1、对安徽农民资金互助发展现状的思考以安徽金寨为例 王辉 何频 安徽经济管理学院 摘 要： 农村资金互助已成为各地农村经济改革的亮点, 安徽省金寨县作为全国第二批农村改革试验区, 采取政府支持、银行指导、支持产业、培育产业的指导思想, 建立了两种试点模式, 探索农民合作社内部信用合作的新途径, 为进一步完善农村金融组织体系, 更好地为“三农”提供融资服务提供了借鉴经验。关键词： 农民资金; 互助合作社; 信用合作; 作者简介：王辉 (1966-) , 女, 四川自贡人。副教授, 研究方向:农村经济;作者简介：何频 (1956-) , 女, 安徽和县人。教授, 研究方向:农村经济, 合作经济。收稿日
2、期：2017-08-17基金：安徽省教育厅人文社会科学重点课题“农民资金互助合作组织风险防控问题研究” (SK2015A621) Reflections on the Current Situation of Fund Cooperation for Farmers in AnhuiTaking Jinzhai County of Anhui as an ExampleWANG Hui HE Pin Anhui Economic Management Institute; Abstract： Rural mutual fund is considered to be a light in th
3、e rural economic reforms. Two pilot modes have been set up in Jinzhai county of Anhui province, which is the second batch reform pilot area of the whole country, through support of government, guidance of bank, industrial support and the cultivation. The new way of credit cooperative among the peasa
4、ntry is explored there.These reforms provide experience for the rural financial organization systems and finance services of three rural issues.Keyword： farmers mutual funds; cooperatives; credit cooperation; Received： 2017-08-17一、安徽省农民资金互助发展历程回顾农民资金互助作为农村金融体制改革背景下一种内生于农村经济的新生产物, 与农村经济生活息息相关, 成为服务“三
5、农”的新生力量, 是农村金融系统中不可缺少的一环, 现已成为各地农村经济改革的亮点1。它不仅能解决入社农民生产生活所需的部分资金, 有效解决农村经济发展中资金短缺问题, 为现代农业发展提供资金支持;同时更有利于通过降低融资成本, 增强农民合作社活力, 提高农民组织化程度;还可以通过健全的章程和规范的运行, 在一定范围内有利于风险防范, 确保资金安全, 促进农民合作社可持续发展。在当前贫困地区脱贫致富中, 资金互助可以在一定程度上帮助贫困户发展简单再生产, 解决了他们在脱贫致富中无路、无本、无利、无助的难题, 助推精准脱贫工作深入开展。然而这一现代农业的新生事物, 在面对市场时却遭遇不小的发展困
6、境。为解决农村地区金融机构网点覆盖率偏低, 金融供给不足的问题, 早在 2006年 12 月, 银监会在中西部 6 省进行了农村金融准入试点, 将资金互助社连同村镇银行和贷款公司三种类型的新型金融机构纳入试点范围。但实际上, 真正获得中国银监会正式批准成立的农村资金互助社, 全国只有 49 家, 安徽也仅有太湖县小池镇银燕农村资金互助社一家。伴随着银监会暂缓审批农村资金互助社牌照, 银监部门对资金互助社的正规化许可暂停了, 但是农民资金互助社作为一种内生于农村, 与经济发展联系紧密的新型的农村金融机构, 因其融资手续简便, 贷款的时间比较灵活, 融资成本低等诸多因素, 使扎根于乡村和农民之中的
