1、农村项目扶贫存在的问题及优化途径 张新文 高啸 南京农业大学公共管理学院 摘 要： 治理农村贫困问题是党和政府的一项重要任务。作为农村扶贫的一种新型方式, 项目扶贫旨在通过国家财政转移支付以及综合扶贫等, 突破政府、企业和社会之间的藩篱, 将信息、技术、资金等要素融合在一起, 从而实现专业、行业与行动者有机整合的扶贫方式推进。然而, 在项目扶贫的过程中却出现了项目主体异化、精英俘获现象以及项目监管流于形式等问题, 严重阻碍了农村项目扶贫的效果及进程。构建主体间性的主客体关系、实施项目精准以及强化制度建设是化解农村项目制扶贫存在问题的必然选择。关键词： 精准扶贫; 项目扶贫; 主体异化; 作者简
2、介：张新文 (1971-) , 男, 南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师, 美国南卡罗莱纳大学政治科学系访问学者;作者简介：高啸 (1991-) , 男, 南京农业大学公共管理学院博士研究生。收稿日期：2017-09-18基金：江苏高校哲社重点项目“社会治理创新的价值研究” (2015ZDIM012) Received： 2017-09-18一、引言在 2015 年 10 月的减贫与发展高层论坛上, 习近平指出:“消除贫困, 自古以来就是人类梦寐以求的理想, 是各国人民追求幸福生活的基本权利, 是广大发展中国家面临的重要任务。”我国是世界上贫困人口最多的国家, 其中主要是农村贫困人口。新
3、中国成立后, 我国一直致力于发展生产、消除贫困的工作, 虽然没有专门出台过反贫困的政策方针和法律法规, 但是以土地改革为核心的一系列经济政策极大地改变了我国农民极端贫困的状态, 减少了贫困人口的总量, 为改革开放后真正意义上的反贫困治理工作奠定了基础。从 1978 年到 2014 年的 36 年间, 我国贫困人口数量由 2.5 亿减少到 7017 万, 贫困发生率由 30%降到了 7.2%以下。随着我国城镇化进程的不断推进以及 2002 年开始的税费改革与乡镇体制改革, “三农”问题日益复杂化, 农村的贫困问题呈现新的特征:农村致贫的原因结构更复杂、内部收入差距拉大、贫困人口流动性更为明显等。
4、项目扶贫在这一背景下悄然兴起, 具体表现为:地方各级政府通过跑项目、抓项目的方式, 争取到更多的项目资金来弥补地方扶贫资金的不足;国家财政以转移支付的形式来配置资源。从反贫困治理的机制来看, 无论是移民搬迁、整村推进、雨露计划等形式的专项扶贫, 还是农业、水利、交通等行业扶贫, 又或是东西协作、定点扶贫等社会扶贫, 这些构成“三位一体”大扶贫格局的扶贫实践往往也都是以项目的形式开展的。项目制不单指某种扶贫项目的运行过程, 也非单指扶贫项目管理的各类制度, 而更是一种能够将中央到地方各层级以及社会各领域统合起来共同开展的反贫困治理模式。项目制不仅是一种体制机制, 更是一种“决定着国家、社会集团乃
5、至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略” (渠敬东, 2012) 。1二、项目扶贫的内涵及其在反贫困治理中的应用“项目”的概念比较宽泛, 它是指一种事本主义的动员或组织方式, 即依照事情本身的内在逻辑, 在限定时间和限定资源的约束条件下, 利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标的一次性任务。2 (P26) 其内涵包括项目实施主体的多样性、项目组织的临时性、项目重组的非常规性。诚如折晓叶等一些学者所界定的那样, “项目”是在分税制的制度条件下, 在财政收入越加集权的体制下, 资金分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形, 即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。 (折
