1、新中国农村土改的历史脉络 李小健 中华人民共和国成立至今, 已然 68 年。这期间, 中国风雨兼程, 锐意改革, 向着繁荣昌盛迈进。特别是改革开放以来, 神州大地发生了翻天覆地的变化, 处处见新颜。这期间, 农村土地制度几经变革, 不仅让广大老百姓彻底成为这片土地的主人, 也给孕育着中华民族几千年历史文明的这片土地带来前所未有的生机。一组骄人数据最能说明农村土地改革的成效:中国用世界 7%的耕地, 养活了世界 22%的人口。进入新时代的今天, 农村土地制度伴随经济社会的发展, 再一次站到改革浪潮之上。分田分地:实现“耕者有其田”中华人民共和国刚刚成立, 百废待兴。最为重要的一件事, 就是分田分
2、地, 以满足和顺应广大人民群众的迫切要求。1949 年 9 月 29 日, 中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的、起临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领明确规定, “有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”, “土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区, 必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区, 必须发动农民群众, 建立农民团体, 经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤, 实现耕者有其田。”据此, 具有划时代意义的农村土地改革轰轰烈烈地向全国大范围扩展和深化。为顺利推进土地改革运动, 1950 年 1 月, 中共中央下达
3、关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示, 开始在新解放区分批实行土改的准备工作。党中央规定了新解放区土地改革的总路线和总政策, 即依靠贫农、雇农, 团结中农, 中立富农, 有步骤地有分别地消灭封建剥削制度, 发展农业生产。同年 6 月 30 日, 中央人民政府委员会颁布实施中华人民共和国土地改革法, 为土地改革运动有计划、有步骤地进行提供法律依据。在土地改革后, 黑龙江省绥化县民吉村的 127 户贫雇农分得了土地, 开展了互助合作运动, 并逐渐发展为农业生产合作社。摄影/贾承滨在党的正确领导下, 从 1950 年冬季开始, 土地改革运动在华东、中南、西南、西北等广
4、大新解放区广泛展开。到 1953 年春, 除部分少数民族地区以外, 我国大陆普遍实行了土地改革。1949 年后第一次土地改革的胜利完成, 彻底摧毁和消灭了封建土地所有制, 使全国 3 亿多农民无偿分得了约 7 亿亩土地和大批生产资料, 真正实现了“耕者有其田”的夙愿和梦想。这是中国几千年来在土地制度上一次最重大、最彻底、最大规模的改革, 不仅让广大农民获得土地, 翻身成为神州大地的主人, 还广泛地调动了农民群众的积极性, 使农业生产力得到了极大的解放。互助合作:土地归集体所有经过三年经济恢复工作后, 党中央于 1953 年 6 月提出了由新民主主义革命到社会主义的过渡时期总路线, “党在这个过
5、渡时期的总路线和总任务, 是要在一个相当长的时期内, 逐步实现国家的社会主义工业化, 并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”对农业进行社会主义改造掀起了我国农村土地第二次重大变革。这主要是通过各种互助合作的形式, 把以生产资料私有制为基础的个体农业经济, 改造为以生产资料公有制为基础的农业合作经济的过程。其最终目的, 是要确立社会主义性质的土地制度, 确立社会主义经济关系。1953 年 12 月, 党中央通过了关于发展农业生产合作社的决议, 引导和号召农民组织起来互助合作, 走社会主义道路。此后, 农业合作化运动快速向前推进。据中国的经济体制改革统计:“1955 年
6、加入合作社的农户达到 1.18亿户, 占全国总农户的 96.3%, 参加高级社的农户占总农户的 3%, 但是 1956 年底却猛增到 87.8%。”这就意味着绝大部分农民个人直接所有的土地, 由无偿入股、统一经营, 发展到农村土地集体所有。1956 年 6 月 30 日, 一届全国人大三次会议通过并颁布了高级农业生产合作社示范章程, 章程规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。到1956 年年底, 我国完成了对农业的社会主义改造, 建立了社会主义性质的土地制度, 催生了土地集体所有、集体经营的新方式, 而长期以来形成的分散个体劳动方式宣告结束。人民公社:确立土地为三级集体所有虽然我国确立
7、了社会主义性质的土地制度, 但由于种种原因, 导致当时农业生产供给不足, 甚至出现粮荒, 所以对农村土地制度进行改革再次提上日程。1958 年春, 毛泽东认为“小社不利于大规模经营, 不利于共同发展生产”, 于是提出小社并大社的建议;同年 8 月, 毛泽东又认为“还是办人民公社好”。于是, 1958 年 8 月党中央在北戴河召开的政治局扩大会议上, 通过了关于在农村建立人民公社的决议, 决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社, 并提出扩大公社规模, 在并社过程中自留地、零星果树等都将逐步“自然地变为公有”。在这次会议后, 全国广大农村除个别地区外, 基本上实现人民公社化。1962 年, 党中
8、央公布农村人民公社工作条例 (修正草案) , 明确规定对人民公社管理体制实行统一领导, 分级管理。土地作为生产资料, 实行以生产队为基础的人民公社、生产大队、生产队三级所有制。可以说, 这次土地改革彻底消灭了私有制。但后来的事实也证明, 人民公社集中经营管理方式, 严重挫伤了农民生产的积极性、主动性和创造性, 最终导致农业和农村发展迟滞、缓慢, 农民生活水平没有得到显著提高。家庭联产承包责任制:令农村面貌焕然一新1978 年, 随着党的十一届三中全会的召开, 中国迎来了改革开放的伟大转折。农村土地制度, 随之发生重大变革, 标志性事件是安徽小岗村村民率先打破人民公社的“大锅饭”制度, 实行土地