7、农村资金互助组织, 在地方政策的引导和培育下, 资金互助社仍然遍地开花, 生机勃勃2。就安徽农民资金互助社的发展情况来看, 跟全国其他地方一样, 有起有伏, 数量虽然多, 但规模都不大。在发展过程中也普遍出现了以下几个方面的问题:(1) 管理人员及社员素质不高, 影响了资金互助的进一步发展。我们在安徽省内调研过程中发现, 绝大多数互助社的管理人员以及工作人员为社员, 大都缺乏先进的管理理念和专业的金融知识, 对于金融风险防范意识比较落后。有些地区的资金互助合作社因为内部管理混乱, 合作社的性质退减, 内部人控制已露出苗头, 甚至出现了因为乱集资引发的挤兑潮。这也导致外部资源在为资金互助提供服务
8、时, 很难评估其运营能力3。(2) 开展资金互助的主体混乱。很多各类市场主体假借合作社名义或以合作社组织形式进入农村市场吸收公众存款或集资, 不仅扰乱了金融市场秩序, 造成了人民财产的重大损失, 同时依法开展信用合作的正规合作社也容易被抹黑, 严重破坏农村资金互助的市场生态环境。(3) 缺乏针对农民资金互助社的专门法律。到目前为止, 我国还没有出台相关的专门法律, 在已经出台的合作金融法、中华人民共和国农民专业合作社法中, 也没有专门针对农民资金互助社的条款。而完善的法律体系是农民资金互助社发展的保障, 是明确合作金融事业的参与者各自的基本权利、义务和风险的准绳。也只有这样, 参与者之间才能形
9、成相互制约和促进的关系。而现在一旦出现问题, 无法避免的就只能依靠地方政府出面, 对合作金融组织进行干预。(4) 发展规模偏小, 促进农业生产的作用有限。目前农民互助资金来源主要有两个渠道:一是股金和吸收社员存款, 二是财政性资金和外部捐助。这两个渠道导致农民互助资金来源先天不足。一般来说, 农民参加资金合作社入股主要目的是为方便获得贷款, 而农民在入股后如果得不到贷款时, 农民就不愿入股, 导致股金的增长比较缓慢。农民资金互助社的制度规定只能吸收社员的存款, 不得对城镇居民和农民合作社社员以外人员 (企业) 开展业务。而农村资金互助社属于合作制的独立法人, 一般的参社群众认为资金合作社安全性
10、比较低, 所以存钱、特别是金额较大的存款, 还是愿意把钱存在农村信用合作社、中国农业银行和中国邮政储蓄这些以国家信用作担保的金融机构;而财政性资金和外部捐助的机制不够完善, 也得不到中国人民银行或农业政策性银行的再贷款的支持, 资金互助社也不能通过金融市场发行金融债券进行直接融资, 而像保险资金等也缺乏进入资金互助社的政策和渠道, 社会上的一些资金无法进入资金互助社。针对农村合作金融出现的问题, 2015 年中央一号文件关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见再次关注资金互助, 明确提出积极探索新型农村合作金融发展的有效途径, 稳妥开展农民合作社内部资金互助试点, 落实地方政府监管责任
11、, 完善对新型农业经营主体的金融服务。安徽省金寨县被确定为全国第二批农村改革试验区, 主要任务就为农村资金互助社进行创新探索, 寻找进一步完善农村金融组织体系, 更好为“三农”服务的融资模式。二、安徽省金寨县农民合作社内部资金互助试点情况安徽省金寨县地处安徽西部, 大别山腹地, 鄂豫皖三省结合部, 是中国革命的重要策源地、人民军队的重要发源地, 总面积 3 814 平方公里, 辖 23 个乡镇、225 个行政村, 总人口 68 万, 是安徽省国土面积最大、山库区人口最多的县。金寨也是国家级首批重点贫困县, 2011 年被确定为大别山片区扶贫攻坚重点县, 当时贫困人口 19.3 万, 贫困发生率
12、 33.3%。到 2016 年底, 全县贫困人口降至 6.6万, 贫困发生率 11.2%, 仍然是全国、全省脱贫攻坚的主战场。早在 2012 年, 金寨县就集中实施了“5+1”帮扶项目, 提出要加快金寨农村金融改革发展, 搞活金寨县农村金融, 使金融在扶贫开发中发挥更大作用。在被列入全国第二批农村改革试验区后, 金寨县在农村金融制度创新进行了积极有益的探索, 老区迎来了发展的黄金期。(一) 制定政策在开展新型农村合作金融组织建设试点工作中, 金寨县认真贯彻落实中央文件精神, 专门成立金寨县农村改革试验工作领导小组, 创新性地出台了金寨县发展新型农村合作金融组织管理办法。从准入条件、股权管理、资
