1、德国职业安全保护与健康工作经验及启示研究 刘伟 刘晨宇 华北科技学院管理学院 重庆邮电大学经济管理学院 摘 要： 基于考查德国德累斯顿职业健康研究所获得的有关德国职业健康方面的资料, 分析了德国职业健康方面的主要经验, 总结了德国在制定相关安全法规、优化工伤保险赔偿程序、设立厂医、严格选拔安全监察人员、科学培训安全专员和加强劳动监察员的监察执法力度等方面的成功经验, 希望对我国职业安全与健康立法、完善工伤保险赔偿程序、安全培训、安全专员配置、设置厂医、构建工伤预防机制、赔付体系和康复体系协同保障制度体系等工作及安全人员职能科学划分有一定的启示和借鉴。关键词： 职业健康; 工伤事故; 事故损失;
2、 人员伤亡; 职业病; 作者简介：刘伟 (1967) , 男, 山西孝义人, 管理学博士, 教授, 硕士生导师, 现任华北科技学院工商管理系主任, 经济与管理研究所所长, 华北科技学院学术委员会成员, 北京科学技术研究院北京科学研究中心外聘研究员, 主要从事安全经济、安全管理、区域经济等方面的研究。E-mail:基金：中央高校基本科研业务费专项基金项目资助 (3142014014) Study on experiences and enlightenment from German occupational safety protection and health workLiu Wei Li
3、u Chenyu School of Management, North China Institute of Science and Technology; School of Economics and Management, Chongqing University of Post and Telecommunications; Abstract： Based on the information of the German occupational health obtained from the investigation of German Dresden Research Ins
4、titute of Occupational Health, The paper analyzed the major experiences of German occupational health and summarized the successful experiences on the related safety regulations, optimized work injury insurance compensation program, establishment on the factory clinic, strictly selected safety super
5、vision personnel, scientific trained safety commissioner, enhanced law supervision enforcement of labor supervisor and others. The paper hoped that the above analysis and summarization would provide certain inspirations and references to the legislation of the occupational safety and health in China
6、, improved work injury insurance compensation program, safety training, safety commissioner allocation, the factory clinic, established work injury prevention mechanism, compensation system and rehabilitation system coordinated protection system and the function division of the work and safety perso
7、nnel.Keyword： occupational health; work injury accident; accident loss; personnel casualty; occupational disease; 0 引言安全管理是企业管理的重要组成部分, 是预防安全事故发生、保障生产职工身心健康以及生产财产不受损失必不可少的因素, 人的不安全行为和物的不安全状态是引起工业伤害事故的直接原因1。据统计显示, 在可预防的工业事故中, 以人的不安全行为为主要原因的事故占事故总数的 88%, 以物的不安全状态为主要原因的事故占 10%。根据海因里希的研究结论, 几乎所有的工业伤害事故都
8、是人的不安全行为造成的2。因此, 如何制定安全法规、配置安全监察人员、加强职业安全培训和保障、科学培训安全专员、提高人的安全理念、安全行为等成为企业降低安全事故概率和事故严重程度, 成为各国提高企业安全水平重点工作的重要抓手。德国劳动保护和事故保险在世界上独具特色, 对预防事故和职业病的发生起到了重要作用。多年来, 德国通过职业安全培训和保障, 成功的将企业安全事故率、职业病的发生率以及企业每年缴纳的事故保险费一直呈下降趋势3。因此, 有必要对德国的劳动保护和事故保险体系进行深入研究, 以此对我国职业安全与健康立法、政府监管、安全培训和安全管理等工作有一定的启示和借鉴。1 我国职业安全保护与健
