1、生态文明建设绩效评价方法的构建及应用基于“水平、进步、差距”的视角 包存宽 汪涛 王娟 复旦大学环境科学与工程系 同济大学环境科学与工程学院 摘 要： 生态文明建设已成为当下中国最为关切的研究热点与实践重点之一。本文提出从先进程度、目标完成度及进步程度三个方面评价生态文明建设绩效, 继而提出用于评价生态文明建设绩效的水平指数、差距指数、进步指数, 发挥诊断、激励功能, 发现优势及劣势, 明确下一步建设重点。同时, 对 2015 年我国 31个省级行政区生态文明建设绩效进行评价。结果显示: (1) 从水平指数上看, 2015 年 31 个省级行政区的生态文明建设水平相差不大。海南省得分最高, 但
2、单位 GDP 水耗和恩格尔系数过高, 说明海南省生态文明建设下一步的重点是加强节水工作和提高居民家庭生活水平;新疆得分最低, 其原因是单位 GDP 能耗过高和人均 GDP 较低, 说明新疆生态文明建设下一步的重点是加强节能工作和加快经济发展转型。 (2) 从进步指数上看, 上海得分最高, 但在节能节水方面仍有改善空间;山东省得分最低, 其生态环境方面污染物总量控制进步程度较差。 (3) 从差距指数上看, 目标完成度高的省级行政区主要是经济较发达地区, 目标完成情况不佳的省级行政区主要是经济落后地区。关键词： 生态文明; 绩效; 水平; 差距; 进步; 作者简介：包存宽, 复旦大学环境科学与工程
3、系教授, 博士生导师。作者简介：汪涛, 复旦大学环境科学与工程系硕士研究生。作者简介：王娟, 同济大学环境科学与工程学院讲师。基金：国家自然科学基金项目“协作型战略环境评价理论与模式基于利益相关者分析和协作机制的研究” (项目批准号:41271508) Construction and Application of Performance Assessment Model of Ecological Civilization Construction Based on “Level, Progress and Gap”BAO Cun-kuan WANG Tao WANG Juan Depart
4、ment of Environmental Science and Engineering, Fudan University; College of Environmental Science and Engineering, Tongji University; Abstract： Nowadays, ecological civilization construction has become one of the most popular research hotspots in China. Based on the demonstration of the performance
5、of building ecological civilization, this paper analyzes the shortcomings of the existing methods to assess on the performance of building ecological civilization, and then proposes a comprehensive assessment framework integrating level index of ecological civilization, gap index to achieve targets
6、and progress index compared to last year. This paper then evaluates the performance of ecological civilization construction of 31 provinces and provincial-level cities in China. As shown in the assessment of the level index, Hainan Province has the best level index. However, the water consumption in
7、tensity and Engel coefficient of Hainan is too high, which indicates that Hainan should put more effort on the water-saving and improve the living standards of the family in the near future. Xinjiang has the lowest level index due to high energy consumption intensity and low GDP, which indicates tha
