场在资源配置中发挥决定性作用。而在简政放权改革过程中, 其内在要求也是依法界定政府的职能, 加强法律规制, 这与宏观调控法治化有“异曲同工之妙”。因此, 对政府的宏观调控提出以下要求:首先, 政府必须是一个“有限”政府, 政府的职能定位决定其配置资源的范围, 政府在宏观调控时必须要向社会和市场放权, 并在法律上予以确认。其次, 我国是一个中央集权的单一制国家, 分权 (放权)
13、 是社会发展的必然趋势, 要在分权 (放权) 基础上, 推进和实现宏观调控法治化。最后, 要将宏观调控纳入法治轨道, 明确和落实政府及其他市场主体的法律地位、法律责任、权利与义务, 这是宏观调控实现法治化的关键。三、在简政放权中实现宏观调控法治化的路径与保障(一) 宏观调控法治化与立法在资源配置过程中, “要明确和坚持剩余原则, 即除依据法定原则应由政府配置资源的领域外, 其他的或剩余的领域都应交给市场。”5政府在配置资源的过程中, 其职能定位决定了其配置资源的范围。如果政府的职能定位不清或者职能无限膨胀, 那么“有形之手”就会过度干预市场。“一个好的政府, 既非无为政府, 也非全能政府, 而
14、是有限政府。”6要实现宏观调控法治化, 政府就必须是一个有限政府, 不能什么都管, 什么都抓, 该交还给社会和市场的权力不要紧握在政府手中, 并在法律上予以确认。为此, 只有进一步完善相关法律法规, 才能提高法治化水平, 通过贯彻“剩余原则”, 使政府与社会、市场之间的权力达到“定争止纷”的状态。1. 调整立法思路过去, 立法在政府与市场的关系上往往将政府定位为管理者, 甚至是管制者角色, 一味地强调政府的权力而对市场的呼声重视不够。新时期, 应适时转变立法思路, 把简政放权理念融入到立法中去, 要求政府和市场坚守各自的岗位, 不缺位、不越位, 并充分考虑其他主体的合法权益, 实现“管理法”向
15、“治理法”的转变。2. 调整立法结构立法思路的调整, 最终都会体现在具体的法律中。为了体现上述立法思路的转变, 在立法结构上也应该进行相应的调整。在现代经济立法体系中, 不应该局限于经济法部门, 而是要根据政府和市场各自的职能, 跨越多个法律部门如民商法、行政法等, 实现对各种社会关系的规制。虽然我国已经建立了以宪法为统帅, 由 7 个法律部门组成的社会主义法律体系, 但面对风云变换的市场经济, 在经济立法体系中还有一些需要完善的地方。众所周知, 在私人物品的提供上, 相比政府而言, 私人组织或者市场更有效率。在简政放权的背景下, 立法结构应当更多地向市场倾斜, 精简调控部门的职能, 促进制度
16、创新。(二) 宏观调控法治化与放权1. 科学分权“分权、制衡与协调是宏观调控主体权力配置的制度核心。”7在宏观调控过程中, 基于中央与地方之间的信息不对称, 地方上报给中央的信息往往是经过层层筛选和过滤的, 其真实性和可靠性大打折扣。况且, 我国幅员辽阔、人口众多, 地区与地区之间发展不平衡、差异较大, 若将宏观调控权过度集中在中央, 则会大大降低地方的积极性和创造性。更重要的是, 当地方的利益与中央的利益发生冲突时, 地方政府为了维护本地区的利益, 往往采取“上有政策下有对策”的行为。例如, 20032004 年, 针对经济是否过热问题发生了激烈的争论, 央行所推行的货币政策受到了很大的阻力
17、。这是因为一旦采取紧缩的货币政策和财政政策, 就会影响地方官员的政绩, 损害地方政府的利益, 因此受到既得利益集团的抵制。虽然我国是中央集权的单一制国家, 但权力下放是历史发展的大趋势。要通过科学分权, 把投资活动和企业交予地方政府监督和管理, 中央再对地方政府进行监督和管理, 这样就能够大大减轻中央的压力, 提高管理效率。同时, 地方政府也能够根据本地区的具体情况, 有针对性地采取相应措施, 做到具体问题具体分析。2. 合理赋权要实现宏观调控法治化, 有效地贯彻执行宏观调控政策, 进行合理赋权是必要的。宏观调控权的配置包括横向配置和纵向配置。在配置过程中, 决策权应集中于中央, 执行权则应该
18、配置给地方政府8。权力的来源必须要有法律上的依据。这里所说的“赋权”, 特指对宏观调控主体进行赋权。赋权最重要的内容就是要保证权力的来源符合法律的规定。由于宏观调控具有不确定性, 立法者不可能也没有这样的能力对法律 (宏观调控法) 所调整的对象进行精准的预测, 并指导各种行为 (行政行为) , 这就要求赋予行政机关较高的自由裁量权, 以应对多变的“宏观调控的客体经济波动”9。针对这种情况, 在法律上对宏观调控行为进行监督及控制就显得尤为重要。为此, 首先要合理分清中央政府和地方政府之间、中央各个宏观调控部门之间、行政机关和立法机关之间等关于宏观调控立法的界限, 防止行政机关滥用自由裁量权, 为