9、康现状及问题目前, 我国工伤保险制度执行的是国务院颁布的工伤保险条例以及一些部门的规章制度。但是这一条例不够完善, 人为影响因素大, 缺乏可操作性, 造成越来越多的劳动者在劳动时受到伤害不能得到有效赔偿与权力维护。1.1 工伤保险立法有待完善我国工伤保险制度规定的适用范围过窄, 仅限于“职工”和“雇工”, 并没有将具有劳动关系的“雇员”包含在内, 如雇主配偶、家庭保姆。劳动法把部分雇员排除在适用工伤的范围之外, 在劳动者和雇员同时由于工作导致伤害的情况下, 雇员就只能享受到一般人身损害赔偿。工伤保险条例规定, 公务员和参照公务员制度管理的事业单位、社会团体的工作人员, 其工伤按国家工作人员的工
10、伤政策执行, 这种规定导致经济发达地区与经济欠发达地区的工伤待遇产生了很大差别, 造成工伤保险的不均匀4。1.2 安全监管体制尚存问题一是权力分散、职能交叉。目前我国安全生产监管涉及安监、质检、卫生、劳动、公安、交通、民航、建设等诸多部门, 致使工作政出多个部门, 令企业无法适从, 每个部门都在管而又无法协调。权力分散增大了部门间协调难度, 降低监管治理力度, 增加执法成本, 削弱执法力度。同时多个部门负责造成工作上的扯皮和监管缺位, 并为部门之间推诿塞责留下了空间, 进而出现了要么无人过问要么越位缺位争权的现象, 难以形成高效统一的工作机制。二是安全生产综合监管部门难以消除地方保护瓶颈。一些
11、地方政府为了 GDP 的增长、税收增长以及政绩, 认为安全监管过于严格会影响地方经济发展, 会对安监工作进行干预, 放松安全执法、消极对待违法违规生产企业, 甚至倚重和保护这些企业。由于地方各级安全监督管理机构是地方政府履行安全管理职责的代表机构, 要服从地方政府利益, 其监管工作必然受到掣肘, 难以施展职能, 处于被动尴尬境地。在这样的环境下, 安全生产监管工作势必偏离目标5。1.3 职业病发病率高居不下我国职业病发病形势严峻。近 10 年来, 职业病发病情况呈现明显的凹形反弹倾向。发病人数从 20 世纪 90 年代初逐年下降, 1997 年降至最低后又呈反弹趋势, 其中主要是尘肺病检出率显
12、著回升。据统计, 20002014 年间我国每年新增职业病数量呈增长趋势。新增职业病患者人数由 2000 年的 11 718 人, 增加到2014 年的 29 972 人, 增加了 1.56 倍。自新中国成立至 2014 年年末, 我国共报告职业病人数总计 863 634 人。其中, 尘肺病已成为我国最严重的职业病, 20002014 年, 年新增尘肺病患者占每年新增职业病患者的比例约在 80%左右, 在职业病类型中所占比例最高, 是我国第一大职业病类型。2014 年我国共报告尘肺病 26 873 例, 占职业病总报告人数的 89.7%, 尘肺病人总数和比例都创近年来最高记录6。此外, 由于职
13、业病诊断、鉴定、统计要经过严格程序, 职业病潜伏期长, 许多接触职业危害的农民工由于缺乏相应的知识和维权, 因此我国职业病患病人数应该比公布的数据更大。可见, 我国职业病患者总量大, 年新增职业病患者仍然呈现上升趋势。1.4 职业病危害因素检测不足近 10 年来, 作业场所职业病危害因素检测点数每年保持在 70 万次, 但检测企业数呈逐年下降趋势, 下降了近 40%, 而职业病危害因素达标率则增加到 75%。检测企业数的减少和达标率的升高这一相互背离的结果, 反映随着职业卫生技术服务市场化, 检测的数据不能真实地反映用人单位场所职业危害的实际情况。1.5 安全监督工作不彻底我国安全监督方法较为
14、传统, 没有具体条例规定, 专业安全监察人员素质不高, 且主要由人力监管, 所以主观性较强, 为保障企业安全生产, 必须投入较多的人力和物力对企业实施安全监管。然而, 由于监督人力及物力较缺乏, 导致许多企业安全生产的要求和政府监管数量及质量相矛盾, 使得政府监管出现漏洞4。更有甚者, 有些监督人员为了谋取私利, 在政府监督过程中, 对问题企业的安全检查造假, 或者发现问题后没有进行实际上的惩罚措施, 仅仅只是下发处罚或停产通知单, 使企业安全监督工作不彻底, 让企业钻漏洞, 给企业生产及生产人员的安全带来巨大的威胁7。2 德国职业安全与健康工作的基本情况与主要经验2013 年, 欧洲议会发起
15、了“始终如一地安全健康作业” (Safer and healthier work at any age) 项目, 该项目旨在进一步研究保障员工职业安全健康的方法。德国的职业安全健康预防方法和提升工作持续性的方法比较全面, 平等考虑到所有工人。目前重点关注和主要解决人口年龄变化、工作能力评估、年龄管理、提升工作场所健康、患病工人康复返岗等问题。除政府之外, 最近10 年, 社会人士、保险公司也都广泛致力于高水平活动项目的开展。2.1 德国职业安全与健康工作基本情况1) 法定工伤保险缴费总金额及占比呈下降趋势。19942010 年德国工伤保险费总金额 (占每 100 欧元工资额的比例) 呈持续下降
16、态势, 即由 1970 年的1.45%下降至 2010 年 1.32%, 之后呈平稳状态。德国学者研究认为, 长期稳定的平均缴费金额应部分归功于成功的工伤预防措施。另外, 从工伤保险费占社会保险费的百分比来看, 呈现持续下降趋势, 由 1994 年的 3.59%下降至 2010年的 3.23%, 这是由于其他社会保险费用下降较快的原因造成。2) 工伤治疗康复总费用与工伤经济补偿总费用占八成。根据 2014 年德国德累斯顿职业健康研究所统计, 2012 年德国工伤经济补偿总费用、工伤治疗和康复总费用、工伤管理和工伤调查费总费用、工伤预防总费用分别为 56.31 亿欧元、36.81 亿欧元、12.