8、t Xinjiang should focus on high quality economic development with low energy consumption.According to the assessment of the progress index, Shanghai has the highest progress index. However, the energy efficiency in Shanghai is still under improvement. Shandong has the lowest progress index due to th
9、e large amount of environmental pollutant emission. Finally according to the assessment of gap index, there is a high correlation between gap index and economic development. The more developed provinces have lower gap index and less developed provinces have higher gap index.Keyword： ecological civil
10、ization; performance; level-index; gap-index; progress-index; 一、生态文明建设绩效内涵随着我国生态文明理论和实践研究的不断深入, 国内陆续归纳总结出诸多生态文明建设绩效评价方法。其评价方法主要有两方面:一方面是基于各部门主导的相关生态文明示范创建的评价, 如 2013 年环保部印发的国家生态文明建设试点示范区指标 (试行) 等, 大多采用现状指标值与生态文明建设目标指标值之间的差距作为评价原则;另一方面是各机构 (研究机构、高校) 发布的生态文明报告中采用的方法, 如北京林业大学生态文明研究中心通过与同类地区平均水平相比的先进程度作
11、为评价原则。总体来看, 现有评价方式都较为重视先进程度和差距程度, 为现行生态文明建设提供了量化依据;但在考评过程中忽略了评价区域的客观生态基础, 也忽视了与自身历史水平相比的进步程度, 缺乏相应的激励机制, 无法全面、有效地反映生态文明建设进程和水平。众所周知, 生态文明建设绩效评价的目的是为了摸清评价区域生态文明建设的优势及劣势, 明确下一步建设重点, 最终形成长效激励机制。因此, 建立长效激励机制的前提条件在于必须建立一套全面、有效的绩效评价体系。核心问题是:生态文明的内涵是什么?绩效评价的内涵是什么?生态文明建设绩效评价方法如何做到全面、有效?本文基于生态文明建设绩效评价方法应当做到全
12、面有效这一核心命题, 通过探讨生态文明内涵和绩效评价内涵, 尝试对上述问题做出回答。(一) 生态文明内涵:从人类发展史角度和现实社会系统角度的再认识近年来, 国内外学者与政府部门对生态文明的内涵进行了深入研究及大量诠释, 但由于研究视角不同, 目前仍未形成统一认识。尽管如此, 从人类发展史角度和现实社会系统角度来探讨生态文明内涵, 则基本取得共识。从人类发展史角度来看, 生态文明被认为是人类通过反思及扬弃工业文明所带来的环境污染及生态破坏后发展起来的“后工业文明”。生态文明的核心是“实现人与自然、人与人、人与社会三者的和谐”, 本质上以自然规律为准则, 转变经济发展方式, 建立生态环境优美、生
13、态经济良好、生态适宜人居的资源节约型和环境友好型社会。Yablokov、周生贤、俞可平、申曙光等基于生态现代化、生态哲学、环境哲学理论, 提出生态文明是继原始文明、农业文明和工业文明之后的一种更高级的文明形态, 同时认为, 生态文明区别于工业文明的根本是人与自然关系价值取向的不同, 以及由此导致的生产、生活方式和制度体系的差异。生态文明是人类社会的文明和自然生态的文明的有机体, 具有综合性、整体性和协调性。正因为如此, 生态文明才是一种更高级的文明形态。从这个角度思考, 建设生态文明的关键是重塑价值体系, 就要摒弃工业文明“人类中心主义”和“征服自然”的价值理念, 拥抱和谐共生、人与自然平等相
14、处的价值理念, 创造性地对工业文明生产、生活方式及制度体系进行生态化改造。从现实社会系统角度来看, 生态文明被看作是人类社会形态中某个领域的文明, 是人类为实现人与自然平等相处所做出的努力与所取得的成果。在理论研究中, 先后经历了“三个文明”一起抓、“四个文明”相统一和“五位一体”总布局。刘思华最先提出生态文明的概念, 继而提出物质文明、精神文明、生态文明这三大文明一起抓;黄爱宝、陈家刚、潘岳等进一步提出了“四个文明相统一”, 认为社会文明涵盖了物质文明、政治文明、精神文明和生态文明。“四个文明”中关于生态文明的理解有两种观点:一种观点认为生态文明并列于其他三个文明;另一种观点认为生态文明是其
