1、财政支持公共图书馆发展探析 庄伟 山东师范大学 公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分, 在满足人们日益增长的精神文化需求、提升人们的文明素质和培育社会主义核心价值观等方面发挥着重要的作用。公共图书馆作为具有正外部性的公共物品, 其发展离不开政府的大力支持。为进一步完善公共文化服务体系的建设, 推动公共图书馆事业的发展, 政府必须加大财政支持力度。一、公共图书馆发展面临的资金困境(一) 财政投入不足财政投入是公共图书馆发展的主要资金来源, 其投入不足制约和影响着公共图书馆的发展。从表 1 分析得知, 我国 20112015 年公共图书馆财政拨款占文化事业费的比例并没有较大的变动, 在 2
2、013 年所占比例最高为 20.17%, 其他四年均低于 20%。这说明在文化事业费的科目内, 政府对公共图书馆的财政拨款不足, 与其他科目相比, 财政对公共图书馆的拨款增长缓慢。公共图书馆作为文化事业的一部分, 文化事业费财政支出增长缓慢, 从而使公共图书馆财政支出增长缓慢。此外, 公共图书馆财政拨款占财政总支出的比例也不高, 且每年均保持在 0.07%左右。(二) 资金结构失衡1. 资金来源结构失衡。公共图书馆作为一种公共物品具有很强的正外部效应, 但公共图书馆通常仅靠政府的财政拨款支持发展, 社会、企业等投资较少。在社会捐赠方面, 往往是一些图书等实物捐赠。此外, 由于公共图书馆的公益性
3、特点, 国家又没有出台鼓励企业投资公共图书馆的税前扣除优惠政策, 所以对企业、社会的吸引力较弱, 从而得不到较多的社会投资, 影响了公共图书馆的发展。表 1 我国公共图书馆财政支持及相关数据汇总 下载原表 2. 财政资金投入结构失衡。(1) 东中西部地区财政投入不平衡从东、中、西部地区选取六省进行比较 (东部地区的广东、上海, 中部地区的湖北、河南, 西部地区的宁夏、青海) 。从图 1 可知, 20112015 年东中西部地区公共图书馆财政投入有显著的差异, 中、西部地区公共图书馆财政投入始终低于东部地区。2015 年广东、上海公共图书馆财政投入总和是湖北、河南财政投入总和的 2.63 倍,
4、是宁夏、青海财政投入总和的 9.63 倍。此外, 广东省公共图书馆财政投入增长速度较快, 2011 年公共图书馆财政投入为 75460 万元, 2015 年为 127501 万元, 增速为 69%。而河南省公共图书馆财政投入近年来呈波动趋势。(2) 省市县间财政投入不平衡图书馆在现代公共文化服务体系中占据重要地位, 对提高国民素质起着至关重要的作用。在我国, 农村居民占绝大多数, 受教育程度偏低, 因而, 相比较省、市级公共图书馆, 县级公共图书馆在提高国民素质方面发挥着更为重要的作用。但县级公共图书馆财政投入偏少, 远远落后于省、市级公共图书馆。从表 2 可以看出, 2015 年全国共有 3
5、138 个公共图书馆, 其中县市级公共图书馆有 2734个, 占全国公共图书馆总量的 87.13%, 但馆均财政补贴仅有 187 万, 而省级公共图书馆馆均财政补贴为 8143 万, 市级公共图书馆馆均财政补贴为 1005 万。相比较而言, 县级公共图书馆财政投入偏低, 造成公共图书馆发展缓慢。表 2 2015 年省、市、县级公共图书馆基本情况 下载原表 表 3 2011-2015 公共图书馆资金使用情况 下载原表 (三) 资金使用低效率1. 资金支出用途上:维持性经费较高, 发展性经费不足。图书藏量是图书馆快速发展的必要条件之一, 图书更新慢、图书藏量低会降低图书馆的发展速度。从表 3 可知
6、:公共图书馆在资金支出用途上, 较高的工资福利等维持性经费占比与较低的购书经费等发展性经费占比形成强烈的反差, 20112015 年工资福利支出与新增藏量购置费之间的差距越来越大。2015 年公共图书馆资金总支出为 13404.81 万元, 工资福利支出为 4282.11 万元, 占比32%, 新增藏量购置费为 1623.65 万元, 占比 12%, 比 2011 年减少 4%。此外, 20112015 年公共图书馆购书费支出占总支出的比重分别为15.9%、15.1%、14.7%、14.6%, 14.7%呈下降趋势, 说明公共图书馆购书费严重不足, 导致很多公共图书馆没有足够的资金购买新书,
7、降低了读者的阅读体验, 不利于公共图书馆事业的健康发展。2. 财政支出项目上:“缺位”与“越位”并存。一方面财政资金支出存在越位, 部分地区文化“超前消费”的现象非常严重, 财政支出倾向公众基本文化需求的力度较弱, 大量资金被用于享乐型文化消费设施的建设。另一方面, 财政资金在支持公共图书馆发展方面存在缺位。财政对公共图书馆的拨款有限, 但有限的资金仍得不到有效的监管, 往往存在“重资金分配, 轻资金监管”的问题, 对财政资金的使用缺乏必要的监管和有效的监督评价机制, 造成财政资金使用效率低下。二、公共图书馆发展面临资金困境的原因分析(一) 政府重视程度不够公共图书馆在现代公共文化服务体系中占