6、晓叶等, 2011;周飞舟, 2012;渠敬东, 2012) 34。项目原本是针对某种预期的目标而采取的一种具有临时性组织特点和事本主义特性的灵活处理方式, 而现在的“项目制”超越了这种方式, “成为整个国家社会体制联动运行的机制” (渠敬东, 2012) 。现有关于项目扶贫在我国反贫困治理中的应用主要集中在以下几个方面:一是农村扶贫项目资金方面。汪三贵 (2003) 认为扶贫项目应有效使用扶贫资源, 保证扶贫项目资金的顺利投放以及扶贫项目监管的有序进行。李文 (2004) 通过对农村扶贫项目资金使用过程的分析, 认为扶贫项目资金投放仅仅关注形式上的公平, 在不同的贫困县之间存在明显差别, 从
7、而难以保障扶贫项目的效果。王春华 (2005) 认为在当前的扶贫项目中存在扶贫项目选择不当、扶贫资金渗漏和损失严重、扶贫项目效益不高等情况;二是对扶贫项目的展开方式进行研究。李小云 (2005) 分析概括出参与式扶贫项目的适用范围和主要方法, 认为新时期我国农村扶贫项目应该采用参与式扶贫的方法。夏英 (2011) 认为反贫困治理是个较长的过程, 因此要保证扶贫项目的连续性和周期性, 使扶贫项目取得实效, 避免项目资源的浪费;三是关注了非政府组织参与农村扶贫项目。黄承伟 (2015) 等认为政府应该加大与非政府组织的合作力度, 共同调动扶贫资源, 促进扶贫项目的有效开展;四是对扶贫项目进行个案研
8、究。刘全喜 (2005) 通过对陕西省西部贫困地区扶贫项目的追踪研究, 着重强调要保证扶贫项目的效果反馈和后续监管工作。仝刘革 (2007) 在山西扶贫项目调研指出扶贫项目应发动广大贫困群体积极参与, 保证贫困群体的知情权和话语权。马良灿 (2014) 通过个案研究, 认为产业化扶贫项目存在一些缺陷, 如项目立项与运行受到领导人意志支配, 缺乏规范的议程, 带有很强的随意性, 基层扶贫工作人员和项目实施单位之间缺乏有效配合, 各利益群体之间的关系链接出现断链等。对于反贫困治理而言, 在以 GDP 为核心的政府绩效考核制度下, 地方政府往往不情愿在反贫困治理上花费太多的人力、物力和财力, 这就需
9、要中央政府各种扶贫项目的激励和带动。近十年来, 中央政府不断加大对农村贫困地区和贫困人口的财政综合扶贫投入, 在教育、医疗、卫生等方面给予倾斜和支持。以2001-2010 年的财政专项扶贫资金投入为例, 中央财政累计安排 1400 多亿元, 年均增长 9%以上。其中, 安排补助地方财政专项扶贫资金 1380 多亿元, 年均增长 10%左右5。中央政府对贫困地区和贫困人口在财政扶贫资金等方面的加大投入, 以及相关优惠政策的支持, 无疑对地方政府推进扶贫工作产生巨大的推动作用。近年来, 项目扶贫在我国反贫困治理中取得了巨大的成就, 改善了农村贫困农民的现状, 提高了其生活质量。项目制作为一种新型的
10、扶贫方式, 其基本目标在于促进贫困主体通过不同的项目与扶贫客体实现互动以实现脱贫致富, 其互动关系主要表现为:反贫困治理通过项目平台这一枢纽, 连接扶贫主体与扶贫客体, 并且在项目平台上进行物流、信息流、资金流的相互交换。在我国, 扶贫主体主要包括中央和地方政府、企业、NGO 社会组织, 体现了中国特色的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的基本理念。各扶贫主体开展教育、医疗、社保、就业、旧房改造、道路修建、通水通电等扶贫项目, 通过搭建项目平台把扶贫主体和扶贫客体 (贫困农户) 联系起来, 实现各种物流、信息流、资金流的相互交换, 从而最终达到反贫困治理的目的。三、项目扶贫存在的问题及