15、他三个文明的升华及落脚点, 强调生态文明与其他三个文明的互动。党的“十八大”将生态文明纳入“五位一体”的总体布局中, 将生态文明建设提升到前所未有的战略高度, 共同构成社会主义建设总体事业, 突出了其地位, 也丰富了其内涵;同时指出, 建设生态文明的目的是为了“建设美丽中国”和“实现中华民族永续发展”。(二) 绩效评价内涵:从人类发展史角度和现实社会系统角度的再认识“绩效”是指某一组织为完成目标而展现出不同层面上的有效输出。Jenkin 的“新正统学说”强调“绩效”包含效率、效益, 此后一些学者增加了公平、质量等内容。传统上, 绩效评价一般只重视成果或结果, 容易忽视活动过程本身的运行及发展趋
16、势。评价结果往往具有滞后性, 不能及时有效地监控或调控评价对象的活动。对评价对象的活动进行动态过程评价, 不仅要求绩效评价体系能系统地反映评价对象前一阶段的行动的效果, 同时还要求绩效评价能更全面地反映评价对象综合状况以及未来发展趋势, 能及时地发现问题, 有效地预测未来和引导结果。绩效评价作为管理控制系统的一个子系统, 对评价对象的导向性更加重要。由静态的结果评价到动态的过程评价和趋势评价, 以实现实时控制, 自动提供解决方案, 发挥绩效评价的导向作用。同时, 绩效具有多维性, 它包含结果绩效观、行为绩效观和能力绩效观:结果绩效观以结果为导向, 遵循目标管理, 其优点是能够清楚地了解预期目标
17、、定量考核标准, 缺点是重结果轻过程、注重显性绩效而轻视隐形绩效, 忽视了产生结果的其他因素的影响;行为绩效观包含维持行为、顺从行为和主动行为, 其优点是能够客观反映进步率, 不足之处是易做表面文章;能力绩效观是基于评价对象的能力, 评估建设主体是否尽力, 缺点是难以衡量。从绩效的学理层面可知, 其内涵不仅要兼具主观原因和客观原因, 诊断、激励评价对象, 也要强调对预期目标完成度、进步程度及能力基础的评估。(三) 将先进程度、目标完成度及进步程度纳入生态文明建设绩效评价体系中近些年来, 国内学者基于“环境友好、资源节约、经济发展、社会和谐”等子系统构建了省域、区域、城市等多套生态文明绩效体系。
18、由于生态文明建设绩效评价需兼顾其过程性、差异性和系统性, 部分学者开始从不同维度来阐释生态文明绩效, 如先进指数和进步指数等, 但基于“水平、进步、差距”的三个角度至今尚未见报道。自十八大以来, 生态文明体制改革总体方案提出要“实行差别化的考核制度”, 生态文明建设目标评价考核办法要求“重点评价各地区生态文明建设进展总体情况”, 关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见提出“完善体现不同主体功能区特点, 突出绿色发展指标和生态文明建设目标完成情况考核”, 探索“激励约束并重、系统完整的生态文明绩效评价”。从政策层面可以看出, 生态文明绩效既要评价目标完成度, 也要根据区域特点, 突出不同主体
19、功能区各自的水平, 体现其进步程度, 从而形成持续激励的生态文明长效机制。因此, 结合现有的生态文明相关政策研究和绩效的内涵, 本文认为, 应从生态文明先进程度、目标完成度及进步程度三个方面来构建生态文明建设绩效评价体系, 以发挥诊断、激励等功能, 摸清评价要素的优势及劣势, 明确下一步建设重点, 多角度评价生态文明建设绩效;同时通过绩效评价, 影响评价主体的理念、制度及行为, 在一定程度上助推生态文明建设水平的提高。二、生态文明建设绩效评价方法的构建全面、有效的生态文明建设绩效评价体系须综合不同角度, 即与所在区域的整体水平相比、与其过去相比、与其设定的目标相比。由此, 本文基于水平、进步、
20、差距三个角度建立生态文明建设绩效评价方法 (如图 1 所示) , 测量和评价该区域的生态文明建设水平。图 1 生态文明建设绩效评价模型 下载原图(一) 水平指数水平指数是指各指标值与同一类型地区相比的先进程度。同一类型地区的划分须综合考虑地域特征 (比如西北、东北等) 、主体功能区 (如优先开发区、重点开发区等) 、经济发展水平等因素。假设有 n 个评价对象, m 个子指标, 第 i 个 (i=1, , n) 评价对象的第 j 项 (j=1, , m) 子指标值为 Pij (下同) 。无论子指标为正向指标还是逆向指标, 若指标数值越大, 则说明评价值越高。采用阈值法, 对各指标值进行无量纲化处