8、据重要地位, 它通过丰富群众的文化生活、普及科学文化知识、提升人们的文化素养, 在构建和谐社会、实现中国梦的过程中, 具有不可替代的作用。但公共图书馆发展缓慢, 其主要原因是政府重视程度不够。片面政绩观使得各级政府不愿将财政资金用于公共图书馆。“唯 GDP 增长论”使得各级政府为赢得 GDP 锦标赛, 将大量财政资金投向能够改善本地投资环境、促进本地经济增长见效快的项目, 而对能够改善人民生活水平、提升人民生活福利, 但投资见效慢的公共图书馆财政投入相对不足, 不利于我国文化软实力的提升。(二) 各级政府间事权与财权不匹配自分税制改革以来, 财权不断上移, 事权不断下移, 造成中央政府处于“大
9、财权小事权”、基层政府处于“小财权大事权”的状态。基层政府在财政收入不断减少的同时, 支出责任却在不断增加。一般而言, 基层政府几乎要承担本地区内公共物品如教育、医疗等一切事权。这种事权与财权的不匹配造成基层政府财政困难, 无力投资像公共图书馆这种投资回报慢的项目。因而, 公共图书馆缺乏必要的资金支持而发展缓慢。(三) 社会投资公共图书馆的积极性不高财政是公共图书馆发展的主要资金来源, 社会几乎不参与公共图书馆建设, 筹资渠道较为单一。其主要原因:一是公共图书馆自身经营能力不足, 业务开展中缺乏创新能力和主动性, 信息服务创造的价值较低, 文献信息的产业化、商品化程度不高, 不能满足企业、社会
10、投资公共图书馆的利益回报诉求。二是缺乏企业投资公共图书馆的税收优惠政策, 降低了投资积极性。(四) 公共图书馆财政投入监督体系不健全近几年来, 保障公共图书馆财政投入的一系列政策也频频出现, 我国公共图书馆的财政投入力度也有所增加。有研究认为, 我国目前己经建立起了公共图书馆政策保障、评估保障、项目保障等机制, 并通过地方法规加以约束和补充, 但这些政策措施存在针对性弱、落实难、目标不明、可操作性不强等问题。因此, 尽管财政投入公共图书馆的资金每年都在增加, 但在资金的使用上得不到有效的监督, 造成公共图书馆财政使用低效率。(五) 公共图书馆资金投入缺乏法律保障当前, 我国为支持文化事业的发展
11、制定了积极的财政政策, 但在公共图书馆财政投入方面却没有相关的法律法规, 这加大了公共图书馆财政投入的随意性, 使得与公共图书馆财政投入相关的政策措施难以落实。在公共财政支出中, 投资见效快、回报率高的经济领域往往会得到较多的财政支持, 而投资见效慢的公共图书馆等文化领域得到较少的财政支持, 造成公共图书馆发展资金匮乏。三、促进公共图书馆发展的财政对策(一) 转变观念, 加大政府资金投入政府应切实转变“唯 GDP”的观念, 加大对公共图书馆的财政投入。首先, 继续加大对公共图书馆的财政支持力度, 为财政投入公共图书馆建立系统的筹资资助机制, 保障公共图书馆发展有可靠的资金来源。其次, 政府应平
12、衡财政投入, 重点扶持中西部以及基层公共图书馆的发展, 缩小地区之间、省市县之间公共图书馆的发展差距。(二) 面向社会, 多渠道筹集发展资金财政拨款是公共图书馆资金来源的主体, 但财政资金总是有限的, 因而公共图书馆想要更快发展就要多渠道筹集发展资金。首先, 制定税收激励政策, 引导企业投资公共图书馆。一方面给予参与公共图书馆实物与资金供给的企业以必要的增值税优惠。另一方面, 可以允许企业将捐赠费用税前列支, 同时, 对符合一定条件的企业在城建税方面给予一定的优惠。其次, 社会募集。一方面可以接受社会团体、出版社等的实物捐赠, 另一方面可以接受社会和个人的资金捐赠。同时, 可以效仿英国发行彩票
13、, 将部分资金用于公共图书馆的发展。最后, 设立公共图书馆发展基金, 作为公共图书馆发展的补贴。(三) 明晰各级政府的财政责任, 完善转移支付制度在支持公共图书馆发展方面, 可以依据“一级事权、一级财权”的原则, 合理界定中央与地方公共图书馆财政支出责任, 同时完善转移支付制度。首先, 各级公共图书馆由各级政府财政支持发展, 不足部分由上级政府拨款补足, 确保各级图书馆都得到较好的发展。其次, 中西部公共图书馆、县级公共图书馆由于发展资金匮乏, 中央财政可重点扶持, 加强补助。从而构建完善的中央与地方共担的公共图书馆财政投入保障机制。(四) 完善与公共图书馆财政投入相关的法律法规目前, 我国没
14、有一部公共图书馆法, 各级政府对公共图书馆的拨款也没有明确的文件指导。近期, 中共中央办公厅、国务院办公厅关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见提出, 要加强文化法治环境建设, 制定公共图书馆法等相关法律。因而, 也要完善与公共图书馆财政投入相关的法律法规。首先, 以立法形式明确各级人民政府的文化建设职责, 将图书馆事业纳入本地区可持续发展计划, 将图书馆经费列入各级政府的财政预算, 把国民经济收入中的适当比例用于图书馆事业, 确立图书馆经费随财政收入的增长而增长的原则。其次, 以立法形式明确企业、社会等对公共图书馆的捐赠, 确保公共图书馆发展有充足的资金支持。(五) 建立公共图书馆财政投入绩效评价制度建立健全公共图书馆财政投入绩效评价制度, 不仅有利于提高公共图书馆的管理水平和运行效率, 而且有利于提高公共图书馆财政投入绩效评估的完整性。首先, 选取合理的绩效评价指标, 对公共图书馆财政投入的绩效进行量化。其次, 建立财政转移支付评价、监督及考核机制, 实行公共图书馆财政投入定期报告制度。从而, 提高公共图书馆财政投入的使用效率, 促进公共图书馆的发展。
