1、贫困地区生态综合补偿的总体设想 曹忠祥 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所 以平衡经济发展和生态环境保护关系、促进可持续发展为主要目标的生态补偿制度, 已经成为当前我国落实主体功能区战略和推进生态文明建设的重要手段。中西部地区国家重点生态功能区和贫困地区空间范围高度一致, 生态问题和贫困问题交织, 生态补偿必须采用纵向和横向、政府和市场、生态区域和生态要素相结合的综合性补偿方式, 以最大限度地提高生态补偿资金和政策的综合效益, 破解贫困地区经济社会和生态环境协调发展的难题。2016 年 4 月, 国务院办公厅印发关于健全生态保护补偿机制的意见, 提出“开展贫困地区生态综合补偿试点, 创
2、新资金使用方式”。开展贫困地区生态综合补偿思路研究, 旨在为国家相关政策的制定提供参考。主要原则作为协调经济社会发展和生态环境保护之间关系、促进生态环境和社会民生同步改善的重要手段, 贫困地区综合生态补偿既具有生态补偿的基本特征, 又必须满足贫困地区扶贫脱贫和与全国同步建成小康社会的需要, 因此, 相关技术框架和制度体系的设计要做到普适性和独特性紧密结合。以国家已有的关于生态补偿的政策文件为依据, 结合当前贫困地区生态保护和扶贫开发面临的实际问题, 当前贫困地区综合生态补偿要遵循以下几个基本原则。(一) 生态保护和民生改善相统一的原则对大多数贫困地区而言, 生态环境脆弱和经济社会发展落后总是长
3、期相伴的。一方面, 敏感、脆弱甚至相对严酷的生态环境条件以及保护和改善生态环境的制度性约束, 是制约地区经济社会发展的重要因素。另一方面, 落后经济社会发展状况下, 以发展经济、改善民生为目的的不合理资源开发冲动和生态环境保护投入的不足, 是造成生态环境日益恶化的主要原因。因此, 贫困地区综合生态补偿在目标设定、重点选择、方式设计和制度建立等方面, 既要考虑生态环境保护的需要, 同时要更加注重地方经济发展特别是民生改善的需求, 力求实现生态保护和民生改善目标的统一。(二) 区际公平和责权利对等原则实施生态补偿的一个重要落脚点是要促进区域的协调发展, 相关机制和制度的建立在保障生态产品供给区利益
4、的同时, 也要保护生态受益区的生态安全和可持续发展。因此, 国家在对待生态补偿问题上, 要有系统的观念和整体的观点, 补偿制度与机制的建立要体现出对待不同地区、特别是上下游地区间的公平与公正。国家层面的纵向补偿要更多体现在政策、资金等向贫困地区的倾斜性投入, 保障贫困地区生态保护、基础设施建设、基本公共服务的必要投入。地区层面的横向生态补偿要按照责权利对等的原则, 充分调动生态受益和生态保护区政府、企业、单位和个人的积极性。一方面, 生态产品的受益方在享受生态产品和服务的同时, 要树立生态环境保护的全局意识和责任感, 把对生态产品和服务提供方的补偿当作应尽的义务, 成为自觉和自愿的行动;与此同
5、时, 生态产品的提供方也要切实履行好生态环境保护的责任, 在接受补偿的同时, 要保证所受补偿优先和主要用于生态保护和建设, 在此基础上, 适度兼顾对相关受损企业的补偿和对当地民生的改善。(三) 政府调控和市场机制相结合的原则生态问题的根源在于“公地的悲剧”, 是市场失灵的表现。生态补偿的实质就是运用经济手段, 约束经济活动中的资源环境开发利用行为, 激励人们对生态系统进行维护和保护, 解决由于市场失灵造成的生态效益外部性问题。在现行的区域发展制度框架下, 政府必须在生态补偿中发挥主导作用, 通过相关政策法规的制定, 设立具体的收费和生态补偿标准, 加强对生态补偿政策的监督管理等, 保障生态补偿
6、依法有序进行。在发挥政府作用的基础上, 还需要发挥市场的力量, 通过市场机制调动各生态利益相关方积极性, 使生态环境产品的各使用方提高内部运行机制效率, 从而确保生态环境的服务功能得到保护和提升, 实现人与自然和谐发展。因此, 贫困地区综合生态补偿机制的建立, 需要政府、非政府组织、利益相关群体、公众等广泛积极参与, 从而实现政府调控和市场化、社会化的有机结合。(四) 因地制宜和循序渐进的原则由于我国生态型贫困地区数量大、类型多, 不同地区贫困程度和生态环境问题也不尽相同, 加之横向利益协调牵涉上游地区与下游地区、开发方与保护方、受益者与受损者等各种错综复杂的关系, 因此, 构建生态补偿机制要
