1、孙兆贵诉上海市药品监督管理局闸北分局行政处罚决定案 -来源：北大法宝 时间：2007 年 12 月 28 日 20:6 编 辑：余芸 【文书标题】孙兆贵诉上海市药品监督管理局闸北分局行政处罚决定案 【审理法院】上海市第二中级人民法院 【案件字号】(2003)沪二中行终字第 109 号 【审理日期】2003.06.24 【调解日期】 【案件分类】食品药品安全/行政处罚 【 全文】 孙兆贵诉上海市药品监督管理局闸北分局行政处罚决定案（一）首部1判决书字号一审判决书：上海市闸北区人民法院（2003）闸行初字第 5 号。二审判决书：上海市第二中级人民法院（2003）沪二中行终字第 109 号。2案由：
2、不服药品监督行政处罚决定案。3诉讼双方原告（上诉人）：孙兆贵，私营企业经营者。委托代理人：邵太豹，上海市耀良律师事务所律师。委托代理人：王洛明，上海市明鸿律师事务所律师。被告（被上诉人）：上海市药品监督管理局闸北分局。法定代表人：张广仁，上海市药品监督管理局闸北分局局长。委托代理人：金志刚，上海市药品监督管理局闸北分局工作人员。委托代理人：张慧卿，上海市恒业律师事务所律师。4审级：二审。5审判机关和审判组织一审法院：上海市闸北区人民法院。合议庭组成人员：审判长：陆国强：代理审判员：汪霄云、朱一心。二审法院：上海市第二中级人民法院。合议庭组成人员：审判长：沈志先；审判员：钱锡青；代理审判员：王朝
3、晖。6审结时间一审审结时间：2003 年 4 月 7 日。二审审结时间：2003 年 6 月 24 日。（二）一审情况1一审诉辩主张（1）被诉具体行政行为：上海市药品监督管理局闸北分局（以下简称闸北药监分局）于 2002 年 12 月 11 日对孙兆贵作出第 2120020025 号行政处罚决定。处罚决定认定：2002年 6 月 17 日闸北药监分局在联合执法中，发现孙兆贵在本市大统路 17 号 4 楼、5 楼，无药品经营许可证而经营药品，所涉及的药品有鸡血藤、太子参、巴戟天等共计 119 种，货值金额共计人民币 8 000 元整。孙兆贵的行为违反了中华人民共和国药品管理法 （以下简称药品管理
4、法 ）第十四条的规定，依据药品管理法第七十三条的规定，对孙兆贵无照经营药品予以取缔，并作出处罚：没收无证经营的鸡血藤、太子参、巴戟天等共计119 个品种的药品，处以罚款人民币 24 000 元整。（2）原告诉称：本市大统路 17 号 4 楼、5 楼是其存放保健食品、药食同源物品和其他中药材的仓库，并非经营场所。闸北药监分局所作行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当，程序违法。请求撤销行政处罚决定，并返还被扣押的全部物品。（3）被告辩称：其系辖区内药品监督管理部门，对违反药品监督管理的行为具有作出行政处罚的执法主体资格。孙兆贵在本市大统路无照经营药品的违法事实，有其本人的陈述等证据证明。闸北药监
5、分局所作行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求维持行政处罚决定，驳回孙兆贵的行政赔偿请求。2一审事实和证据上海市闸北区人民法院经公开审理查明：2002 年 6 月 17 日闸北药监分局在联合执法中，发现孙兆贵在本市大统路 17 号 4 楼、5 楼，无药品经营许可证而经营药品，所涉及的药品有鸡血藤、太子参、巴戟天等共计 119 种，货值金额共计人民币 8 000 元整。闸北药监分局当场对药品进行先行保存，后转为暂扣。经调查取证、检查勘验后，闸北药监分局认定孙兆贵无证经营药品，于 2002 年 11 月 12 日对孙兆贵作出处罚决定。以上事实有下列证据证明：（1）2002 年 6 月
6、 17 日现场检查笔录及销货单据。证明闸北药监分局在本市大统路17 号 4 楼、5 楼检查时，发现该处囤有药品及销货单据，在场人未能提供药品经营许可证。（2）2002 年 6 月 17 日李永玲调查笔录。证明本市大统路 17 号 4 楼、5 楼系上海和圣保健食品有限公司（以下简称和圣公司）的仓库兼零售点，经营者为孙兆贵。（3）2002 年 6 月 24 日孙兆贵调查笔录。证明本市大统路 17 号 4 楼、5 楼的仓库系孙兆贵租借并用于存放药品、从事经营活动的场所。闸北药监分局暂扣孙兆贵的药品价值为人民币 8 000 元，孙兆贵未取得药品经营许可证。（4）2002 年 6 月 17 日、9 月
7、4 日周炳超调查笔录及和圣公司企业法人营业执照。证明周炳超为和圣公司的法定代表人，本市大统路 17 号 4 楼、5 楼的经营者为孙兆贵，与和圣公司无关。（5）勘验笔录及附件。证明上海市药品监督管理局、上海市药品检验所、闸北药监分局共同对暂扣的药品进行勘验，所扣中药饮片等共计 119 种。3一审判案理由上海市闸北区人民法院根据上述事实和证据认为：闸北药监分局作为药品监督管理部门，具有对违反药品监督管理的行为作出行政处罚的职权。闸北药监分局的执法目的符合药品管理法的规定。闸北药监分局所作处罚决定，认定孙兆贵无药品经营许可证经营药品的事实清楚，证据充分，适用法律正确，执法程序合法。孙兆贵要求返还药品
8、，缺乏事实证据和法律依据。4一审定案结论上海市闸北区人民法院依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（一）项，判决如下：（1）维持闸北药监分局于 2002 年 12 月 11 日作出的第 2120020025 号行政处罚决定；（2）孙兆贵要求返还物品的诉讼请求，不予支持。（三）二审诉辩主张1上诉人诉称：根据 药品管理法第二十一条的规定，集贸市场可以出售中药材，其经营地黄浦区福源商厦系集贸市场，闸北药监分局认定其在大统路无证经营药品的事实不清。其与和圣公司系合伙经营，大统路 17 号系仓库，孙兆贵的行为并非个人行为，处罚孙兆贵属于被处罚主体认定错误。闸北药监分局所作行政处罚认定涉及药品数量的事实
9、不清，适用法律错误。处罚决定未在 7 个工作日内作出，违反 药品监督行政处罚程序规定，行政执法程序违法。请求撤销原审判决及具体行政行为，支持其一审的诉讼请求。2被上诉人辩称：其所作具体行政行为符合法律、法规规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原审判决及具体行政行为。（四）二审事实和证据上海市第二中级人民法院经公开审理查明：本市大统路 17 号 4 楼、5 楼房屋系孙兆贵以个人名义租赁使用，其不持有药品监督管理部门颁发的药品经营许可证。2002 年 6 月 17日，闸北药监分局在执法检查中，发现本市大统路 17 号 4 楼、5 楼房屋内有大量的药品。闸北药监分局经现场检查及调查后，
10、对所涉药品予以保存，在场人李永玲制作了清单，共计 65 项，包括“打包箱”5 件。执法人员和李永玲在清单上签名，对所涉药品进行先行保存。闸北药监分局送达了先行登记保存证物通知书，该通知书的物品清单栏写明“详见清单” ，通知书由李永玲签名，该批先行保存的物品后转为行政暂扣。2002 年 6 月 18 日，闸北药监分局经领导审批，对孙兆贵无证经营药品予以立案。2002 年 6 月 30 日，闸北药监分局会同上海市药品监督管理局、上海市药品检验所对所扣药品进行检查、清点，共计有中药饮片等 119 种（部分因包装不同而分列） ，包括药食同源的 4 种，另有批文品种 9 件。闸北药监分局在作出行政处罚时
11、制作了没收清单，将勘验清单中的 119 种中部分相同的品种予以归类，加上“孙兆贵批文物品”清单中的 6 件，共计 119 种。该 119 种即为行政处罚所涉药品。2002 年 9 月 13 日，上海市药品监督管理局批复同意闸北药监分局延长办案期限 3 个月。2002 年 10 月 25 日，闸北药监分局主持听证。同年 12 月 11 日，闸北药监分局对孙兆贵作出行政处罚。以上事实有下列证据证明：1闸北药监分局于 2002 年 6 月 17 日、9 月 4 日对和圣公司法定代表人周炳超所作调查笔录。周炳超陈述，和圣公司的经营范围不包括药品，孙兆贵的经营行为与其没有关系。2闸北药监分局于 2002
12、 年 6 月 17 日对李永玲所作调查笔录。李永玲陈述，本市大统路 17 号 4 楼、5 楼是和圣公司的仓库兼零售点，主要是现金交易，老板是孙兆贵。3闸北药监分局于 2002 年 6 月 24 日对孙兆贵所作调查笔录。孙兆贵陈述，本市大统路 17 号 4 楼、5 楼是他租赁使用的，作为中药饮片的仓库，有时也做点批发。被查扣的中药饮片按市场价约人民币 8 000 元。42002 年 6 月 17 日现场检查笔录及现场查获的送货单、销售日报表、销售清单等。现场检查笔录记载现场存有大量中药材、饮片、空心胶囊、外包装为野山人参的移山参等。该笔录由李永玲签名。52002 年 6 月 17 日李永玲书写的
13、清单，该清单所涉药品为 65 项，包括“打包箱”5 件。62002 年 6 月 30 日上海市药品监督管理局、闸北药监分局、上海市药品检验所制作的勘验笔录。证明 2002 年 6 月 30 日，上述三单位对同年 6 月 17 日闸北药监分局取缔本市大统路 17 号 4 楼、5 楼孙兆贵无证经营中药饮片案中暂扣的物品进行勘验，共计有中药饮片等 119 种，其中不合格品种 38 件，占 319 ，药食同源品种 4 种，全部不合格。孙兆贵被扣物品中另有批文品种 9 件，另附清单。72002 年 12 月 11 日没收清单。本案行政处罚按照该清单所列药品予以没收，共计119 种。（五）二审判案理由上海
14、市第二中级人民法院根据上述事实和证据认为：闸北药监分局是辖区内药品监督管理部门，对违反药品监督管理的行为具有作出行政处罚的执法主体资格。 药品管理法明确规定，我国对药品的生产、经营实行许可制度。孙兆贵在调查笔录中，明确表示其在本市大统路 17 号 4 楼、5 楼有时做点批发，该笔录亦经其本人签名认可，其无证经营的事实另有李永玲调查笔录、现场笔录、查获的单据等证据相印证，应予确认。本市大统路 17号 4 楼、5 楼房屋由孙兆贵租赁使用，所涉药品均由其出资购买，孙兆贵认为其与和圣公司系合伙经营关系，但未向法庭提供事实证据。闸北药监分局经现场检查后，会同有关部门对所扣物品进行检查、清点，其提供的勘验
15、笔录系对所扣物品的检查笔录。因现场查获的物品中有“打包箱”5 件，经清点后被确认为 119 种，该清单与李永玲现场制作的清单并无矛盾。 药品管理法第二十一条规定，城乡集贸市场可以出售中药材，但本市大统路17 号并非集贸市场，本案行政处罚所涉药品均由孙兆贵从外省市采购，并非其自种自采，孙兆贵的主张缺乏法律依据。闸北药监分局认定孙兆贵在本市大统路 17 号 4 楼、5 楼房屋内无证经营药品的事实清楚，适用法律正确。在现场检查中，由孙兆贵所雇工作人员李永玲制作清单，行政执法程序虽有瑕疵，但不足以认定为违反法定程序。孙兆贵要求返还物品，不符合中华人民共和国国家赔偿法第四条的规定。（六）二审定案结论上海