17、81 亿欧元、9.11 亿欧元, 分别占总费用的48.96%、32.00%、11.13%和 7.91%。其中, 工伤治疗和康复总费用与工伤经济补偿总费用支出最多, 合计超过五分之四。可见, 德国工伤被动投入占比是非常高的, 其次是工伤管理和工伤调查费, 最后是工伤预防。3) 发生工伤事故数呈大幅下降趋势。19902010 年德国工伤事故次数呈持续快速下降趋势, 由 1990 年的 1 495 569 次下降至 2010 年的 954 459 次, 年均下降 54 111 次, 下降 4.87%;工伤事故发生率由 1990 年的 51.7下降至 2010年的 25.84, 年均下降 2.6 个千
18、分点。上下班通勤事故次数则呈上升趋势, 由 1990 年的 185 257 次上升至 2010 年的 223 973 次, 年均增加 3 871.6 次;上下班通勤事故率则呈波动性下降趋势, 由 1990 年的 5.97下降至 2010 年的5.25, 年均下降 0.07 个千分点。2.2 科学界定工伤保险的法定义务和目的德国法定工伤保险的法定义务主要有 3 方面:一是“使用一切适当的手段”防止工伤事故、职业病以及各类职业危害因素的发生;二是在工伤或职业病发生后, “使用一切适当的手段”尽可能使参保者恢复原有的健康及其工作能力;第三, 对参保者或其遗孤 (遗孀) 提供适当的资金补偿, 在这里工
19、伤保险的“适当手段”主要指预防、康复和赔偿等。具体工作指导原则是预防为主, 其次是康复, 最后才是赔偿。1) 法定工伤保险预防的任务和目的。一是促进工作中的安全与健康;二是减少职业因素对生命和健康造成的危害;三是对不可避免的危险因素进行有效控制;四是向雇主提供劳动保护的专业咨询。工伤保险制定了一套多方位的措施目录, 如职业安全奖罚制度、交流并提供职业安全信息、专业咨询、定期体检及职业安全指导、安全检测和认证、工业立法、合格认证、职业安全探查、科研发展新的职业安全模式以及职业安全监控及技术咨询等。2) 法定工伤保险康复的任务和目的。具体有 3 大方面:一是帮助职工恢复健康;二是如有可能帮助职工重
20、新回到原有的工作岗位;三是帮助职工重新进入职场和社会。3) 法定工伤保险赔偿的任务和目的。平衡因工伤事故和职业病造成的经济损失, 使工伤职工能安心参加各类康复活动。具体说:一是为工伤职工提供伤残金、过渡性补贴和工伤年金;二是为工伤家属提供遗属年金、身故补助金和遗体迁置费。此外, 德国法定工伤保险经办机构还有以下任务:确保为工伤职工提供包括医疗、职业和社会康复等各项应有的工伤保险待遇, 协调和控制各项康复活动的有效实施, 确保工伤职工在康复期间的生活费用等。2.3 德国职业安全与健康工作的主要经验1) 加强对企业雇主和安全专员的立法。德国非常重视针对企业雇主和企业安全专员的立法, 落实权力清单和
21、责任清单, 提高职业安全保护的预防水平。在德国, 有关职业安全与健康的法律有两部, 一是劳动保护法, 其立法的主要对象是企业雇主, 职业安全条例第 3 条规定:“雇主有义务针对工作中影响职工安全和健康的环境问题采取必要的措施”。要求企业主动认识劳动的安全性及其必要性, 把职工的健康考虑到安全生产中, 避免事故的发生, 力争做到劳动之后员工还是安全的。劳动过程考虑非健康因素的影响, 如工作岗位的特点、个人的特点, 确保在工作岗位上维持员工的健康。一开始就树立避免危险源产生的理念, 即使发生事故, 尽可能让员工重新回到工作岗位上。二是劳动安全法。其立法的主要对象是企业安全专员, 劳动安全法第 6
22、条第 1 款规定:“职业安全专业人员的任务在于:在职业安全和事故预防中, 针对涉及的所有问题包括工作的人性化设计向雇主提供支持”, 其对企业安全起支持作用。在企业安全水平不达标的情况下, 职业安全专业人员有权利要求企业停产整顿, 这两方面值得我国加强职业安全与健康的立法工作。2) 工伤保险赔偿程序确保实现公平赔偿。优化工伤保险赔偿的程序和机制, 确保实现公平合理的工伤赔偿。德国法定工伤保险运营机制:首先是企业及机构法人在生产过程中, 根据员工人数向德国法定工伤保险机构支付保险费;其次, 一旦在生产中发生事故, 企业参保人不是向企业及机构法人申请赔偿, 而是向德国法定工伤保险机构申请工伤待遇,