21、理, 标准化为55, 100, 即 55 为最低值 (低于 60 为不及格) , 100 为最高值。计算过程如下式所示:上式中, P ij为评价对象 i 第 j 项指标的水平评价值, p ij为现状指标值。对各子指标进行加权平均, 即为评价对象 i 的生态文明建设水平指数, 如下式所示:上式中, S i 水平 表示评价对象 i 的生态文明建设水平指数, w j表示 j 指标的权重。(二) 进步指数进步指数是指各指标值与该地区历史水平相比的进步程度, 体现该评价区域生态文明建设的进步程度。采用进步率, 判断生态文明建设进步程度, 计算过程如下式:上式中, p ij为评价对象 i 第 j 项指标的
22、进步率, p ij为现状指标值, p ij为较pij早期 (或前一年、或前几年) 的指标值。采用阈值法, 对进步率进行无量纲化处理, 计算过程如下式:上式中, P ij为评价对象 i 第 j 项指标的进步评价值。对各子指标进行加权平均, 即为评价对象 i 的生态文明建设进步指数, 如下式所示:上式中, S i 进步 表示评价对象 i 的生态文明建设进步指数, w j表示 j 指标的权重。(三) 差距指数差距指数是指各指标值与该地区相关规划设置目标值的差距, 即表示该评价区域目标的完成情况。目标值源自国家生态文明建设试点示范区指标 (试行) 、国家级生态县、生态市、生态省建设指标中的指标值。采用
23、阈值法, 对各指标值进行无量纲化处理, 计算过程如下式所示:上式中, P ij为评价对象 i 第 j 项指标的差距评价值, p ij为规划目标值, p ij为现状指标值。对各子指标进行加权平均, 即为评价对象 i 的生态文明建设差距指数, 如下式所示:上式中, S i 差距 表示评价对象 i 的生态文明建设差距指数, w j表示 j 指标的权重。(四) 综合指数将差距指数及水平指数的算术平均值作为综合指数的基数, 把进步指数化为修正系数, 综合指数基数乘以修正系数, 即为生态文明建设综合指数, 如下式所示:三、我国省级行政区生态文明建设绩效评价结果本节将根据上文分析, 通过选择合适的指标体系对
24、生态文明建设绩效进行评价, 以确定生态文明建设水平。我们以我国 31 个省级行政区 (不含港澳台) 为评估对象, 以 2010 年为对照年份, 评价 2015 年 (十二五末期) 31 个省级行政区的生态文明建设情况。本文数据均来源于 2011 年、2016 年的中国统计年鉴、各省份统计年鉴、国民经济与社会发展公报、环境公报以及国家生态文明建设试点示范区指标 (试行) 、国家级生态县、生态市、生态省建设指标、政府部门网站数据等。本文指标体系及权重源自作者所在研究团队于 2016 年已完成的最新研究成果, 其中指标体系包括国土空间 (开发强度、人均建设用地面积、森林覆盖率、城镇化率) 、生态经济
25、 (人均 GDP、三产增加值占 GDP 比重、单位 GDP 能耗、单位 GDP 水耗) 、生态环境 (COD、SO 2、NH 3-N、NO x) 、生态人居 (生活垃圾无害化处理率、城乡居民收入比、恩格尔系数、失业率) 四个方面共 16 个指标, 权重赋值由层次分析法及熵值法确定。(一) 我国省级行政区生态文明建设先进程度比较1. 水平指数衡量先进程度根据前文的分析, 要比较我国 31 个省级行政区生态文明建设的先进程度, 可以通过水平指数来衡量。通过分析 2015 年某省级行政区的各指标与其他省级行政区相比的先进程度, 将更为客观、真实地反映该省级行政区 2015 年的生态文明建设状况, 体
26、现该省级行政区与其他省级行政区的差距, 引导相对落后的省级行政区更有针对性地开展生态文明建设。2. 水平指数评价结果依据本文构建的生态文明建设水平指数, 评价 2015 年各省级行政区生态文明建设先进程度, 表 1 和表 2 分别为 2015 年各省级行政区的水平指数及各分项值。表 1 2015 年各省级行政区生态文明建设水平指数排名 下载原表 表 2 2015 年各省级行政区生态文明建设分项水平指数排名 下载原表 由表 1 和表 2 可知, 2015 年 31 个省级行政区生态文明建设水平指标值在 77.97与 85.25 之间, 分布较集中, 说明各省区 (直辖市) 的生态文明建设水平相差
27、不大。分析上表不难发现:(1) 海南省水平指数的得分最高, 为 85.25, 其中生态经济和生态人居分项分数均低于水平指数的总项分数, 主要是因为单位 GDP 水耗和恩格尔系数过高, 说明海南省生态文明建设需重视污染物质量控制和提高居民家庭生活水平。(2) 新疆的水平指数最低, 为 77.97, 从其分项分数可以看出, 主要是由于生态经济分数过低而导致新疆水平指数最低, 其原因是单位 GDP 能耗、单位 GDP水耗过高和人均 GDP 较低, 因而加强节水工作和加快经济发展转型对新疆较为重要。(3) 北京、上海两大直辖市的生态文明建设水平指数 (尤其是排名) 相差较大, 其中北京水平指数 84.