16、市第二中级人民法院依照中华人民共和国药品管理法第十四条、第七十三条、中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。（七）解说1孙兆贵的行为是否属于无证经营药品。药品管理法明确规定，我国对药品的生产、经营实行许可制度。孙兆贵虽承认其不持有药品经营许可证，但否认其在大统路有经营行为。孙兆贵是否属于无证经营即成为本案的争议焦点。按照行政诉讼被告行政机关负举证责任的原则，庭审中，闸北药监分局提供对孙兆贵本人及其所雇工作人员李永玲所作的调查笔录、现场查获的销售清单等证据材料，用来证明孙兆贵在大统路存在无证经营药品的行为。其本人陈述在大统路“有时也做点批发” ，李永玲则
17、称大统路 17 号 4 楼、5 楼兼做“零售点” 。该二份调查笔录与执法人员在大统路查获的销售清单等证据，可以证明孙兆贵在大统路无证经营药品的事实。大统路 17 号 4 楼、5 楼显然不属于城乡集贸市场，故不适用药品管理法 第二十一条的规定。在此处经营药品，亦应持有药品经营许可证。孙兆贵无药品经营许可证在大统路经营药品，属于无证经营。2行政执法程序有瑕疵，但尚未违反法律禁止性规定，不足以认定为违反法定程序。闸北药监分局在进行现场检查的过程中，由在场人孙兆贵所雇的工作人员李永玲制作了药品清单。孙兆贵认为，李永玲是为了防止物品灭失自行制作了清单，而不是应执法人员要求所作，本案中执法人员未制作清单，
18、属程序违法。药品监督行政处罚程序第十九条规定：“对登记保存的物品应开列物品清单 ，由执法人员和当事人签名或盖章。 ”从该条规定来看，其虽未明确应由执法人员制作清单，但是药品监督行政处罚程序是为保证药品监督管理行政机关正确行使行政处罚职权而制定，是行政机关实施行政处罚的程序依据，而制作清单是保存证据、实施行政处罚的程序之一，故应由执法人员制作清单。但制作清单的目的是为了固定被保存物品的品种、数量，由当事人亲自制作清单，并不影响这一目的的实现。闸北药监分局在执法中未由执法人员制作清单，而使用了李永玲所写的清单，是行政执法程序中的瑕疵，但未违反法律禁止性规定，据此尚不足以认定为违反法定程序。李永玲制
19、作的清单一式二份，分别由其及执法人员签名，双方各执一份，该清单的制作客观、真实。在闸北药监分局送达的先行登记保存证物通知书上写明“详见清单” ，并由李永玲签名。据此，李永玲制作的清单亦作为行政执法的依据，故孙兆贵认为李永玲是为了防止物品灭失而制作清单，并非应执法人员要求制作的理由不成立。根据行政诉讼法第五十四条第（二）项的规定，行政行为违反法定程序的，应判决撤销被诉行政行为。但本案中，行政行为仅属瑕疵，尚不构成违反法定程序，因此不应予以撤销。针对行政执法中存在的瑕疵，法院可依法向执法机关发出司法建议，要求其改进。3关于行政处罚决定应遵守的时限问题。药品监督行政处罚程序 （已于 2003 年 7
20、 月 1 日失效）第十九条第六款规定：“药品监督管理行政机关对先行登记保存的证据，应在七个工作日内作出处理决定。 ”从该条的文义来看，是指在 7 个工作日内对 “先行登记保存的物品 ”作出处理决定，而行政处罚决定应当是针对当事人的违法行为作出，不是针对“物品”进行处罚。该条所谓处理决定并非行政处罚决定，只是对物品或扣押或返还的决定。从体系的角度看，第十九条系在该规定的第四章“调查取证”中，而关于行政处罚决定的期限的规定在第五章“处罚决定”第一节“一般程序”中（第二十六条） ，二者并不构成特别法与一般法的关系。因此该案处罚决定应适用第二十六条规定的 3 个月的期限，闸北药监分局已在 7 个工作日内将被保存物品转为暂扣，符合程序规定。