11、其原因对反贫困治理的理论解读以及学界的研究发现, 项目扶贫在我国反贫困治理中已被广泛运用。然而, 理论与实践往往不能完全吻合, 即实践中的项目制运用常常脱离理论建构的轨道, 呈现出理论预期以外的“异果”。项目制反贫困治理的实践也存在问题, 比较突出的有以下几种:(一) 扶贫项目主体的异化农村扶贫项目的主体是指在扶贫项目中处于核心的主导力量, 包括扶贫项目的资源主体、执行主体以及参与主体。6资源主体是掌握各种项目资源的组织部门, 包括:中央各部委、省级各职能部门和地市级各职能部门, 他们是扶贫项目的控制方。执行主体是扶贫项目的组织和申报部门, 是扶贫项目的组织者和直接负责人, 主要是县级政府及其
12、职能部门, 他们是扶贫项目的责任人。参与主体是扶贫项目的组织实施者和直接参与者, 主要是乡镇政府及村级两委, 他们是项目的接收者。在农村项目扶贫工作中, 拥有雄厚财力和向下转移项目资金权力的资源主体会适时地发出扶贫项目的招标和邀请, 得到信息后的执行主体会通过各种方法将上级的诸多扶贫项目申请下来, 然后对项目进行分割分配, 对项目资金进行整合配套, 最终将各种项目打包到符合要求的乡镇和村级组织, 接受项目的参与主体在运行扶贫项目时既要迎合上级各部门领导的意图, 又要得到老百姓的支持和配合。资源主体出于国家的整体利益考虑, 向下级政府发包扶贫项目, 目的是调动地方各级政府扶贫工作的积极性, 使农
13、村贫困群体早日脱贫致富。对于扶贫项目, 资源主体没有从中获取利益的冲动, 同时他们还拥有对扶贫项目进行审查、监督、验收和评估的权力。但是, 出于强化行政权威和树立为人民服务形象的需要, 资源主体可能在一定程度上默许执行主体在项目扶贫的过程中搞形象工程和政绩工程。执行主体申请并运行扶贫项目的目的往往是多样化的, 既有为农村贫困群体脱贫致富的努力, 也有通过扶贫项目来创造政绩、为自身晋升做的努力, 而且后者的比重往往较大。因此, 申请到扶贫项目后的执行主体往往会全力打造“示范村”和“亮点村”, 这些村庄大都是能够凸显执行主体政绩的村庄, 而并非是最需要扶贫项目的村庄。执行主体的这种做法会导致扶贫项
14、目与农村贫困群体的需求相偏离。参与主体通过“抓包”各类扶贫项目, 将上级项目主体的目的和需要贯彻到扶贫项目实践中, 实现扶贫项目与农村贫困群体的对接。作为项目参与主体的乡镇政府和村委会其实处于两难的困境之中, 如果项目落实过程没有体现上级领导的意图, 没有使扶贫项目成为领导的政绩, 那么不仅扶贫项目的考核评估难以通过, 参与主体的工资收入甚至政治仕途都会受到影响。同样, 如果项目落实过程中没有起到扶贫的效果, 甚至是为了打造“示范村”“亮点村”不顾实际情况地落实项目而侵害了贫困农民的利益, 也会引起农民的不满和抗争, 最终也会影响参与主体的政治仕途。资源主体、执行主体和参与主体作为农村扶贫项目
15、的主体, 在扶贫项目的整个运行过程中形成了较为复杂的“权力利益的结构网络”7, 形成了一种以项目为背景的新的科层制权力关系。在扶贫项目运行过程中, 执行主体和参与主体有着共同的目标, 往往会形成利益共同体, 以便于应对资源主体对项目的检查评估。在此过程中, 执行主体掌管着扶贫项目的事权和财权, 与参与主体处于不平等的权力结构中。因此, 在“压力型体制”8 (P77-98) 和“政治锦标赛”的刺激下, 参与主体只能将扶贫项目作为上级分配的政治任务, 将扶贫项目能否成为上级领导的政绩作为扶贫项目成功与否的唯一标准, 而扶贫项目能否为农村贫困群体带来利益, 扶贫项目能否发挥出扶贫的作用, 就基本不在
16、参与主体的考虑范围之内了。扶贫项目运行中的这种内在逻辑, 使得大多数扶贫项目成为打造执行主体政绩的各种“雪花膏”工程、“路边花”工程, 而违背了资源主体的本意, 不仅没有给农村贫困群体带来实惠, 反而变成了各种扰民工程。虽然贫困群体的基础设施有了质的变化, 但这只是扶贫项目的附带效果, 扶贫项目最大的受益者恰恰是执行主体与参与主体, 执行主体将扶贫项目整合“打包”给参与主体完成, 他们追求的是短期的政绩和绩效, 很少考虑贫困群体的现实需求和长远利益。农村贫困群体被排除在扶贫项目之外, 处于客体化的地位, 没有参与扶贫项目决策的权力, 其呼声无人理会, 而其公共形象却被塑造为感激者和被救助者。(
