1、我国低碳发展的理论基础与政策导向 刘长松 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 摘 要： 可持续发展与生态文明建设是我国推动低碳发展的重要理论基础。低碳发展具有目标导向、综合性强、技术推动、经济可行等特征, 由于受当前发展观念、经济结构、法律制度、技术支撑等因素制约, 导致低碳发展战略与相关政策在实施过程中面临较大困难。因此, 本文提出我国实现低碳发展的关键在于:结合重点领域, 将低碳发展融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等“五个融入”, 要做到转变发展理念、转变生产方式、转变消费方式、转变城镇化发展模式、转变社会文化等“五个转变”, 并从顶层设计、市场机制、法制建设、
2、协同推进、低碳社会等“五个支柱”方面强化低碳发展的政策体系。关键词： 低碳发展; 理论基础; 政策导向; 党的十八大以来, 我国生态文明建设的理论与实践不断深化完善。“十三五”规划纲要又提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念, 在新形势下如何适应和引领经济发展新常态, 加快推动绿色低碳发展是“十三五”时期经济社会发展的一项战略要务。厘清低碳发展的理论基础与政策导向, 明确低碳发展的重点途径与保障措施, 对推动我国“十三五”时期应对气候变化相关工作, 实现经济社会可持续发展具有重要意义。一、低碳发展的理论内涵与主要特征(一) 低碳发展的理论基础。国际可持续发展是低碳发展的理论基石。可持
3、续发展随着人类对生态环境的认识不断深化, 从最初的生态环境治理, 到绿色经济以及低碳经济的提出。既有传统的局部环境问题, 也有需要解决的区域性及全球性问题。1989 年, 英国环境经济学家大卫皮尔斯教授提出了绿色经济的概念, 推动不断提高生态环境质量和生活水平质量, 实现人与自然的和谐相处。1994 年, 联合国气候变化框架公约正式生效, 开启了全球应对气候变化进程。2003 年, 英国政府发布了能源白皮书我们能源的未来:创建低碳经济, 首次提出要发展低碳经济, 加快了全球低碳发展转型进程。2015 年, 应对气候变化被作为重要目标之一纳入联合国2030 年可持续发展议程, 全球各国呼吁为实现
4、可持续发展目标而采取行动。国内生态文明建设理论不断完善, 为推动低碳发展提供了有力支撑。2005 年, 党的十六届五中全会明确指出, 要加快建设资源节约型、环境友好型社会。党的十七大报告指出, 必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置, 落实到每个单位、每个家庭。党的十八大报告提出, 要把生态文明建设放在突出地位, 融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。应对气候变化、推动低碳发展作为生态文明建设的重要内容, 迎来了巨大的战略机遇期。(二) 低碳发展的概念内涵。气候系统的承载力与生态环境容量是低碳发展的客观基础, 作为新的发展理念, 低碳发展要
5、求经济发展与环境保护相统一, 实现人与自然之间和谐相处。作为新的发展模式, 低碳发展强调更加注重经济发展质量。切实保护自然生态环境, 转变生产和消费观念。作为新的国际经济发展规则, 低碳发展与国际贸易问题直接相关, 它要求国内产业发展要与国际接轨, 否则很可能面临发达国家的低碳环保等市场准入条件限制, 对外贸易持续发展面临较大挑战。(三) 低碳发展的主要特征。一是目标导向。低碳发展作为一项长期战略性问题, 世界主要国家普遍制定了具体的低碳发展目标与政策措施。通常低碳目标包括到某一时点的具体减碳目标, 以及覆盖近期、中期和长期的目标体系。二是综合性强。低碳发展覆盖面广, 涉及各个部门、各个行业,
6、 低碳目标的顺利实现需要全社会的共同参与和积极推动。三是技术推动。推动低碳发展最重要的途径是技术进步和结构调整, 要完善低碳发展的技术支撑体系建设。四是经济可行。推动低碳发展, 应遵循市场机制。既要发挥政府在节能降碳方面的引导作用, 又要确保技术、政策与机制具有经济可行性, 才能充分调动各种社会力量参与低碳发展。二、推动低碳发展的必要性与重要意义(一) 气候变化科学评估为应对气候变化奠定了科学基础。自 1990 年以来, IPCC 先后发布了五次评估报告, 对气候变化的科学基础及其社会经济影响进行了分析评估, 进一步确认了全球温度正在加快上升的趋势和事实。2007 年, 斯特恩报告气候变化的经
