1、政府非税收入及其治理研究 李勇辉 林森 湘潭大学商学院 摘 要： 围绕政府非税收入“放与管”、“多与少”、“快与慢”以及“真与假”的纠结不断, 时常左右着管理理念和管理举措。思想认识不够到位、管理边界不够清晰、收缴机制不够健全以及人为调剂现象突出等问题长期制约着政府非税收入管理工作的有效推进。贯彻落实深化财税体制改革、建立现代财政制度要求, 客观评估与考量规范政府非税收入管理的现实意义, 着力构建征收管理、预算管理、系统管理和监督管理“四位一体”的管理格局, 是政府非税收入管理改革的基本路径以及治理创新的要义所在。关键词： 政府非税收入; 管理; 现代财政制度; 作者简介：李勇辉, 男, 博士
2、, 湘潭大学商学院教授, 博士生导师。收稿日期：2017-04-27基金：国家社会科学基金项目 (16BJL079) Research on Non-tax Revenue and Its GovernanceLI Yonghui LIN Sen Business College, Xiangtan University; Abstract： In recent years, there have been various disputes on how to control the non-tax revenue, which has affected management philosop
3、hy and management practice.Shallow ideological understanding, unclear regulatory boundary, incomplete collection mechanism, and intentional adjustment all have restricted the management of non-tax revenue.To improve the management of non-tax revenue, it is necessary to reform the current finance and
4、 taxation system, establish modern fiscal institution, and objectively evaluate the practical significance of regulating non-tax revenue management, focusing on collection, budget, systems management, and supervision.Keyword： non-tax revenue; management; modern fiscal institution; Received： 2017-04-
5、27一、引言近年来, 关于政府非税收入是非曲直的争论不断, 尤其是在税收收入增收乏力, 政府非税收入却逆势上扬的背景下, 社会舆论对政府非税收入提出了种种看法, 负面呈现的不在少数。清费降负的议题也一度摆上总理案头, 并多次在国务院常务会议专题研究。政府非税收入治理一直为理论界特别是政府非税收入管理工作者所关注。作为财政收入重要组成部分的政府非税收入, 也理应充分发挥其在深化财税体制改革、建立现代财政制度中的积极作用。关于政府非税收入的研究文献基本分为两类:定量研究和定性分析。就定量研究而言, 大多利用计量模型探究政府非税收入增长的理论逻辑和影响因素1-3, 以及政府非税收入与税收收入、经济增
6、长的互动关系4-6, 进而为政府非税收入管理改革提供对策建议。就定性分析而言, 理论界对于政府非税收入的看法, 不外乎两种观点。一种观点基本否定政府非税收入的存在, 认为政府非税收入不利于经济社会发展, 尤其是显著增加了企业负担7-9。另一种观点则认为政府非税收入有其长期存在的价值和意义, 但亦正视政府非税收入管理中存在的问题并积极寻求治理之策。刘尚希10认为, 政府非税收入和税收收入作为财政收入的两种不同形式, 其职能作用不同, 不能相互替代。武玉坤11基于财政社会学视角, 分析了地方非税收入汲取依赖的三大因素, 即财政压力、收入基础和交易成本;基于三个因素着手进行有效的制度设计, 是规范地