9、承包“大包干”, 即后来的“家庭联产承包责任制”。当年夏天, 小岗村大旱欠收, 粮食不够分不够吃。为改变现状, 村里 18 位村民经过认真商议, 于 11 月 24 日夜晚签下“生死状”, 在土地承包责任书上按下鲜红的手印。大家秘密决定将生产队的田地分给各户自主种植, 除保证交足国家、留足集体的, 剩下的全是自己的。正是这样一个敢为天下先的举动, 小岗村开创了家庭联产承包责任制的先河。村民们分田到户后, 家家精耕细作, 勤劳苦干, 转年就实现了粮食大丰收。1979 年 10 月, 小岗村打谷场上一片金黄, 经计量, 当年粮食总产量 66 吨, 相当于全队 1966 年到 1970 年 5 年粮
10、食产量的总和。1980 年 5 月 31 日, 邓小平在一次重要谈话中公开肯定了小岗村“大包干”的做法。1982 年 1 月 1 日, 我国历史上第一个关于农村工作的“中央一号文件”正式出台, 明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。在党中央和邓小平等高层领导积极推动和倡导下, 家庭联产承包责任制快速在全国各地农村推开。到 1983 年年底, 98%左右的农户都实行了包干到户, 家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的 97%左右。1986 年 6 月通过的中华人民共和国土地管理法, 使这一制度更加明确, 该法规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作
11、社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这次土地改革, 最关键的就是将土地产权分为所有权和经营权, 确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型模式。即所有权仍归集体所有, 经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营, 集体经济组织负责承包合同履行的监督, 公共设施的统一安排、使用和调度, 从而形成了一套有统有分、统分结合的双层经营体制。这样一种灵活的土地经营管理制度, 使广大农
12、民获得了对承包土地的足够支配权, 进一步激发了大家的农业生产积极性, 农村生产力得到了空前解放。2002 年 8 月 29 日, 九届全国人大常委会第二十九次会议通过了中华人民共和国农村土地承包法, 以法律的形式赋予农民长期的、有保障的农村土地承包经营权, 使土地承包权成为目前为止农民享有的最广泛的权益, 这标志着中国农村土地承包政策进入一个相对稳定期。农村土地政策的稳定, 为促进经济社会全面快速发展和保障粮食安全作出了重要贡献。在这一阶段, 农村变化日新月异, 农民生活水平得到了大幅度提升。三权分置:新时代的重大制度创新2013 年 11 月, 党的十八届三中全会描绘了全面深化改革的蓝图,
13、吹响新一轮改革开放的进军号角。新时代新形势下的农村土地改革也由此启航。近年来, 受工业化和城镇化进程加速推进, 以及种地效益普遍低下等因素的影响, 越来越多的农民进城就业务工, 土地流转现象十分普遍。目前, 全国农村已有 30%以上的承包农户在流转承包地, 流转面积 4.79 亿亩, 各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现, 规模化、集约化经营水平不断提升, 呈现“家庭承包, 多元经营”的格局。针对农村农业发展和土地流转经营的实际情况, 习近平总书记于 2014 年 9 月29 日主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议时指出, “现阶段深化农村土地制度改革, 要更多考虑推进中
14、国农业现代化问题, 既要解决好农业问题, 也要解决好农民问题, 走出一条中国特色农业现代化道路。我们要在坚持农村土地集体所有的前提下, 促使承包权和经营权分离, 形成所有权、承包权、经营权三权分置, 经营权流转的格局。”在社会各界看来, 农村土地所有权、承包权、经营权分置并行, 这是继家庭联产承包责任制后农村土地改革又一重大制度创新。2017 年 10 月 31 日, 提请十二届全国人大常委会第三十次会议审议的农村土地承包法修正案草案, 明确将“三权分置”写入法律。该草案规定, 以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。同时, 明确了土地承包权和土地经营权的权能。为
15、了加强对土地承包权的保护, 草案规定, 承包土地的经营权流转后, 承包方与发包方的承包关系不变, 承包方的土地承包权不变。为确保实行“三权分置”后不改变农地用途, 草案规定, 承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的, 发包方可以收取一定的费用, 用于土地耕作, 连续三年以上弃耕抛荒承包地的, 发包方可以依法定程序收回承包地, 重新发包;土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的, 发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同, 收回土地经营权。上图:1981 年, 18 名在家庭联产承包责任制契约上按下手印的小岗村村民中的14
16、位在村内茅草屋前合影。下图:2011 年初秋, 小岗村在世的 12 位当年农业“大包干”带头人, 再次在被作为文物保留的茅草屋前合影。图/新华社发2017 年 11 月 3 日, 全国人大常委会组成人员及列席会议同志分组审议农村土地承包法修正案草案时, 对“三权分置”作了高度评价。大家认为, 土地是农民的安身立命之本, 土地政策的每一项变动都关系着农民的切身利益。“三权分置”是家庭联产承包责任制和农村改革中重大的制度创新, 不仅体现了民心民意, 也符合当前农村土地经营实际情况。将农村土地“三权分置”以法律的形式确定下来, 必将极大地提高农业土地使用的效能和助推乡村振兴战略的实施, 同时也有利于维护农民的土地承包权益和促进农业现代化发展。