7、济学对全球气候变化的经济影响进行了量化评估, 认为不断加剧的温室气体排放将严重影响世界经济, 其严重程度不亚于世界大战和经济大萧条。为避免当全球气候变化产生的不利影响, 各国要尽快开展集体行动。(二) 推动低碳发展有利于降低我国经济社会发展面临的风险。当前, 资源环境问题成为中国全面小康社会和现代化建设进程中的瓶颈约束, 尤其是土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。气候变化给我国生态系统带来进一步破坏, 极端气候事件给农业生产、基础设施运行建设带来了不利影响, 应对成本日益上升, 可持续发展进程受阻。为降低经济社会发展面临的风险, 中国必须加快推进低碳发展进程。(三)
8、国内生态文明建设与环境治理亟须推动低碳发展。改革开放 30 多年以来, 我国经济持续高速增长, 所取得的成就举世瞩目, 在资源环境方面也付出了巨大代价, 空气污染、水污染等环境问题及相关健康问题日益加剧;生态环境危机、社会问题突出, 出现了“有增长无发展”的问题。老百姓由过去的“盼温饱”转变为现在的“盼环保”, 过去的“求生存”转变为现在的“求生态”。当前传统的高消耗、高污染的粗放型发展方式已难以为继, 必须转变经济发展方式。国内环境污染与温室气体排放具有同根同源的特点, 推动低碳发展可以产生协同效益, 有利于改善环境质量。(四) 履约国际气候变化巴黎协定提出了迫切要求。当前, 我国仍处于快速
9、工业化和城市化进程中, 未来一定时期内能源和资源消费仍将保持较快增长。伴随着综合国力的不断提升, 国际社会势必要求我国承担更多的应对气候变化义务。作为世界上负责任的主要大国以及巴黎协定的签约国, 我国有必要继续推动落实巴黎协定, 实现国家应对气候变化自主贡献目标与 2030 年碳排放达峰目标, 要求加快推进国内低碳发展进程。三、低碳发展面临的挑战(一) 传统的政治认识和发展观念将低碳发展与生态文明建设边缘化。党的十六大以来, 我国强调将资源环境指标纳入政府官员政绩考核体系, 要求全党树立正确的政绩观, 但一直以来以经济发展为中心的发展认识仍有市场, 阻碍了我国的生态文明建设和低碳发展进程。传统
10、的经济发展模式依赖高投资与高投入, 消耗了大量资源、造成环境污染, 严重损害了人民群众的身心健康和经济社会的可持续发展。与此同时, 我国生态环保与低碳发展工作主要依靠政府主导推动, 人民群众自觉参与的意识不强, 参与的积极性和参与度亟待提升。(二) 传统的经济发展模式未出现根本性转变, 产业结构不合理。当前, 我国产业结构的高碳排放特征明显, 第二产业及重工业所占比重较高, 第三产业和高新技术产业比重较低。这种长期形成的“高投资、高出口、低消费”为特征的经济增长模式引发了资源过度消耗、生态环境恶化、社会关系紧张等诸多问题, 低碳发展面临的形势十分严峻。同时, 我国与欧美等发达国家的贸易也出现了
11、十分频繁的贸易摩擦问题, 高能耗、高碳排放、低附加值的产品很容易面临发达国家的贸易保护措施。我国作为世界最大的贸易国和 CO2排放国, 加快转变贸易增长方式已是迫在眉睫。发展低碳经济, 既顺应了世界绿色低碳发展的潮流与趋势, 也是实现我国经济可持续发展的必由之路。(三) 低碳发展立法进程滞后, 法规体系不健全。我国的立法主要通过单行法律来规范某一领域的发展。与低碳发展相关的法律包括环境保护、节约能源、清洁生产、循环经济等, 如可再生能源法中华人民共和国清洁生产促进法中华人民共和国节约能源法电力法中华人民共和国循环经济法等。目前我国缺失低碳发展方面的单行法律, 低碳相关的立法又不够细化, 尚未形