7、方非税收入汲取的治本之策。白宇飞12重点探讨了政府非税收入管理脱困路径, 认为应当构造一个由非税法律法规体系、非税项目体系、非税资金运行体系和非税监督体系组成的政府非税收入管理综合体系。综上所述, 现有研究主要有以下不足。一是从理论角度分析政府非税收入的居多, 从管理实践角度解析政府非税收入的鲜有。二是对政府非税收入争议的核心及产生争议的原因剖析不够, 尤其没有直面新常态下政府非税收入管理面临的诸多矛盾与难题。三是分析视角有待拓展, 与中央提出的建立现代财政制度的要求衔接不足。因此, 本文试图从政府非税收入管理实践出发, 基于建立现代财政制度视角, 直面近年关于政府非税收入的种种争议, 深度分
8、析缘何政府非税收入争议如此之多、政府非税收入管理在纠结什么、政府非税收入管理有无价值以及政府非税收入管理如何创新等系统性问题, 以期客观澄清对于政府非税收入的片面、模糊认识, 准确定位政府非税收入在建立现代财政制度中的地位。二、政府非税收入管理的纠结和时代特征作为一场自下而上的渐进式改革, 政府非税收入管理实践已在各级各地如火如荼地探索了 10 余年之久, 并基本步入规范化轨道。但是, 时值财税体制改革迈入深水区、啃硬骨头之际, 政府非税收入管理中的纠结也越来越多, 时常左右着管理理念和管理举措。(一) “放”与“管”的纠结近年来, 国家施行普遍性降费政策, 意在以“放”的方式来规范政府非税收
9、入管理, 显著减轻了企业和社会负担, 有利于优化经济发展环境、厘清政府和市场边界、释放市场活力。而在简政放权的大背景下, 部分政府非税收入管理工作者却产生了困扰和疑惑。历年来, 他们基于“进笼子”、“管起来”的理念来治理政府非税收入, 从而确保财政资金足额入库、政府非税收入管理不留死角。有的还将经营服务性收费、社团会费等并不是政府非税收入的资金纳入管理, 强化“收支两条线”的管理权能。诚然, 其初衷也是规范政府非税收入乃至政府性收费管理。目的同样是为规范管理, 但究竟是放还是管, 这是当前政府非税收入管理面临的首要纠结。(二) “多”与“少”的纠结20012016 年, 政府非税收入总量由 1
10、 084.66 亿元攀升至 29 198 亿元, 年均增长 24.55%。近五年, 政府非税收入增幅虽呈回落态势, 但仍明显高于税收收入。在税收收入增长乏力, 财政刚性支出不减的情况下, 多地也患上“非税收入依赖症”, 试图以高速增长的政府非税收入来弥补税收收入不足的短板。但与此同时, 却广泛招致加重企业负担、“三乱” (乱收费、乱集资、乱罚款) 死灰复燃甚至管理倒退等质疑。多了面临质疑和非议, 少了又恐致地方财力难以为继。多少才合适, 使得政府非税收入管理进退两难。表 1 全国税收收入与非税收入完成情况 下载原表 (三) “快”与“慢”的纠结以湖南省为例, 除去个别年份, 20042016
11、年纳入一般公共预算的非税收入增速和占比基本稳定。2011、2015 和 2016 年的异动, 也主要是因政策调整导致的统计口径变化。政府非税收入增长快、占比高一直受到社会舆论和各级政府的高度关注, 也一度成为财政收入质量差、结构不优的代名词。而实际上, 政府非税收入增速及占比与政策变动、经济结构、资源禀赋、政绩考核以及管理方式等息息相关。教条式地将政府非税收入占比高与财政收入质量差划等号, 并非明智之举, 但近年政府非税收入的快速增长, 确实让其陷入了无休止的争议旋涡。表 2 湖南省纳入一般公共预算管理的非税收入完成情况 下载原表 (四) “真”与“假”的纠结数字本没有真假之分, 政府非税收入