23、这本质上是免除了企业及机构法人进行赔偿的法律责任。3) 设立厂医优化企业安全组织结构。在德国, 除有职业安全专业人员外, 还设立厂医, 其职责是对企业员工定期进行与职业相关的检查, 如听力、视力、血压等;有时也进行心理疏导等, 而一般的感冒、发烧等疾病则需要去医院。两者职责的不同点是:依据的职业安全条例不同, 厂医依据的是第 3 条, 而安全专业人员依据的是第 6 条;厂医主要是职工检查, 而安全专业人员进行安全技术检查。两者共同的职责是:从不同的角度对企业所有职业安全问题向企业提供意见和支持, 检查职业安全落实情况, 共同带领企业员工提高他们的安全意识、安全健康水平, 如图 1 所示。图 1
24、 德国厂医和职业安全专业人员的职责划分 下载原图4) 加强对职业安全与健康的基础科学研究。德国法定意外保险协会下设的研究所主要有 3 所:职业安全与卫生研究所 (IFA) 、职业病防治研究所 (IPA) 和劳动与健康研究所 (IAG) 。职业安全与卫生研究所 (IFA) 的主要工作是:1/4 投入到事故预防工作中, 3/4 投入到职业病和职业相关的健康危险中, 对提高德国的职业安全与健康, 提高职业病预防和改善职业安全与卫生起到决定性的作用;职业病防治研究所 (IPA) 的理念是职业医学研究源于实践, 用于实践, 其方向是预防和补偿, 即预防重点是职业病的原因研究和职业病的早期诊断, 补偿的重
25、点是对员工职业病和职业相关的健康危害进行补偿, 其职责范围是医学、流行病学、变态反应学/免疫学、毒理学和分子医学, 工作分配和主题范围是:50%的工作是研究、27%的工作是咨询、13%是委员会的事务性工作、5%的医学和5%的教学;劳动与健康研究所 (IAG) 的核心任务有 3 个:一是研究与咨询, 重点是 (事故) 预防经济学、精神压力和健康、企业安全卫生管理与评估、工作设计/人口统计学、教学和电子媒介、道路安全工作, 无性别和年龄差异 (测试人群 20 到 60 岁) , 优化学校设施人体工程学教室, 即按照人体工程学设计的教室可以改善健康、促进学习。二是资格培训, 其主题重点是 UVT 的
26、预防专家、职业安全专家、MSGA、厂医、讲师和教练, IAG 在德国每年研讨会约 240种, 共约 17 000 场、研讨会日参与者 5 500 人。5) 加强劳动监察员的严格选拔和科学培训。目前, 德国共有 2 424 名安全监察员, 每年需要新增雇佣的新劳动监察员 110120 名。在德国, 安全监察员候选人有严格的筛选和就业条件:首先, 候选人必须具备本科或大专学历;其次, 候选人必须证明其在工业或商业不少于 24 个月的工作经验;第三, 候选人写好书面申请, 并进行面试和人格评定;最后, 圆满完成 24 个月的劳动监察候选人的基本训练课程, 同时完成 24 个月的试用期, 方可成为一名
27、劳动监察人员。德国劳动监察人员可以享受终身就业和养老保险, 并且薪资约超过行业平均工资 35%以上 (根据 2012 年德国联邦办公室统计数据显示, 德国行业平均工资税前 28 952 欧元) 。在德国, 对劳动监察人员的培训是非常严格的, 分为强制培训和安全专家课程两部分, 强制培训需要 7 次笔试共为期 14 周, 涉及沟通技巧、公法和安全规程、安全管理、安全技术、工作卫生和职业心理学等;安全专家课程需要 12 周, 需要通过笔试和面试, 共涉及 9 个知识领域, 即任务、职责和法律基础知识, 工作上的风险和压力, 职业安全和卫生管理, 查阅和监督, 事故调查, 教学与交流, 多方面预防服