13、金用途、贷款管理、财务管理、监督管理和风险防控等多个方面明确规定了农民合作社内部信用合作的指导原则、运作模式、操作规范和监督管理等内容。同时强调了“依托三农、划定区域、吸股不吸储、对内不对外”的总体要求, 提出农民合作社开展内部信用合作必须遵循的基本原则, 即为农性原则:规定农民合作社内部信用合作以谋求社员共同利益为宗旨, 为“三农”服务, 着力解决社员生产经营活动中“小额、流动、分散”的资金需要, 用于支持农业产业发展;封闭性原则:即农民合作社信用合作仅限于入社并入股的农民合作社内部社员, 不得对城镇居民和农民合作社社员以外人员 (企业) 开展业务;自治性原则:实行“民办、民管、民受益”,
14、加入自愿、退出自由, 政府不搞强迫命令、不直接参与经营, 坚持民主管理, 加强资金管理, 信用合作资金单独开设专户、建立专账, 独立核算;可控制原则:发挥政府在政策引导、业务指导、监督管理职能作用, 规范成员筹集和借贷资金程序和手续, 建立风险可控机制, 有效规避运行风险。(二) 具体做法按照“为农性、封闭性、自治性、可控性”原则, 突出“政府支持、银行指导、支持产业、培育产业”的指导思想, 金寨县探索建立了两种试点模式, 大力推进农民合作社内部信用合作, 成功经验值得推广。第一种模式, “股金+合作资金”模式。实现社内合作、封闭运行、成员互助、自我发展, 资金来源以社员入股资金为主、零散存放
15、合作资金为辅。金寨县初步选定历年经营业绩良好、理事长诚信度高并具有服务意识和奉献精神的省级示范社金寨县全军乡剑毫茶叶专业合作社和金寨县鑫源蔬菜种植专业合作社 2 家合作社进行试点。同时适当延展服务区域和产业, 将全军乡剑毫茶叶专业合作社社员辐射面从试点村放宽到全军乡境内, 鑫源蔬菜种植专业合作社放宽到白禄桥村和开顺村, 支持境内茶叶、养殖和蔬菜产业。在实验过程中, 在金寨县发展新型农村合作金融组织管理办法中明确农民合作社信用合作资金主要从以下几方面筹集:农民的入股资金以及内部社员闲散资金暂时存放在农民合作社的合作资金, 还有就是农民合作社提取的公积金和上级拨给的专项资金;合作社入股总资金额度不
16、超过 500 万元。农民入股资金一般不低于 1 万元, 最高不超过入股资金总额的 5%。社员入社入股后, 由合作社发给“股金证”。社员平时的闲散资金可以作为合作资金暂时存放到合作社, 单笔存放最高额度不得高于合作社入股资金总额的 4%, 社员存放合作资金由合作社出具“合作资金存放凭证”。同时适度规定贷款规模, 规定同一贷款人单笔贷款不超过 5 万元。按照“小额、分散、短期”的投放原则, 向全体社员分散发放, 向各农业产业分散发放。同时严格控制贷款期限, 贷款期限以半年以下为主, 一般不超过 1 年。贷款审批由合作社理事会决定, 利息不高于国家基准贷款利率的 2 倍;合作社在发放贷款时, 力求采
17、取简易操作程序, 合作社合作资金贷款坚持“以信誉担保为主, 以经济担保为辅”的方式, 贷款担保由合作社内部成员联保、农村房屋权证担保、土地承包经营权担保、信誉担保等多种形式。第二种模式, 采用“股金+银行资金”信用合作试点模式。借力安徽金寨徽银村镇银行创新开发, 通过徽银村镇银行和惠民农业合作社开展的“银行+合作社”农户小额贷款实践模式, 向社员提供“普惠通”金融产品, 解决入社社员生产经营中的资金需求问题。金寨徽银村镇银行是贯彻落实安徽省委省政府“抓金寨、促全省”的战略部署, 推动金寨农村金融综合改革, 完善金寨农村金融服务体系, 经中国银监会批准, 由徽商银行作为主发起人联合其他六位出资人
18、共同发起在金寨县设立, 主要为金寨当地农民和农村经济发展提供金融服务, 注册资本 8 000 万元。“股金+银行资金”信用合作试点模式是由村两委组织村民自愿出资入股成立合作社, 建立健全合作社理事会、监事会, 完成工商登记注册, 再由银行与合作社签订合作协议。社员先向合作社理事会申请贷款, 合作社理事会审核并同意担保, 银行再集中进行贷前调查。贷后通过与借款人所在合作社加强联系, 及时了解借款人情况, 并定期进行实地贷后检查。通过建立“社员小额入股存入合作银行, 银行多倍放大贷款额度”的资金运营方式, 可以解决合作资金不足和抗风险能力弱问题, 形成“银社联手、合作共管、发挥优势、多方共赢”局面