7、因地制宜, 针对不同地区的具体情况, 合理确定灵活多样的补偿方式和标准, 在时间和空间上也必须按轻重缓急有序地进行。根据贫困地区综合生态补偿涉及部门多、覆盖面广的特点, 政策的制定和实施应该按照先易后难、分步推进的基本思路, 先选择多种类型、不同特色的区域进行试点, 再根据试点效果逐步推广。基本思路(一) 发挥政府的主导作用, 确立以纵向为主、横向为辅的生态补偿制度框架从战略层面来看, 生态安全事关国家利益, 在当前全球生态安全形势日趋严峻、竞争不断加剧和我国加快推进生态文明建设的大背景下, 提升重要生态功能区的生态服务功能、着力构建生态安全屏障, 已经成为国家的重要战略任务。从实践层面来看,
8、 贫困地区的贫困是自然、经济、社会和历史文化等因素交互作用的结果, 生态环境条件只是其中的因素之一, 但是贫困问题的存在却是贫困地区生态环境问题积重难返的最根本原因。贫困问题的复杂性和脱贫任务的艰巨性决定了贫困地区的发展单纯依靠地方努力无法达到预期目标, 外力的推动特别是国家的扶持在贫困地区的发展中具有举足轻重的作用。因此, 必须确立国家推动下的纵向生态补偿在贫困地区综合生态补偿中的主导地位, 要努力通过精准扶贫与生态补偿的有机结合, 不断加大国家对贫困地区生态建设和社会民生事业的投入, 从根本上缓解地区贫困对生态环境保护的压力问题。与此同时, 要发挥地区间横向生态补偿的有益补充作用。鉴于生态
9、环境诸多要素中, 水 (河流) 是地区间生态利益关系最为密切、相互间影响最为显著、区域覆盖面最广的因素, 以河流为纽带的流域也是系统结构相对比较独立完整、区域间生态利益关系相对比较明确的地域类型, 近期可考虑以流域为载体, 推动建立地区间横向生态补偿的基础框架。按照党的十八大做出的“开展流域、跨流域横向生态补偿”的要求, 未来要继续保持以水资源和水环境保护为重点的流域生态补偿在横向生态补偿中的主体地位, 在对现有流域生态补偿试点进行全面总结评估的基础上, 进一步扩大跨省市流域生态补偿的覆盖面和规模, 开展南水北调工程跨流域生态补偿试点, 加大原有政策整合和新政策支持力度, 率先在流域横向生态补
10、偿方面探索体制机制和技术创新, 通过流域的先行先试带动地区间横向生态补偿制度体系的建立与完善, 并逐步向其他领域拓展。(二) 以保护投入、机会成本、生态服务价值为依据, 合理确定生态补偿的标准补偿标准始终是生态补偿机制中的重要内容, 也是我国区域生态补偿实践中的难点之一 (毛显强、钟瑜、张胜, 2002) 。生态补偿成本是确定生态补偿标准的基础, 既包括生态产品和服务的提供方 (如河流上游地区) 为保护和改善生态的直接投入, 也包括因维护和改善生态环境而损失的发展机会及其所引致的经济和社会发展代价。对生态成本的量化评估货币价值估算是其中最为核心的环节。按照生态经济学的理论, 生态效益价值的量化
11、评估, 就是意图将生态系统融合到社会经济系统之中, 将生态系统的产品及其服务功能转化为社会经济系统中的货币单位, 使生态服务具有市场价格, 从而直观地反映生态系统的价值, 为生态补偿标准的制定提供依据 (王昱、丁四保、卢艳丽, 2012) 。然而, 从当前生态补偿实践的具体情况来看, 在生态补偿项目评估中, 全面、准确地计算损失者的直接成本、机会成本和发展成本比生态服务价值评估更为重要。从这个意义上来讲, 生态补偿标准的设定依据, 要以保证受偿方生态环境保护的稳定投入为首要前提, 并把对其发展机会成本的补偿作为重要关注点, 同时兼顾生态服务价值因素。着眼于生态补偿规范化、标准化的长远发展要求,
12、 未来要在建立科学评价体系的前提下, 完善分类和测算方法, 加快建立生态补偿标准体系。为了全面反映生态补偿各利益相关方的诉求, 既要发挥政府在补偿标准设计中的主导作用, 又要尽可能吸纳社会团体、企业和居民共同参与, 以保护那些实实在在提供生态服务或遭受外部性损失的基层民众的利益。(三) 推动生态补偿政策由单要素补偿向区域补偿转变, 提高补偿资金的使用效率以贫困地区生态功能维护和发展能力水平提升双重目标为导向的综合性生态补偿是一项系统工程, 需要国家各有关部门、各项政策的统筹发力才能达到预期目标。从国家目前开展生态补偿的政策实践来看, 除面向重点生态功能区财政转移支付补偿外, 国家推动实施重点生
13、态工程和部门主导下的重点领域生态补偿均围绕森林、草原、湿地、水资源、矿产资源开发、海洋、荒漠、耕地等单个生态要素的保护性补偿展开。在现行管理体制下, 这种以单要素为对象的生态补偿一方面补偿规模偏低, 难以满足地方生态保护事权支出的要求;另一方面, 不同部门规定生态补偿用途的专项转移支付资金分散、专款专用, 造成资金统筹使用难度大、效率低下, 难以对地方政府因地制宜谋划生态建设蓝图和缓解贫困形成必要的财力支持, 而且还使贫困地方承担着资金配套的巨大压力。有鉴于此, 从保障贫困地区生态功能维护和经济社会发展的双重目标出发, 未来可将推动单要素生态补偿向区域生态补偿作为生态补偿政策调整的重要方向,
14、从国家层面上整合各部门面向贫困地区生态补偿的各项政策和项目资金, 建立贫困地区生态补偿国家专项资金, 同时取消贫困地区生态补偿专项的地方配套, 并在资金使用上赋予地方政府一定的自主权, 最大限度地提高生态补偿资金使用效率和调动地方政府的积极性。(四) 生态补偿和扶贫开发相结合, 强化对民生和发展能力提升的关注贫困地区水源、森林、草原、矿产等生态资源分布集中和贫困人口多、贫困面大的客观实际, 决定了生态补偿与扶贫开发政策的有效结合对生态资源丰富的贫困地区意义重大。多年来的实践证明, 生态补偿已经成为贫困地区缓解贫困的有效手段, 而扶贫开发也在缓解落后地区经济社会发展对生态环境压力方面发挥了重要作
15、用。因此, 生态补偿和扶贫开发的协同推进, 强化对肩负生态保护功能的贫困地区民生和发展能力提升的关注, 理应成为未来贫困地区实施综合性生态补偿必须坚持的基本思路。一方面, 在生态补偿政策的设计中, 要以提供良好生态系统服务所付出的保护成本、提供生态系统服务的价值或受偿意愿为标准, 加大对贫困人口的资金补偿力度, 提高贫困人口的直接收入;同时, 要通过推动建立地区间资源环境有偿使用的市场化机制和水资源、排污权交易市场, 帮助贫困地区增加收入, 并逐步依托市场的作用有效缓解生态保护中“政府失灵”的困境。另一方面, 扶贫开发政策的设计要向重要生态功能区倾斜, 在继续加强和完善国家纵向及地方政府间横向
16、财政转移支付制度的基础上, 在国家重大扶贫计划中加强对生态功能区经济社会发展和贫困人口的关注。适应贫困地区长远良性发展机能营造的需要, 要将产业发展能力的提升置于突出位置, 通过不断加大生态功能区主要产业发展和重点产业园区配套建设的政策和资金支持力度, 以及异地补偿式产业开发、绿色技术援助等手段, 不断提升贫困地区经济发展的水平和能力, 不断提高贫困地区的“造血”能力, 从根本上缓解经济发展的生态环境压力。(五) 以生态监管评估体系为支撑, 建立健全综合生态补偿机制由于贫困地区生态综合补偿涉及的目标多元、利益相关者多元、补偿手段和方式多样, 而现有认识水平存在局限、体制机制的约束和科学技术手段
17、不相适应, 这些因素共同决定了科学完善的生态补偿制度的建立不可能一蹴而就, 需要根据生态保护和经济社会发展的阶段性特征与时俱进、进行相应的动态调整。因此, 以生态监管评估体系为支撑的动态调整机制就显得尤为重要。一方面, 要抓紧建立生态补偿效益的评估机制, 制定和完善监测评估指标体系, 及时提供动态监测评估信息, 逐步建立生态补偿统计信息发布制度, 特别是要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展考核体系, 使之成为建立生态补偿制度、推进生态文明建设的重要导向;另一方面, 要根据生态环境状况和区际经济社会发展水平差距的变化以及生态补偿过程中的新情况、新问题, 对生态补偿制度预先做出动态调整
18、的机制安排, 从而保障生态补偿的持续有效性。阶段性目标(一) 近期目标 (到 2020 年) 到 2020 年, 符合生态文明建设要求的自然资产产权制度基本建立, 法律基础有所加强;生态评估的技术手段相对比较成熟, 科学合理并具有可操作性的横向生态补偿标准和监管体系形成;贫困地区综合生态补偿的规模和空间覆盖面不断扩大, 在区域性生态环境保护和区域协调发展中的效应开始显现;以流域为主体的地区间横向生态补偿制度框架体系基本建立, 横向财政转移支付制度趋于成熟并得到广泛实施, 市场机制和手段的作用得到加强, 横向生态补偿作为纵向生态补偿的有益补充作用明显加强。(二) 远期目标 (到 2030 年) 到 2030 年, 规范化、标准化、法制化的贫困地区综合生态补偿制度体系全面建立, 生态补偿作为贫困地区生态环境保护和区际利益协调的重要手段在生态文明建设、区域协调发展和社会公平正义中发挥显著作用;市场机制在横向生态补偿中的主导作用确立, 以多主体、多形式的公共支付体系为支撑的多元化横向生态补偿格局形成, 主要流域的区际生态关系趋于协调, 重点生态功能区生态环境恶化的趋势得到缓解;动态化生态评估、监管机制进一步加强, 政策、法规体系趋于完善, 贫困地区综合生态补偿的长效机制建立。