28、务, 工作卫生使用职业安全与卫生网络。完成这两部分以后, 还需要通过中央考试委员会负责安排的综合考试。借鉴德国经验, 我国应严格选拔和科学培训安全监察员, 对提高我国安全监察员的安全能力和素质具有重要意义。6) 加强劳动监察员的监察执法力度。德国法律规定:“政府应当通过相应的、合适的安全和卫生标准执行体系, 包括强大有效的劳动监察体系来保证职业安全和卫生”。在德国, 劳动监察基本上是由法定事故保险单位委派的监察员来执行。劳动监察员监察的范围和原则:一是劳动监察员拥有广泛的职权和法定权利, 可运用一切适当的 (合法) 手段制定安全标准。二是劳动监察员无论何时察觉企业生产和产品对生活和健康有危害时
29、, 可要求当事企业立即停产整顿。三是企业雇主必须无理由遵循, 但之后可以上诉。四是劳动监察员有义务将监督和咨询结合起来。当然, 企业正确运用公认的安全管理系统可以降低劳动监察员的监察次数。德国每年的事故预防支出是 10.133 4 亿欧元, 2012 年全国共有 2 424 名监察员对 320 万家企业进行监察, 比例约为 1:1 327 (每 1 327家企业有 1 名监察员监察) , 监察员要与国家监察部门合作, 共同承担责任。2013 年, 监察员共对 251 965 家企业共进行了 487 891 次检查, 发出了 18 102封短期改进通知, 发出了 3 836 封立即停产通知, 宣
30、布 882 133 起缺陷投诉, 对雇主或雇员发起 1 476 起个人处罚, 这些对提高企业安全和健康水平起到了重要的作用。3 德国职业安全与健康工作对我国的启示1) 针对企业雇主和企业安全专员立法, 加强职业安全与健康预防工作。借鉴德国安全与健康的立法经验, 进一步落实好我国各级安全监管监察部门权力清单和责任清单, 严格规范监管监察执法, 安全监察机构要加强对地方政府安全监管工作检查指导, 省局、分局要分别对辖区内市县级地方政府每年至少开展12 次安全检查指导, 对监管不力、事故多发的地区要约谈。理顺安全综合监管部门、安全生产专项监管部门和监察、司法、工会等相关综合部门以及地方人民政府之间的
31、关系, 建立科学的工作联系和协调机制。要开展规程对标、超能力、安全投入等专项监察, 制定专项监察方案8。2) 设置企业厂医, 提高预防职业病的水平。通过必要的职业安全条例规定, 在我国企业中设立厂医, 其职责是对企业员工定期进行与职业相关的检查, 如听力、视力、血压等, 有时也进行心理疏导等工作, 及早预防职业病的发生, 把职业病消灭在萌芽状态, 特别是在高危行业的企业中设立厂医, 可以大大降低因身体健康原因导致的事故率。3) 完善工伤保险赔偿程序, 确保赔偿公平公正。目前, 我国生产安全形势依然很严峻, 发生重特大责任事故时, 雇主所面对的伤残雇员往往不是少数人, 尤其在高危行业中, 伤残雇
32、员数量更多。在这种情况下, 雇主赔偿费用相当庞大, 尽管部分支出属于工伤保险的赔偿范围。当发生保险事故时, 可要求保险人向相关法定工伤保险机构直接申请工伤待遇, 这样一方面减轻了雇主在面临重大事故时的巨大赔偿责任, 不致因此影响到企业的正常生产经营, 有利于经济的健康发展;另一方面也使受伤雇员不至于因雇主的推脱或无力承担赔偿责任等原因而造成其利益受损。当然, 工伤保险机构可根据企业的事故发生率和事故损失确定未来的保险率。4) 构建工伤预防机制、赔付体系和康复体系协同保障制度体系。将工伤预防机制和康复体系同待遇共同地纳入到工伤保险体系建设中, 从立法上明确三者协同保障的制度建设, 重视工伤预防机
33、制的预防作用, 将工伤潜在发生概率降到最低, 最大程度地维护劳动者在工作过程中的人身安全。其次, 对工伤康复具体规定应实行配套保障。在对劳动者进行工伤赔付后, 要及时引导和帮助劳动者恢复健康, 重新走入社会和工作岗位。工伤康复体系除对伤残者进行医疗救治和身体康复外, 还应注重对劳动者进行职业康复。对待因工致残的劳动者在为其提供医疗救治的基础上, 尽可能在恢复劳动能力的基础上为劳动者重新投入到适合其身体状况的职业中提供便利条件。此外, 要使工会能够完全地、具体地参与到体系构建的过程中, 切实地为劳动者发出声音并能够有效地为劳动者的利益保护服务。参考文献1Chadwell G B, Jr F L
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