19、。目前, 金寨全县已经有多家合作社实行这种模式开展业务。这种资金经营模式的主要优点表现在:一是借力推进, 方式创新。利于银行机构的人才和风险防控能力优势, 银行合作社联手, 运行过程由银行指导, 能增强风险把控能力。二是得益于银行的业务指导, 可以规避金融风险。徽银村镇银行主要负责人才培训、业务指导, 而合作社负责社员入股、程序操作等事宜。合作社入股资金不能满足社员贷款需要时, 银行要从自有资金中扩大贷款投放额度。三是通过社员入股为银行加资。金寨县发展新型农村合作金融组织管理办法规定, 每个社员交纳 1 00010 000 元的入股资金, 才能成为合作社的正式成员, 才可以享受合作社章程规定的
20、小额贷款权, 以此解决总股金资金不足问题。四是合作社内贷款封闭运行。只有正式社员才能贷款, 而且单笔贷款可以达到入股金 510 倍, 贷款期限从 3 至 12 个月不等。五是社员互保实现风险可控。银行与合作社签订的合作协议, 合作社协助银行进行贷后管理, 及时提供借款人信息。贷款人除了以自身入股资金担保外, 还必须提供一名入股社员担保, 合作社为社员贷款提供连带担保责任。六是贷款手续简便, 社员从贷款申请到发放一般只要 2 至 3 天, 快捷方便社员。七是特色明显易于复制推广。(三) 成效分析从金寨农村资金互助社的创新试点来看, 成效还是显著的。一是在资金上支持了相关产业发展。据初步统计, 截
21、至 2016 年 11 月底, 金寨县以两种模式开展信用合作, 共向近百位合作社社员发放了总计 700 多万元贷款。其中, 元冲村发放 25 户 247 万元、南湾村 12 户 84 万元、汪冲村 26 户 260 万元, 白禄桥蔬菜专业合作社 15 户 90 万元, 金龙玉珠合作社 5 户 25 万元, 户均贷款 9.36 万元, 单户贷款金额最低的 1 万元, 最高的 10 万元。较好地解决了合作社所在地农业发展的流动资金需求。二是提高了社员诚信意识。为提高农民诚信意识, 金寨县大力倡导“讲诚信、讲信誉”的风尚, 树立“贫可贷、富可贷, 不讲信誉不可贷”的理念。同时严格控制贷款额度, 规定
22、同一贷款人单笔贷款不超过5 万元。形成了切实可行的贷款担保制度, 形成了由农民合作社内部成员联保、农民房屋财产权担保、农村土地承包经营权担保、信誉担保等多种简便易行担保形式。贷款到期后不偿还贷款的, 农民合作社有权直接从担保人合作资金中扣除。社员未按照约定用途使用资金的, 农民合作社可以停止发放或提前收回借款。从制度设计上促使资金互助社员诚信意识大为提高。三是拓宽了农民融资渠道。改变了中、农、工、建等商业银行对农户基本不开展小额贷款业务的现状。很多当地农民由衷地说, “过去我们从来没有在银行贷过款, 现在这种贷款方法让我们找到了好路子, 简单、易行、快捷、好操作, 我们一学就会, 我们欢迎做长
23、远一点”。四是帮助农户脱贫致富。对于想干事、能干事但又缺乏创业启动资金的农户, 在了解他们的资金需求后, 合作社上门调查了解情况, 快速反应, 提高办贷效率, 及时将贷款发放到位, 不但解决了借款人创业脱贫的实际困难, 也带动其他农户发家致富。三、几点政策建议金寨县农民专业合作社信用合作平台成立后, 充分发挥金融对县域经济发展和扶贫开发的支持服务作用, 在解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等方面发挥了独特的作用4。同时, 金寨县通过试点试验, 也为全国新型农村合作金融互助组织创新发展探索新路, 积累经验。针对金寨现有的工作经验以及目前存在的突出问题, 我们提出如下几点建
24、议:(一) 要充分尊重农民意愿, 大力发展农民资金互助合作社农民资金互助合作社是农民的创造和选择, 是我国当今农村经济发展的必然产物, 其民办、民管、民受益, 现实的积极作用也被实践所充分证明, 这不仅符合世界惯例, 也是中央鼓励发展的农村合作金融的一种有效形式。应该将农民的这种积极性引导好、保护好、发展好, 坚定不移地鼓励和推动农民资金互助合作社向前发展。(二) 尽快健全相关法律体系, 规范发展农民资金互助合作社金寨县农民资金互助合作试点工作和全国其他地方一样, 存在信用合作法律地位不明确的问题。试点合作社开展信用合作无法获得金融经营许可证, 不能独立注册设立金融信用合作社, 无法享受国家支
25、持农村金融发展的政策, 金融监管部门难以对其进行业务指导和监督管理。一旦发生合作社乱集资等违法行为, 还存在执法监管主体缺位, 手段缺乏的现状。建议在国家或省级层面上出台管理性文件, 将合作社信用合作工作纳入金融管理部门统一管理。同时相应明确登记机关、业务主管部门、业务监管部门及其监管职责, 建立健全监督管理体系, 加强监管, 规避风险, 为农民资金互助合作社的健康发展提供一个宽松的发展环境。(三) 健全制度措施, 进一步加大对农民资金互助合作社扶持力度扶持合作社发展是国家责任, 也是世界各国通行做法5。在已公布施行的金寨县发展新型农村合作金融组织管理办法中, 虽然明文规定, 农民合作社信用合
26、作资金来源于入股资金社员闲散资金农民合作社提取的公积金和上级拨给的专项资金。同时提出要专项建立 300 万元风险补偿基金, 合作银行也提出建立改革内容相关的专项贷款风险补偿资金, 但支持资金真正落实到位的十分有限。因为资金规模太小, 对促进农业生产的作用有限。在 2017 年中央一号文件关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见中也明确提出, 坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域, 对各级财政支持的各类小型项目, 优先安排农村集体经济组织、农民合作组织等作为建设管护主体, 强化农民参与和全程监督。建议在结合当前国家精准脱贫战略措施, 将各级各类专项扶贫资金, 如贫
27、困户小额扶贫贷款贴息、贫困户小额贷款风险补偿金、贫困户就业补助资金与农民资金互助合作信用平台对接, 充分发挥财政扶贫资金使用效益。(四) 要进一步规范农民资金互助合作社的正常运转要坚持为生产经营服务的方向, 既要有制度创新, 也要有制度边界。农村合作金融是在农民专业合作社内部开展的资金互助, 不是专门经营金融业务的组织, 其根本目的是服务于合作社内部生产经营活动、解决社员生产经营资金短缺问题。这就要求资金合作必须与生产合作高度关联, 使资金互助从属和服务于生产经营活动, 避免出现非农产业的长期投资, 把合作资金风险外部化。同时要完善合作社内部治理机构, 避免出现大户控制, 个人控制现象6。安徽
28、金寨县在试点中就明文规定, 农民合作社贷款用途应主要用于用于支持社员农业产业生产经营发展的流动性资金需求。农民合作社不得动用信用合作资金以任何方式进行风险性投资业务。农民合作社应严格监督贷款人资金用途, 社员未按照约定用途使用资金的, 农民合作社应停止发放或提前收回借款。同时对农民合作社信用合作违规开展资金合作业务或发放高利贷的, 县农发委、金融办责令合作社限期整改, 直至依法吊销其营业执照7。对未经批准和注册登记开展信用合作业务或涉嫌非法集资、非法金融业务活动、非法设立金融机构的, 由县农发委、金融办、人民银行分支机构、银监会及公安部门, 按照非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法依法查处。
29、这些经验都值得参考和推荐。四、结语农民资金互助的产生是农村制度变迁的一个必然结果, 其发展对于构建完善的农村金融体系有重要的积极作用, 我们应当重视其发展的现实。更好地营造有利于农民资金互助合作组织的生存空间和外部环境, 完善制度设计, 使农民资金互助合作组织充满生机活力, 健康成长8。参考文献1逢俊杰.关于农民专业合作社资金互助的几点思考J.中国集体经济, 2014 (11) :41-43. 2管洪彦, 孔祥智.农民专业合作社法人财产权:规范解释与修法思路J.农业经济问题, 2017 (5) :4-14. 3周应恒, 胡凌啸.中国农民专业合作社还能否实现“弱者的联合”?基于中日实践的对比分析
30、J.中国农村经济, 2016 (6) :30-38. 4万宝瑞.新形势下我国农业发展战略思考J.农业经济问题, 2017 (1) :4-8. 5赵锦春, 包宗顺.农民资金互助合作社运行效率及影响因素研究J.经济问题, 2017 (2) :79-84. 6陈东平, 张雷, 张蕴嘉.资金互助组织“隧道行为”及其抑制措施以苏北 22 家资金互助社为例J.金融经济学研究, 2017 (1) :121-128. 7李云新, 王晓璇.农民专业合作社行为扭曲现象及其解释J.农业经济问题, 2017 (4) :14-22. 8刘西川.金融支持合作社发展的更深层次含义J.中国农民合作社, 2017 (6) :26-26.