19、扩大自身的立法权而越位、侵害立法机关的立法权。其次, 在合理划分立法权后, 应当在法律上明确中央政府与地方政府、中央宏观调控部门与地方宏观调控部门之间的职权范围, 防止各部门或者各利益集团为了争夺、维护各自的利益而产生的越位、缺位现象。(三) “规则约束下的相机抉择”在宏观经济政策的选择上, 是采用相机抉择还是采用固定规则, 这是一个颇具争议的问题。但有一点应该明确, 即对不可预料的经济波动预先设定固定规则, 并单纯采用预先设定的固定规则来调整未来不确定的事件是不可靠的。不单纯采用固定规则并不意味着就放任相机抉择。如果不对相机抉择进行有效的制约, 就会导致权力的滥用, 极易使调控失去控制, 最
20、终无法实现调控目标。因此, 我们认为应采取“规则约束下的相机抉择”10, 并在不同的宏观调控部门之间, 以及上级政府与下级政府之间进行分权、赋权和定位职能。政府各宏观调控部门在宏观经济政策的选择上, 客观上要求其相机抉择, 但“必须将其限制在人民授权、某种调控目标所追求的公共利益和过失责任的范围之内。”7(四) 宏观调控法治化的重要保障有学者提出:“宏观调控决策违法或不当时, 受控主体可以请求作出该宏观调控决策的机关再行决策。”11认为决策者不需要承担法律责任, 只需要承担政治责任12。我们认为有权必有责, 行使权力必须受到监督, 决策违法必须承担相应的责任。在宏观调控过程中, “调控主体的法
21、律责任分为宏观调控决策主体的法律责任和宏观调控执行主体的法律责任。”13目前, 对宏观调控政策的执行不力, 一个很重要的原因就是没有建立起相应的责任追究制度。因此, 应该对这两方面的责任内容进行完善:一是执行宏观调控政策人员的法律责任。如果存在贪污受贿等谋取个人利益的行为, 或者没有谋取个人利益, 只是为了本地区的利益而选择性地执行宏观调控政策, 应该依法处罚;二是宏观调控部门的法律责任。在中央和地方的利益发生冲突时, 地方宏观调控部门为了谋取更多的地方利益, 采取“上有政策下有对策”的策略行为, 或者越权行使本应由其他调控部门行使的职权时, 也应该依法处罚。宏观调控决策的法律责任包括两方面的
22、内容:一是宏观调控决策人员如果存在贪污受贿等违法行为, 那么就应该承担法律责任 (如民事责任、行政责任及刑事责任) ;二是根据立法法宪法等法律的规定被认定为违法时, 则应将该调控行为予以变更或者撤销。四、结语王新红教授指出:“宏观调控法治化是理想, 也是过程。作为理想的宏观调控法治化目标, 我们只能无限接近, 但永远也无法达到;作为过程的宏观调控法治化, 我们应当也可以不断推进。”虽然宏观调控法治化在学界争议颇多, 更有甚者认为宏观调控没有实现法治化的条件。但我们认为, 只要认真贯彻依法治国方略, 遵循社会主义市场经济客观规律, 政府、宏观调控部门和其他市场主体都依法办事, 宏观调控法治化必将
23、迎来新的春天。参考文献1郭道晖.法理学精义M.长沙:湖南人民出版社, 2005:340. 2张辉.宏观调控权法律控制必要性之法理探析J.前沿, 2009 (4) . 3王新红.宏观调控法治化:价值、难题与实现J.北京工业大学学报 (社会科学版) , 2015 (4) . 4魏琼.简政放权背景下的行政审批改革J.政治与法律, 2013 (9) . 5张守文.政府与市场关系的法律调整J.中国法学, 2014 (5) . 6陈兵.简政放权下政府管制改革的法治进路:以实行负面清单模式为突破口J.法学, 2016 (2) . 7史际春, 肖竹.论分权、法治的宏观调控J.中国法学, 2006 (4) . 8杨三正.宏观调控权配置原则论J.现代法学, 2006 (6) . 9郝铁川.宏观调控的不确定性与法律、政策调整J.东方法学, 2009 (2) . 10王新红.规则约束下的相机抉择:宏观调控法几个基本问题的再思考J.法学论坛, 2010 (5) . 11邢会强.宏观调控行为的不可诉性再探J.法商研究, 2012 (5) . 12邢会强.宏观调控权运行的法律问题M.北京:北京大学出版社, 2004:34. 13王新红.转型时期宏观调控法治化的障碍及其实现路径J.中南大学学报 (社会科学版) , 2012 (1) .