17、二) 项目资源被精英俘获精英俘获是指精英获取本不属于自身的公共资源或者利益的过程。这里的精英主要是指担任村干部的村民及与村干部关系密切的村庄社会精英。精英俘获在项目扶贫中表现为两个方面:一方面是群体层面的精英俘获, 即较为富裕的村庄获取了大量的扶贫项目。精英俘获是项目的参与主体在运行项目时的普遍现象。9实践中, 群体层面的精英俘获的运行逻辑可以归纳为:1 较为富裕的村庄获取了大量的扶贫项目及资金, 而更需要扶贫项目的贫困村庄却没有获得扶贫项目, 其大都是因为领导“做典型”。2.资源主体的很多扶贫项目需要地方配套资金, 这不仅是因为资源主体财政能力有限, 同时也是为了调动地方政府的责任感与积极性
18、。但现实的情况是很多贫困地区没有相应的配套能力, 于是执行主体为了完成政绩工程就选择了那些相对富裕些且财政能力足够配套资金的贫困地区, 这便形成了扶贫资源的“隐形”门槛, 这个门槛虽然没有明文规定, 却在贫困地区申请扶贫项目时成为一种客观的阻碍。3.在扶贫项目的考核中, 量化考核方式是最普遍最常见的一种方式。这种考核方式要求执行主体与参与主体将扶贫项目的完成进度与效果转化为具体的有多少贫困户参与、在多长时间内完成了多少项目等。在这样的量化考核方式下, 在最短的时间内, 完成最多建设项目, 就被认为是落实最好的扶贫项目, 最能体现执行主体的政绩。因此, 执行主体就倾向于选择那些配套基础设施良好的
19、较为富裕的贫困村, 利用他们完成扶贫项目, 打造自己的政绩。4.在反贫困治理中, 很多地方政府都有政府机关定点帮扶制度, 这项制度的本意是要弥补扶贫制度中的不足, 充分发挥政府各部门的责任感和能动性, 但是该制度对扶贫项目资源均衡配置也起到了反面作用。因为不同帮扶单位的财政能力是不同的, 贫困村庄获得的扶贫项目也是不同的, 若真正需要扶贫项目的贫困村庄的帮扶单位是层次较低、财政能力较弱的部门, 就会失去很多扶贫项目。另一方面是个体层面的精英俘获, 即较为富裕的村民获取了大量的扶贫项目资金。换言之, 个体层面的精英俘获是指已获取扶贫项目村庄中的精英利用自己的优势, 千方百计地从扶贫项目中获取利益
20、的情况。税费改革后, 村干部虽然不用继续收取农业税, 但是其工作量和工作难度却大大增加, 需要完成各种各样的材料与报表。然而, 不管是税改前还是税改后, 村干部的工资与工作量都不成正比。村干部们有养家糊口且提高生活质量的自利性冲动, 因此他们想方设法增加村集体收入, 从而在这个过程中也增加自己的收入, 而扶贫项目恰恰给了村干部这个机会。“差序格局”是费孝通先生在乡土中国一书中描绘中国人社会关系时提出的概念10 (P24) , 它同样可以用来形容扶贫项目信息传递的过程。落实到村庄的扶贫项目, 最先知道的必然是村两委干部, 然后便是与村两委干部关系密切的村民, 再传到其他圈层内的村民。扶贫项目的资
21、金、要求和效果都与项目信息息息相关, 率先知道信息的乡村精英就可以利用自身的资源和权力优势去俘获村庄的扶贫项目资金, 而处于边缘的普通贫困群众则被排除在外。改革开放以来, 农民由清一色从事农业劳动、收入水平相对平均的群体, 分化成为从事多种职业、收入差距不断加剧的不同阶层。11不同阶层农民的利益需求与行动能力有较大的差异, 贫困地区的农民更是如此。而当前的项目制扶贫方式并没有注意到这一点, 导致扶贫项目和资金总是偏离目标, 不能满足不同阶层农民的需求。同时, 处于中下阶层的贫困农民在村庄中处于弱势地位, 他们无法形成反对村庄中精英俘获的集体行动。(三) 扶贫项目监管中的形式主义泛滥目前, 针对
22、贫困地区扶贫项目的监管并不严格, 主要有资金审查和财物审查两种方式, 缺少对项目实施情况的监管。国家还未形成体系健全、科学合理的项目监管机制, 扶贫项目完成后的反馈与评估机制也不完善, 无法及时有效地对扶贫项目进行责任追究, 使得项目监管的效果大打折扣。首先, 扶贫项目的监管主要是由执行项目的主体负责的, 在量化的考核方式上做“数字游戏”。作为参与主体的乡镇政府及村级两委更愿意迎合上级领导, 完成领导们的“形象工程”, 他们希望尽早地完成项目, 而不太在意项目的效果。真正需要扶贫项目的贫困农民缺乏话语权并且难以形成集体行动对项目进行监督。其次, 量化的项目没有相关的配套制度, 没有制定针对专门
23、项目不同时期的专项指标和评价体系, 严重影响了扶贫项目的效果。在项目结束或者年终检查时, 监管人员往往没有实地考察扶贫项目的真实情况, 而是凭个人喜好给扶贫项目打分。最后, 在扶贫项目资金的流向上, 执行主体倾向于将项目分流给容易产生政绩的、较为富裕的村庄。项目制反贫困治理中的监管形式主义泛滥必然带来严重的社会与政治问题。“内卷化”最早是由黄宗智先生在分析农业生产时提出的一个概念, 原意是指在不断增加农业劳动投入的情况下, 农业产出却没有获得相应比例的增长, 农业劳动投入产出出现了边际递减的状况。12 (P2) 内卷化的概念同样可以用来形容扶贫项目, 扶贫项目内卷化是指:扶贫领域单位投入的增加
24、并没有带来成比例的减贫和脱贫效果, 而是让非目标对象得到扶贫项目资金和资源, 扶贫项目资金和资源并没有能够按照预先设计的目标发挥作用, 反而是在不断的投入中距离原有的目标越来越远, 同时能够得到扶贫资源的目标群体范围日益缩小, 其能够获得的利益份额也不断萎缩。9当扶贫项目违背了初衷, 没有帮助到应该帮助的贫困群体, 产生不了应有的效果, 社会的贫富差距将继续扩大, 这将造成不稳定的因素。更为严重的是, 贫困群体在扶贫项目中没有得到应有的帮助, 会对各种扶贫项目产生怀疑, 最终影响政府的威信甚至政权的稳定。四、优化项目扶贫的途径当前, 更具专业性的项目扶贫已成为各级党委与政府的重要政策工具。中央
25、政府强调“精准扶贫”, 要求找到“贫根”、对症下药、靶向治疗, 提出了“六个精准”, 即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准, 确保各项政策好处落到扶贫对象身上。项目制的“事本主义”具有目标瞄准功能, 契合了扶贫政策的内在要求, 在贫困治理的过程中具有不可替代的优势。因此, 优化项目扶贫的路径需要遵循精准扶贫的原则, 具体而言, 需要思考以下几个方面。(一) “主体间性”建立新型项目制反贫困治理的主客体关系基于“主体间性”理念的理解, 学界认为“处于交往关系中的人都是主体, 而没有了客体;主体之间不再是相互对立的我-它关系, 而是相辅相成的我-你关
26、系。”13在项目制与反贫困治理的理论建构中引入“主体间性”交往视阈, 有益于我们冲出主客体二元对立的藩篱, 克服“主-客二分”管理主义的思维局限。换言之, 在项目制反贫困治理过程中, 应摒弃项目主体完全行政化包办的思维, 摒弃忽视贫困群众与项目客体的观念, 建立“主体-主体”或“主体-中介-主体”的交往模式;在不放弃“自我”的前提下主体间能进行平等交流与对话, 并通过共同分享经验与信息, 使得相互间的理解与沟通成为可能。以此视之, 项目制反贫困治理中的“主体间性”理论的建构, 可以消解项目主体的异化与项目客体被忽视的悖论。实践中, 项目制反贫困治理的“主体间性”的新型主客体关系的建立, 需要强
27、化贫困群体在扶贫项目中的主体性地位, 让贫困群体拥有对扶贫项目的选择权、决策权、监督权和管理权, 并且成为扶贫项目的最终受益者。为此, 就需要做到以下几点:一是强化贫困群体的主体意识。加强对农村贫困群体宣传教育工作, 尤其是国家关于扶贫项目相关的制度方针, 让贫困群体知晓他们才是扶贫项目的受益主体, 他们有权利对扶贫项目进行选择、监督与管理;加强对农村贫困群体的职业技能培训, 提升他们参与产业扶贫项目的能力, 因为产业扶贫项目总是针对特定的农村贫困群体, 在掌握一定技能后, 产业扶贫项目就可以更好地发挥作用;培养农民法治精神, 使其能够在扶贫过程中权利受到侵害时, 懂得科学运用法律的武器维护自
28、身的合法权利。二是培育农村内生性组织。农村内生性组织是指农村内部基于血缘、地缘、邻里关系、传统文化、宗教等因素而形成的乡村组织。这种组织有利于加强村民之间的交流、实现村民间的自助与互助、维护农村的共同利益。在农村反贫困治理中, 农村内生性组织亦能发挥出重要作用, 例如:对扶贫项目的各个环节进行监督、对其成效进行考核等。目前, 农村的内生性组织大都面临着缺少经费、发展缓慢的困境, 难以在扶贫项目中发挥出作用, 因此, 政府应加大对农村内生性组织的扶持力度, 给予农村内生性组织更大的生存发展的制度空间。三是保证农户有效参与。农村的贫困群体是我国反贫困战略的目标, 他们是扶贫项目的最终受益人, 同时
29、, 他们也应该是扶贫项目的参与者与执行者。因此, 地方各级政府及其职能部门应该积极转换身份, 在项目扶贫过程中, 尊重贫困群体的意愿和诉求, 为贫困群体提供各种专业知识以及组织协调等方面的服务, 这就需要国家从制度层面进行完善。(二) “项目精准”破除项目制反贫困治理中精英俘获的藩篱项目精准是在精准扶贫基础上提出的一种理念, 其可以有效地化解精英俘获的困境。精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况, 运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。14项目精准就是在精准识别贫困区域、贫困农户状况的基础上开展扶贫项目。精准识别是指运用科学、有效、合理的方式识别出贫
30、困群体, 这是项目精准的前提条件。精准识别的总原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”, 同时还要对每个贫困村、贫困户建立动态贫困档案。要在有限贫困规模下, 识别出最需要帮扶的贫困群体。精准识别的方案和评估标准要结合贫困村的实际情况, 使之具有科学性、合理性和可操作性, 同时要对参与识别的工作队成员进行系统培训, 统一对贫困现象的打分标准。精准帮扶目的是改变以往“一刀切”式的帮扶方法, 精准帮扶要充分考虑贫困地区贫困群体的需求及其贫困的根源所在, 在此基础上制定适合的扶贫项目, 而不是为了执行主体的政绩盲目地打造一些不切实际的“示范村”“亮点村”。精准帮扶注重贫困地区与贫困群
31、体的现实需求, 在此基础上展开帮扶工作, 这是对以往注重整体帮扶不注重个体帮扶方式的改进。精准管理首先要将扶贫项目范围内所有贫困村庄以及村庄中的贫困群体用信息化的方式进行管理, 通过量化的指标体系对贫困村庄及群体在项目的不同阶段进行对比分析, 考察扶贫项目的效果及存在的问题。其次, 动态的信息管理方式能够及时发现已经脱离贫困的群体, 并且将新的贫困农户纳入帮扶范围。最后, 精准管理也是对扶贫项目的执行主体和参与主体的监督管理, 能够有效地推动扶贫项目的进展, 对扶贫项目的各项工作进行监督。精准考核是指通过对贫困群体的动态信息进行检测, 扶贫项目的资源主体能够准确清晰地了解执行主体和参与主体在贫
32、困群体识别中的准确性, 也能够了解扶贫项目的进展与效果, 对地方政府进行有效考核, 考核合格的将予以奖励, 不合格的将通报批评。精准考核制度可以极大地调动地方政府的积极性, 保持扶贫项目工作中的必要压力。(三) 制度建设根除项目制反贫困治理中监管的形式化问题反贫困治理中, 健全完善项目制监管管理机制, 首先需要从制度层面明确政府及各部门在反贫困治理中的职能定位。明确政府在反贫困治理项目中的主导地位, 加强贫困地区基础设施建设、提升贫困地区公共服务水平、完善贫困地区社会保障等大型反贫困治理项目必须由政府主导;明确政府各职能部门在反贫困治理项目中的权责关系, 避免管理混乱、互相推诿, 促进反贫困治
33、理项目的有效推进;动员社会各种力量参与到农村反贫困治理项目中来, 允许有能力的 NGO参与农村反贫困治理工作, 利用其专业能力, 共同完成反贫困治理项目。反贫困治理中, 健全完善项目制监管管理机制, 还需要完善项目的管理评价体系。建立科学合理、全面综合的贫困监测指标体系, 确保反贫困治理项目的精准度, 同时要对项目资金的流向和利用进行监控, 避免项目资金的滥用;做好反贫困治理项目的影响评估工作, 认真听取贫困群体的意见和诉求, 保障他们参与到反贫困治理项目中的权利;从法律层面完善反贫困治理项目的对象、目标、方式、任务等基本问题, 保证反贫困治理项目的有序推进。完善项目的考核反馈体系也是反贫困治
34、理中健全完善项目制监管管理机制的一个重要环节。在反贫困治理项目的运作过程中, 必须及时掌握反贫困治理项目的完成情况与完成效果, 发现项目存在的问题并及时纠正。在项目完成之后, 还要做好项目的后续管理和反馈工作, 对项目的效果进行持续监督, 确保反贫困治理项目可持续发展。在整个检查、考核及反馈过程中, 不能仅采用量化指标, 还要结合贫困群体对反贫困治理项目的评价和反馈进行反思, 防止对项目的监管流于形式。项目制反贫困治理的制度建设中, 还需要特别关注项目的“落地监督”, 即基层制度建设问题。换言之, 乡镇政府与村级组织是反贫困治理项目制的参与主体, 也是项目制实施效果优劣与否的关键一方。如何确保
35、他们的所言所行沿着项目制设计的初衷运行, 这就需要强化基层制度建设, 从而真正克服项目制反贫困治理中监督形式化的问题。参考文献1渠敬东.项目制:一种新的国家治理体制J.中国社会科学, 2012 (5) . 2项目管理协会.项目管理知识体系指南M.王勇, 张斌, 译.北京:电子工业出版社, 2009. 3折晓叶, 陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑 对“项目进村”案例的社会学分析J.中国社会科学, 2011 (4) . 4周飞舟.财政资金的专项化及其问题:兼论“项目治国”J.社会, 2012 (1) . 5财政部农业司扶贫处.十年财政扶贫促进消贫解困J.中国财政, 2012 (1) . 6马
36、良灿.项目制背景下农村扶贫工作及其限度J.社会科学战线, 2013 (4) . 7吴毅.权力-利益的结构之网与农民群体的利益性的表达困境:对一起石场纠纷案例的分析J.社会科学研究, 2007 (5) . 8荣敬本, 等.从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制的改革M.北京:中央编译出版社, 1998. 9刑成矩.村庄视角的扶贫项目目标偏离与“内卷化”分析J.江汉学术, 2015 (5) . 10费孝通.乡土中国M.北京:北京大学出版社, 1998. 11杨华.农民阶层分化:线索、状况和社会整合J.求实.2013 (8) . 12黄宗智.华北的小农经济与社会变迁M.北京:中华书局, 2000. 13高振杨.政府与公民关系的历史逻辑J.南京工业大学学报, 2008 (1) . 14王思铁.浅谈精准扶贫EB/OL.四川扶贫外资网, 2014-03-27, http:/ 注释(1) (1) 长期以来, 地方发展的政绩评估主要是围绕着 GDP 增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标进行, 而扶贫开发等民生问题并不能在这一考核体系上有所体现, 这就造成地方发展唯 GDP 的发展模式, 从而导致地方政府不情愿在反贫困治理上有所作为。