12、亦是如此。但是, 为契合某种目的而对政府非税收入进行人为调控 (即作假) , 却不在少数。政府非税收入也因此沦为财政收入增减的“调节器”。“作假”目的无非两种。一是迫于政绩考核和收入排名的压力, 人为“做大”政府非税收入。例如, 一些任期即将届满或刚刚走马上任的领导, 出于“冲刺效应”和“起步效应”的诉求, 常常不遗余力挖掘收入或下达硬性征收任务。二是为保持“理想”税占比, 人为“调低”政府非税收入增速。例如, 应缴不缴, 应收不收, 不及时划缴国库或将政府非税收入作税收收入缴库。无论是何种调控方式, 其深层次动机往往源于地方行政长官的政治诉求和行政命令。因此, 对于政府非税收入管理机构或者管
13、理者而言, 有时既无奈也纠结。面对以上诸多纠结, 当前政府非税收入管理也逐渐呈现出不同以往的新特征。第一, 上冷下热。管理层级越高, 管理热度越低;越往基层, 越重视政府非税收入。从机构设置和统计口径的差异就能窥见一斑。财政部一直未设立政府非税收入专管机构, 统计的政府非税收入仅指纳入一般公共预算部分。而省以下大多有着专管机构, 也通常采用全口径方式统计政府非税收入。第二, 东冷西热。经济发达地区 (例如北上广深) 因税收底子好, 更喜好政府非税收入少一点儿, 对政府非税收入管理的关注度不高, 政府非税收入的增速及占比常年维持低位。而欠发达地区, 常常是“税收不足非税补”, 十分偏好在政府非税
14、收入上“做文章”, 政府非税收入增速及占比自然高企, 容易引发关注。第三, 学冷实热。本着实务力推发展的理念, 各级各地政府非税收入管理实践十分旺盛, 也提炼和积淀了许多有益探索和经验借鉴。而反观理论界, 政府非税收入这一课题更像是“半道出家”, 至今仍然探索冷清, 关注度远不如税制改革、预算管理等财经研究的热点问题。三、政府非税收入争议问题的核心及透析(一) 政府非税收入是什么政府非税收入最新官方定义出自财政部关于印发?政府非税收入管理办法?的通知 (财税201633 号) , 即:非税收入是指除税收以外, 由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉
15、、国有资源 (资产) 所有者权益等取得的各项收入。可见, 官方定义排除了容易引发争议的经营服务性收费、社团会费以及期刊订阅费等。但缘何依然是非不断, 主要在于:一方面, 就“非税收入”这一名词而言, 即指除税收之外的所有收入。公众将政府征收的除税收以外的所有资金都统称为非税收入, 其实也不为过。另一方面, 过去相当长一个时期内, “三乱”屡禁不止, 严重影响了人民群众的生产生活, 也干扰了正常的经济社会秩序。政府非税收入演变的这一特定历史背景赋予其浓厚负面色彩, 以致不少人仍习惯性地将政府收费等同于政府非税收入, 甚至将政府非税收入视同于“三乱”。政府非税收入究竟是什么?如何定义政府非税收入,
16、 才能最大限度地减少争议、取得共识?从政府非税收入取得的理论依据来进行定义和解析, 恐怕不失为一种合理途径。第一, 准公共产品配置效率和社会福利最大化理论。准公共产品具有消费的局部公共性或外部性, 在一定范围内不能由市场提供, 或由市场提供会带来福利损失;若由政府采取强制手段征税则有失公平, 给并无机会消费或较少消费此类准公共产品的社会成员来带效益损失。而体现“谁受益谁负担, 多受益多负担”原则的收费, 能较为直观地反映消费者的真实偏好, 在政府收回投资成本的同时, 给予了所有社会成员消费的机会, 从而促进准公共产品的有效供给和社会福利的最大化。依托这一理论取得的政府非税收入, 可定义为政府的
17、“成本补偿收入”。第二, 负外部效应矫正理论。最具典型的例子是厂商有害物质的排放。厂商不会把对他人利益的损害计入自己的生产成本, 由此造成其私人成本低于社会成本, 获取额外利润。此时, 若政府采取收费方式并使收费标准高于额外利润, 则可迫使厂商减少污染。或者政府运用这笔费用来治理污染, 减少负的外部性。依托这一理论取得的政府非税收入, 可定义为政府的“管理秩序收入”。第三, 财产所有权理论。财产所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。国有资源、资产的所有权属于国家, 国家以所有者身份对资源、资产进行合理配置, 交由有关部门进行管理并取得相应收益, 符合经济学理论和市场运行规则。