12、成系统完善的低碳发展法律体系, 导致低碳产业发展缺乏有效的政策支撑。(四) 低碳创新动力不足, 发展转型缺乏技术支撑。与发达国家相比, 我国低碳技术创新能力和应用水平还存在较大差距, 尚不能满足低碳发展转型的需求, 一些关键行业低碳技术应用比例较低, 同时工艺技术比较落后, 低碳技术研发和应用进展缓慢, 导致产业结构调整进展缓慢, 我国工业生产高碳排放特征突出。由于金融系统对低碳发展相关项目支持不够, 缺乏合理规划和有效的激励机制, 低碳技术创新动力不足。四、低碳发展的实现途径(一) 低碳发展的重点领域。1. 工业。工业作为我国碳排放的主要来源, 能源消费占全国消费总量的比重始终在 70%以上
13、, 工业煤炭消耗占全国的 50%左右, 工业化石能源碳排放占全国碳排放的70%以上。因此, 通过建立完善的工业低碳发展政策, 有助于降低工业碳排放水平和我国经济整体碳排放水平, 推动当前高消耗、高污染、高碳排放的工业发展模式转型, 提升工业的国际竞争力。2. 建筑。建筑是能源消耗大户, 据统计全球有 50%左右的能源用于建筑。我国处在经济快速发展时期, 随着人民群众生活水平的提升和消费升级, 建筑人均耗能也快速提升, 由此产生的二氧化碳排放迅速增长。据估算, 到 2020 年我国建筑能耗将达到 10.89 亿吨标准煤, 碳排放达到 20 亿吨二氧化碳。为实现 2030 年碳排放峰值目标, 亟须
14、推动建筑部门低碳发展。3. 交通。随着城市化进程的深入推进以及机动化出行比例的提升, 交通部门将成为我国能源消费和碳排放增长的重要来源。2013 年, 交通运输部印发加快推进绿色循环低碳交通运输发展指导意见, 明确提出将生态文明建设融入交通运输发展的各方面和全过程, 主要涵盖强化交通基础设施建设、应用环保交通运输装备、建设集约高效交通运输组织体系、加快科技创新与信息化、绿色低碳基础能力建设等 5 个方面, 提出到 2020 年, 基本建成绿色低碳交通运输体系。4. 消费。低碳消费与低碳生产具有良性互动的特点, 低碳消费可以带动生产方式的低碳转型, 同时低碳产品的有效供给有利于实现低碳消费。通过
15、实施低碳产品标准和低碳金融, 大力推动“低碳标签”产品带动低碳消费, 可以产生较好的减碳效果。转变消费方式也需要政府出台相关支持政策, 加大低碳消费宣传力度, 提高消费者的低碳环保意识, 引导社会公众加大对清洁能源和低碳产品的消费。(二) 低碳发展要做到“五个融入”。将低碳发展融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设社会主义建设五位一体总布局。一是将低碳发展融入经济建设, 通过优化发展实现各行业和经济活动的“低碳化”。加快实施国家主体功能区战略, 按照生态文明的理念和原则优化产业结构和布局, 促进城乡区域协调发展, 逐步实现空间上的产业合理布局。制定和完善产业发展规划, 制定落
16、后产业淘汰和新型低碳产业发展规划, 以节能减排为抓手, 推进产业升级, 最终实现经济发展方式转变。二是将低碳发展融入政治建设, 强化应对气候变化的政策支持。将低碳发展成效纳入各级党政领导干部的政绩考核体系, 建立健全监督制约机制。充分发挥各级政府低碳环保、节能降碳的积极性与主动性, 强化低碳发展的制度设计, 进一步提升低碳发展社会参与水平。三是将低碳发展融合文化建设, 强化应对气候变化的社会基础。大力开展应对气候变化的宣传教育活动, 提高树立生态低碳环保文化意识, 加强低碳发展社会文化建设, 推动形成覆盖国家、地方、行业等不同层面的低碳文化体系。四是将低碳发展融入社会建设, 突出改善民生, 充
17、分发挥民间力量的作用, 充分保障群众的低碳发展权益, 争取社会各界对低碳发展的支持。五是将低碳发展融入生态文明建设。将低碳发展作为生态文明建设的重要内容与主要途径, 积极推动低碳发展与生态文明建设融合发展、相互推动。(三) 低碳发展要做到“五个转变”。一是转变发展理念。推动低碳发展不仅是经济发展问题, 更是对不同发展理念的选择。盲目追求 GDP 是一种无效的增长, 有些甚至是虚假的增长, 这不仅影响到我国经济的可持续增长, 也影响到了人民群众的生存环境。必须转变我们的发展观, 确立绿色低碳可持续的发展观。二是转变生产方式。大力推动低碳技术创新与应用, 大力推广低碳经济生产模式, 转变高能耗、高
18、碳排放生产方式为可持续生产方式。三是转变消费方式。通过宣传教育与政策引导, 改变当前社会追求物质消费、盲目消费、过度消费等不合理现状, 积极推动共享经济发展, 培育新型低碳消费方式。四是转变城镇化发展模式。积极推动城市发展方式转型, 转变高耗能城市化建设为低碳城市建设, 将低碳发展理念纳入中国新型城镇化建设当中。五是转变社会文化。当前社会崇尚物质消费文化, 是推动资源环境恶化的重要因素。建设低碳社会, 要推动崇尚物质消费的社会文化向保护生态环境的社会文化转变。五、强化低碳发展的“五个支柱”(一) 正视困难和挑战做好低碳发展顶层设计。低碳发展是一项系统工程, 不仅覆盖面广, 而且实施过程具有长期
19、性、渐进性与阶段性特征, 不可能一劳永逸, 必须常抓不懈, 做好顶层设计。加强低碳发展的理论分析、案例研究、经验总结, 充分发挥人民群众和各利益相关方的积极性, 统筹中央、地方以及经济社会发展各项工作全局, 做出符合我国国情以及生态文明建设规律的低碳发展顶层设计。健全管理体制, 强化政府对低碳发展的支持和引导, 推动形成政府引导、市场主导、公众参与的良好局面。健全财政激励机制, 积极推动地方财政设立低碳发展专项资金, 加大科技资金对能源资源节约、生态保护、低碳技术研发等领域的支持力度。健全监督考核, 研究制定并严格落实绿色低碳发展考核评价办法。(二) 探索低碳发展的市场机制。发展低碳经济和培育
20、低碳产业, 关键在于实现市场可行性。低碳产业发展不能长期依赖政府投资、补贴和税收优惠, 否则就不具备市场竞争力和发展的可持续性。世界主要国家推动低碳发展非常重视采用市场机制, 如欧盟通过建立碳排放交易市场强化低碳发展的市场机制建设;美国通过强调技术创新推动发展低碳产业, 尤其是新能源产业;日本期望通过建设低碳社会来引领世界“低碳革命”;韩国希望通过低碳绿色增长计划打造绿色技术大国;巴西大力发展生物燃料产业;俄罗斯重视节能提效和发展新能源。我国必须结合自身国情, 探索建立低碳发展的市场机制, 推动企业把温室气体排放纳入成本核算和投资决策当中, 成为其发展硬约束。建立和完善碳排放权交易市场、绿色金
21、融体系、环境友好型税收体系, 进一步提升我国低碳产业的国际竞争力。(三) 完善低碳发展的法制建设。完善法制建设, 将低碳发展贯穿于立法、执法、司法、守法等全过程。首先, 健全低碳发展的法律法规体系。从宪法、基本法、配套法律法规、部门规范等方面构建多层次、立体型的低碳发展立法体系, 确保低碳发展有法可依;其次, 严格执法体系, 落实政府目标责任制和考核评价制度, 探索高碳排放约束机制, 为低碳发展执法建设提供法律根据;再次, 完善司法体系为低碳发展提供法治支撑条件, 从根本上扭转生态环境违法行为执行不力的普遍问题;最后, 加强对社会公众尊重法律、自觉守法等理念的宣传和教育, 推动建立自觉的守法体
22、系为低碳发展提供强大动力。(四) 协同推进低碳发展和生态环保工作。除气候变化外, 当前我国还面临水污染、空气污染和土地污染等一系列传统生态环境问题, 这些问题对人民群众的健康和生活具有更直接的影响和更大的危害。协同推进低碳发展与生态环保工作, 有利于实现政策的协同效益, 降低政策执行成本, 实现有质量的发展和有质量的增长。如大力推动植树造林、增加森林碳汇等不仅有利于提升环境质量, 也是推动低碳发展的有效途径。(五) 推动低碳社会建设, 构建发展转型的文化基础。建设低碳社会, 推动低碳发展和生态文明价值观大众化、主流化, 从根本上实现消费方式的低碳化, 倡导绿色低碳、文明健康的生活方式, 转变人
23、们的生活观念和消费观念。生活领域加强资源的循环利用和重复使用, 推广使用节水器具、高能效家电等;完善低碳发展公众参与制度, 引导低碳发展领域社会组织健康有序发展, 创新公众参与机制与途径, 提高公众参与水平, 推动形成有利于推广低碳生活的社会文化氛围。参考文献1杜祥琬:以低碳发展促进生态文明建设的战略思考, 载于环境保护2015 年第 24 期, 第 1722 页。 2解振华:加强生态文明建设, 推进绿色低碳发展, 载于中国科技投资2011 年第 8 期, 第 45 页。 3联合国:2030 年可持续发展议程, 2015 年。 4斯特恩:斯特恩报告:气候变化的经济学, 2006 年。 5英国政府:能源白皮书:我们能源的未来:创建低碳经济, 2003 年。 6中共中央、国务院:关于加快推进生态文明建设的意见, 2015 年。