28、50、排名第 3, 上海水平指数 78.88、排名第 27。从其分项分数可以看出, 北京和上海在生态经济、生态环境和生态人居方面分数接近, 而其拉大差距的原因是国土空间方面的森林覆盖率及人均建设用地面积指标。一方面, 北京市域面积大且常住人口相对较少, 北京市北部山区森林覆盖率高, 而上海市域面积远小于北京且全部是平原地区, 森林面积和森林覆盖率低于北京;另一方面, 上海人均建设用地小于北京, 既反映出上海人居环境相对狭促, 又可体现为上海建设用地集约, 甚至可以说上海的紧凑度优于北京。(二) 我国省级行政区生态文明建设进步程度比较1. 进步指数衡量进步程度要充分比较我国 31 个省级行政区生
29、态文明建设的进步程度, 可以通过进步指数来衡量。通过分析 31 个省级行政区 2015 年的指标与 2010 年的指标相比的进步程度, 可反映 31 个省级行政区“十二五”期间生态文明建设的努力程度和所取得的成效。客观上, 由于自然环境、社会经济和历史等原因, 31 个省级行政区的生态文明建设水平不尽相同, 生态文明考核更应注重各省级行政区自身的努力情况与进步程度。比如有些省级行政区虽然基础条件比较差, 指标完成情况的“绝对值”不大, 但是很努力且进步很明显。通过评价各省级行政区生态文明建设的进步程度, 既可以激励先进的省级行政区持续改进, 又可以保护那些基础条件不好、水平相对落后的省级行政区
30、开展生态文明建设的积极性, 使其树立“虽然落后却不断在进步”的信心和看到可通过“小步快跑”实现“追赶先进”的希望, 有利于形成持续推进生态文明建设的长效激励机制。2. 进步指数评价结果本文以 2010 年为对照年份, 分析 2015 年各省级行政区生态文明建设的进步程度, 表 3 和表 4 分别为各省级行政区的进步指数表及各分项值。由表 3 和表 4 可知, 在 2015 年各省级行政区生态文明建设进步指数排名中, 相比 2010 年生态文明建设水平, 进步程度落后的省级行政区主要处于中等经济发展水平阶段, 如湖南、安徽、河北、四川、江西、河南, 这些省级行政区森林覆盖率大多属于中上水平, 但
31、由于产业转移等因素, 生态环境方面污染物总量控制不足, 导致排名落后。由分项分数可知, 在国土空间和生态环境方面, 经济较发达的省级行政区及经济较落后的省级行政区进步较大;在生态经济方面, 中等经济发展水平的省级行政区进步较大;在生态人居方面, 经济较落后的省级行政区进步较大。表 3 2015 年各省级行政区生态文明建设进步指数排名 下载原表 表 4 2015 年各省级行政区生态文明建设分项进步指数排名 下载原表 其中比较有代表性的省级行政区生态文明建设进步指数的分析如下:(1) 上海进步指数得分最高, 为 85.20, 表明上海在 20102015 年间生态文明建设进步最快。从其分项分数可以
32、看出, 上海国土空间、生态环境和生态人居方面分项分数均高于总项分数, 而生态经济方面分项分数低于总项分数, 主要是单位 GDP 能耗和单位 GDP 水耗降低较慢, 说明上海在节能节水方面仍有改善空间。(2) 山东省生态文明建设进步指数得分最低, 为 72.16, 从其分项分数可以看出, 山东省国土空间、生态经济和生态人居方面分项分数均略高于总项分数, 而生态环境方面分项分数远低于总项分数, 说明山东省生态环境方面污染物总量控制进步程度较小, 下一步应着力控制污染物总量。(三) 我国省级行政区生态文明建设目标完成度比较1. 差距指数衡量目标完成度通过比较 2015 年各指标与各省级行政区规划中目
33、标值的差距, 能够直观地反映出 31 个省级行政区“十二五”期间生态文明建设目标的完成度。通过比较生态文明建设目标完成度, 不仅可促进同类型地区之间的相互学习和良性竞争, 而且也会增加生态文明建设绩效评价的客观性与公正性, 避免将处于不同发展阶段或不同自然条件的地区进行比较而导致“赢者通吃”, 从而保护和提升欠发达地区生态文明建设的积极性。2. 差距指数评价结果依据本文构建的生态文明建设差距指数, 评价 2015 年各省级行政区生态文明建设目标完成度, 表 5 和表 6 分别为 2015 年各省级行政区的差距指数表及各分项值。表 5 2015 年各省级行政区生态文明建设差距指数排名 下载原表 表 6 2015 年各省级行政区生态文明建设分项差距指数排名 下载原表 由表 5 和表 6 可知, 在 2015 年各省级行政区生态文明建设差距指数排名中, 目标完成度高的省级行政区主要是经济较发达地区, 目标完成情况不佳的省级行政区主要是经济较落后地区。具体而言:(1) 前 15 名中有 7 个省级行政区属于长江经济带, 如上海、江苏、浙江、重庆、湖南、安徽、四川, 长江经济带中的江西、湖北、贵州、云南排名落后。