18、依托这一理论取得的政府非税收入, 可定义为政府的“财产使用收入”。综上, 理论上而言, 政府非税收入包括:政府的成本补偿收入、管理秩序收入以及财产使用收入。(二) 政府非税收入会不会归零近年来, 一大批行政事业性收费和政府性基金相继取消、停征、免征或降标, 引致了对于政府非税收入长期存在性的质问。有的认为政府非税收入只是阶段性产物, 走向消亡仅是时间问题。但是, 在“发展始终是第一要务”的基本国情下, 政府非税收入的存在既有充分的理论依据, 也有相当的现实需要。1. 经济发展阶段性特征体现政府非税收入不可或缺。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段这一事实, 要求政府不仅要履行公共财政职能,
19、而且需注重市场培育和经济发展。但是, 相对固定的税源和稳定的税收增速对财政支出规模快速增长的支持略显薄弱。单独依靠税收这一种形式的财政收入, 难以同时保证社会公共事业和经济高速发展的双重需要。也就是说, 政府非税收入的存在体现了中央到地方追求经济发展时对财政资金需求的迫切性。2. 分税制改革不完善导致政府非税收入有其必然性。始于 1994 年的分税制改革, 较大地调动了中央和地方两个积极性。但是, 财力不断上移和事权不断下移也形成了鲜明对照, 导致地方财政困难。在这种背景下, 中央尤其地方存在着对各种财力资源的追逐和博弈, 并对包括土地出让金在内的政府非税收入形式的不断探索, 以缩小财政供给规
20、模和需求规模增长的剪刀差。地方政府在财力紧张情况下对经济发展乃至政治功绩的强力诉求, 往往成为政府非税收入快速增长的重要原因。3. 经济职能的特殊性决定政府非税收入必不可少。与税收相比, 政府非税收入存在的本质意义并不在于筹集财政资金。作为依法行政的“副产品”, 政府非税收入在负外部效应校正、准公共产品成本补偿和维护国家所有者权益等社会管理方面的职能优势明显且不可或缺。因此, 规范政府非税收入管理的意义和作用已远远超过财政工作本身。也就是说, 单纯做大政府非税收入规模并不是政绩。但是, 规范政府非税收入管理, 是政府代表国家进行管理的一种经济手段, 功不可没。4. 政府事权范围扩大亟需政府非税
21、收入作为财力保障。随着经济发展加快和财税体制改革深入, 公众对公共产品和服务的需求不断扩张, 对政府履行公共财政职能的水平亦提出了更高的要求, 由此带来政府事权内涵的充实和范围的扩大, 从而引致了公共财政支出的不断增加。政府非税收入灵活性、针对性、属地性的本质特征则相对弥补了财政资金的先天不足, 满足了财源和事权扩大的需要, 为不同层次、不同目的、不同程度财力需求提供了有力保障。(三) 政府非税收入收缴由谁主导政府非税收入收缴关乎群众切身利益, 也直接体现政府形象和公信力。政府非税收入收缴由谁主导, 往往因部门强烈的本位主义及相互间复杂的利益关系, 成为争议焦点。“营改增”实施后, 地税代征政
22、府非税收入也提上议事日程。实际上, 政府非税收入收缴是系统性问题, 涉及财政、人民银行、执收单位和代理银行等多个部门或角色。各负其责、通力配合、形成“一盘棋”, 才是“王道”。1. 财政部门主要负责:牵头制定政府非税收入收缴规章制度;组织实施政府非税收入收缴;搭建政府非税收入收缴电子化平台;确定代理银行;管理政府非税收入收缴账户体系;组织政府非税收入票据的监 (印) 制, 监督票据使用;对政府非税收入收缴实施管理、监督和检查。2. 中国人民银行主要负责:配合制定政府非税收入收缴规章制度;对代理银行资金汇划清算业务实施监督;对国库单一账户的政府非税收入进行会计核算;核准政府非税收入收缴账户体系的设立、变更和撤销。3. 执收单位主要负责:办理本单位政府非税收入收缴业务;建立健全政府非税收入票据的领购、使用、登记、核销制度, 对政府非税收入票据的日常监管和相关信息进行管理。需要强调的是, 要逐步将适宜由税务部门代征的政府非税收入改由地税部门征收, 实现资金直达国库。但实际上, 地税部门的职能定位类似于执收单位, 与作为政府非税收入管理主体的财政部门有着本质差别。4. 代理银行主要负责:
