1、公务员绩效考核研究文献综述公务员绩效考核研究文献综述高岩 马谢民 北京大学公共卫生学院摘要：我国公务员绩效考核测评的制度化形式就是公务员的考核制度。公务员的考核具有评价、管理、激励与监督的职能，在公务员管理中起着重要的作用。但在实际工作中，面临一定的困难。本文对一些专家、学者针对公务员考核制度、绩效考核中存在问题的研究文献进行综述。关键词：公务员考核 公务员绩效考核 公务员考核制度公务员是指代表国家从事社会事务管理、行使国家主权、履行国家公务的人员。公务员绩效考核是指国家行政机关按照法律规定权限，依照国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考核和评
2、价的活动。绩效管理的最终目的是充分开发和利用每个成员的资源来提高组织绩效。公务员绩效考核便是适应刺激反映模式而采用的一种有效人力资源开发手段，即通过提高成员的绩效达到改善组织绩效的目的。11 我国公务员考核现状1.1 考核内容和指标1993 年，国家公务员暂行条例的颁布标志中国公务员制度的正式建立。谢亚红（2001）认为考核标准笼统模糊。公务员的考核标准按照国家公务员暂行条例的规定是德、能、勤、绩四个方面，其中以工作实绩为考核重点。而现行的考核标准却无视这些差别，笼统地以德能勤绩的标准来要求，其结果只能是千篇一律，使得考核难以起到应起的作用。朱玉知、乐治洲（2004）也认为考核指标过于笼统。一
3、般说来，考核制度应以职位分类为基础，不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同考核指标体系，以全面、具体的反映公务员在工作中的各方面表现。而现行的考核标准将考核内容分为“德、能、勤、绩、廉”五个部分，考核标准也只是定性地作了些说明，但许多单位即以此作为考核依据，考核内容大体相同，没有体现不同类型、不同层次公务员的基本要求。在实践中，一方面缺乏评价实绩的客观标准，从而使注重实绩这一考核原则变得模糊；另一方面，公务员的考核仍以定性的居多，而定量的太少，政治性评价的作用仍很大，这样就给划分等次带来很大的困难。周晓玮（2003）认为考核标准过于笼统，缺乏细化和具体化。张宏伟，陈然然（2009）认为
4、考核标准模糊，缺乏针对性。1.2 考核方法祝建兵、王春光（2003）认为公务员考核方法简单和不科学主要表现在：一是重视领导考核，轻视群众考核。二是重视年度考核，轻视平时考核。三是重视定性考核、轻视定量考核。顾茜茜（2008）认为考核方法不够灵活。平时考核较少。虽然公务员法规定以平时考核为基础，但平时考核具有时间长，内容繁琐的特点，因此平时考核形同虚设。其次，定量考核较少。宏观抽象的考核较多，体现不同职位特点的分类型、分层次的考核指标较少。再次，动态考核较少。缺少实地跟踪的动态考核，使考核者对拟提拔的国家公务员各方面情况的掌握及最终的评价不够全面、缺乏深度。张宏伟，陈然然（2009）认为考核方法
5、不合理。平时操作中存在重视领导考核，轻视群众考核；重视年度考核，轻视平时考核；重视定性考核，轻视定量考核。1.3 考核特征姜晓萍（2005）认为一是考核的法定性。指对公务员的考核必须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序进行考核。二是考核标准的多样化。公共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有本质不同，公共部门的宗旨是维护公共秩序、促进公共福利，其绩效往往承担政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任，也导致了公务员绩效考核标准的多样性。三是考核过程的社会参与性。公共部门与公众有天然的密切联系，并时刻与公共保持互动，故公务员的绩效考核不能回避公众的参与。四是考核的公
6、开性。虽然公务员考核仅仅是行政机关内部管理行为，但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。2 我国公务员考核存在的问题2.1 考核法律法规体系不够安全顾茜茜（2008）认为中国公务员考核制度推行了十多年，虽然出在台了相关法律法规方面积累了一些宝贵经验，但考核制度不完善，考核体系不健全仍是现存的主要问题之一。相比于日本的法规，中国的公务员法显得单薄。2.2 考核意识单薄张宏伟，陈然然（2009）认为，领导干部认识不到位，目的不明确。认为考核是上面的事。2.3 考核主体设置不合理 秦立春（2002）认为，目前公务员考核主体责任不清、失职失误无法追究。以至于在考核实践中，一些
7、考核客体客体（被考核者）未履行岗位职责或有严重问题的仍然在考核中轻松过关，考核主体或碍于情面、做好人，或与考核客体有私交，于是在考核中睁一只眼、闭一只眼，使得公务员管理的一个重要把关环节变得没有实际意义。罗章、何家利（2002）提出，事实上考核人员的素质也会影响到考核结果的质量。如果考核者仍仅仅是凭借经验、习惯乃至直觉实施考核，其结果就难免为个人好恶所左右，犯下“推己及人”的错误，无法实现考核结果所要的公正、客观，也降低了考核的整体效果。樊宏、戴良铁（2004）认为，公共部门进行绩效考核时，大多数由上级公务员对领导进行评估。这种考核方式由于信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。同时提出，目
8、前公务员考核在考核对象错位问题。另外，只重视对公务员绩效的考核，忽视对部门绩效的考核，致使公务员各自为政，削弱部门团队合作精神，影响部门工作效率和对外服务质量。韦俊华（2007）认为考核主体过于单一，应包括上级、下级、同级，但现实中占据主要位置的是直接上级考核。2.3 考核等级评定缺乏层次性对不同职级干部的评价上下一般粗，职责和权力不清，制约了考核工作激励作用的发挥。考核结果干部的使用存在脱节现象。虽然人事部 2000 年下发的关于进一步加强国家公务员考核工作的意见，将考核等次由原来的三个增加为四个，即优秀、称职、基本称职、不称职，但仍然偏少，考核评价结果布不甚理想。周晓玮（2003）亦认为考
9、核等次偏少，仅有优秀、称职、基本称职、不称职四个档次。给实际工作造成极大的不便。由于考核制度中规定优秀比例不能超过 15%，而真正不称职的也只是极个别的公务员，所以大多数公务员都集中在称职这一等次上。顾茜茜（2008）认为由于大多数人的考核等次集中在称职上，不管工作表现表现如何都能享受到相同待遇，使考核结果使激励作用无法发挥。2.5 考核程序流于形式顾茜茜（2008）认为虽然公务员法规定“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先有本人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导听取群众意见后，提出考核等次意见，由本机关负责人或授权的考核委员会确定考核等次”。但在实际操作中，有些单位为“图
10、方便”，往往省略这些程序。宋晨（2008）认为公务员考核程序流于形式，民主化、公开化程度不高。3 完善公务员绩效考核的对策3.1 明确考核目的，转变考核理念孔杰（2010）认为，应当准确定位目标，设定合理、科学、灵活的目标管理体系，通过考核发现问题，提出改进方法，从而通过公务员的工作能力。3.2 营造良好的法律和制度环境 姜晓萍、马凯利（2005）认为：评估不同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评估，没有制度保障是很难进行下去的，制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。当然，在制度设计上，应充分考虑到我国的政体实际，不能照搬西方的两官分途而治的公务员管理体制，应在党的统一领导下，探索新的管
11、理体制。顾茜茜（2008）认为首先应完善立法，加强国家公务员绩效考核法律法规体系建设。建立颁布公务员考核法，对公务员考核的原则、内容、标准、程序、方法、考核结果的评定与使用、考核工作的管理与监督等内容进行具体的规定。其次，加强执法，确保法律法规落到实处。再次，严加惩治，对违法违纪行为严肃处理。3.3 增加公务员考核结果的等次林金奕，徐晓丹（2007）认为应借鉴国外公务员考核的经验，将公务员考核结果的等次分成五级或七级，并规定出每个等级的考核标准、各级人员的比例以及应享有的待遇。3.4 加强对评价主体的培训狄雪琴（2008）认为：首先，通过培训转变评估者的不良观念，树立公正、客观的评价观念。其次
12、，通过培训使评价主体明确工作职责。最后，通过培训通过其专业知识和技术水平。3.5 建立公务员定量与定性相结合的考核指标体系朱玉知、乐治洲（2004）认为：建立具体化的考核指标体系。不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的、具有针对性的考核指标。确定科学的考核指标应从以下以下几方面做起：首先，考核指标的设立应实事求是，能予以量化的，均应数量化表示，不能地采用描述表示。刘晓辉、王红艳（2004）提出以定性和定量相结合的方法来考核国家公务员。我国公务员考核制度应根据公务员不同类型、层次的职位要求，参照其他国家记分考核办法，将德、能、勤、绩、廉几个指标都进行量化、分解为若干要素，并赋予一定的分
13、值个权数，然后确定不同类别、层次职务各要素的登记标准和分数线，汇总合计即得出某一职位的公务员的分数，对照相应的等级标准，既可得出被考核人的等级。3.6 构建全方位的考核内容山西省委组织部课题组通过调研得出了考核内容全方位的“六要”。一要从“硬指标”与“软任务”的成果上检验绩效。二是要从个人实绩与集体实绩的区分上看待绩效。三是要从局部利益与全局利益的关系上透视绩效。四要从当前和长远的结合上考核绩效。六要从成绩和失误的识别上洞察绩效。3.7 以职位分类为基础建立分类考核制度顾茜茜（2008）认为：职位分类是科学考核的前提。职位分类是将适合分类的各种职位，按照工作性质、难易程度、责任大小和所需要人员
14、的任职资格条件而进行的职位类别和等级系列的划分。职位分类有助于克服人事考核、奖惩、培训中的主观臆断性。3.8 建立考核模型和 360。全方位考核方法姜晓萍、马凯利（2005）认为：“360 度考核”模型也被称为全方位考核或多重考核，是近年来在企业中较为流行的一种员工绩效考核模式，它是由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人，不记名对被评价者进行评价，被评价者也进行自我评价，然后由专业人员向被评价者提供反馈，以帮助被评价者提高能力、水平业绩的一种考核平价法。3.9 积极探索具有开放性的考核制度解亚红（2001）认为：政府管理的公共性决定了它的开放性，作为政府管理的一环，公务员
15、的考核管理应具有开放性、广泛吸收社会力量的参与。开放的考核制度首先应听取服务对象的意见，通过请进来或走出去的方法了解他们对公共服务的满意程度。其次，应吸收专门的评估机构和有关专家参与，以保证考核的科学性和客观性。同时，部门也应根据整体的目标和任务的分解对公务员个人进行考核。这种考核的开放性和指标体系的科学性，必然会使考核在公务员队伍建设中发挥更大的作用。姜晓萍、马凯利（2005）：实行公开考核是建立民主考核评价机制的前提条件，要做到公开考核首先要在制度建设上建立公示、告知制度。3.10 采用现代考核手段考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。
16、例如 Intement 进行的民意测验、公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效考核的重要参考加以利用。另外，一些西方国家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鉴意义。例如，英国采用的因素三级法考核公务员，即事先制订考核报名表，依表内所列因素与标准分别加以考察，决定优、中、劣。美国采用人员比较法，即预先设定几项因素，各项因素分别为不同的等级尺度来对考核者做出判断。还有一些国家采用因素臆断法、图表测度法、浦洛士考绩法等。3.11 有效监督考核全过程林金奕，徐晓丹（2007）认为为保证公务员考核的公平、公正、公开，必须建立行之有效的监督机制
17、加以保证。监控过程包括事前对考核的准备工作、事中对考核的全程进行监督、事后对考核的结果进行监控。3.12 重视反馈环节，有效运用考核结果孔杰（2010）认为反馈考核结果是考核的一个主要环节。将考核结果及时反馈给被考核者，并指出其不足以及改进意见，能够使公务员充分认识自己的工作成果和行为方式、发现工作中的不足。4 总结随着社会经济的不断发展，目前公务员考核制度越来越不能适应现实需求，公务员绩效考核制度系统再造一迫在眉睫。众多专家、学者对公务员考核制度的研究有助于解决公务员考核所遇到的问题。但就目前的文献看，提出的问题及解决方法均较为单一，缺乏系统的解决方案，仍需进一步探讨研究。参考文献：1.姜晓
18、萍，马凯利.我国公务员绩效考核的困境及其对策分析.社会科学研究，2005（1）。2.朱玉知，乐治洲.我国现行公务员考核制度存在的问题及改进思路.J2004，（4）。3.周晓玮.我国公务员绩效测评的困境与原因初探.理论探讨，2003（3）。4刘晓辉，王红艳.论我国公务员考核制度改革.哈尔滨商业大学学报，2003（3）。5.解亚红.公务员的考核方法待改进.晋阳学刊，2001（4）。6.樊宏、戴良铁.公共部门绩效管理系统再造.上海市是经济管理干部学院学报，2004（4）。7.秦立春.关于改革公务员考核制度的思考J中国行政管理.2002（5）。8.祝建兵、王春光.论公务员考核制度改革. 江西行政学院学报，2003（3）。9.顾茜茜.我国公务员绩效考核中存在问题的弊端及其对策分析.法制与社会，2008（12）10.张宏伟，陈然然.乡镇公务员绩效考核问题探究.经济研究导刊，2009（35）11.林金奕，徐晓丹.对完善中国公务员考核制度的探讨.海峡科学，2007（11）12.宋晨.我国公务员绩效管理现存问题及改进策略.200813.韦俊华.我国公务员考核失效问题的原因分析.法制与社会，2007（10）14.孔杰.我国公务员绩效考核存在的问题及其对策研究.经济与社会发展，2010（3）15.狄雪琴.关于我国公务员绩效考核的思考.时代经贸，2008（7）
