1、典型城市公租房退出机制比较研究 陈淑云 王晶 刘小瑜 华中师范大学经济与工商管理学院 武汉市住房保障与房屋管理局 摘 要： 公租房退出问题关系到公租房制度是否有效与能否可持续, 本文从国内外大城市层面的公租房制度设计角度研究公租房退出问题, 选取国内外十个典型城市公租房退出机制进行比较分析, 为进一步完善地方公租房制度提供借鉴。关键词： 公租房; 退出机制; 典型城市; 特色; 基金：国家社科基金, 公共租赁住房后期管理研究, 编号:12BGL101一、引言为解决我国城市化进程中住房问题, 满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求, 完善住房供应体系, 引导城镇居民合理住房消费, 培育住房租赁市场
2、发展。公共租赁住房成为我国保障性住房的核心, 如何公平发挥租赁式保障的功能, 实现公租房有进有退, 成为公租房政策有效落地的关键。其中, 公租房的退出成为影响公租房保障效率的关键环节, 关乎公租房的顺利流转及其保障功能的持续性与循环性。然而, 在实践中, 由于具体城市公租房发展情况不同, 公租房退出机制也有所差异。尽管学界对我国公租房问题进行了研究, 但多数学者偏重于介绍城市公租房退出实行现状, 并未对不同城市退出机制特色的归纳与借鉴性分析。因此, 本文选取国内外十个典型城市进行公租房退出机制比较分析, 以期探究各城市公租房退出机制的特色, 立足于城市层面, 为不同城市进一步完善公租房制度提供
3、借鉴。二、我国内陆典型城市公租房退出机制从我国公租房的实践情况看, 目前公租房后期管理的问题主要集中在两个方面:一是公租房闲置, 二是公租房退出。公租房闲置问题重要集中在中小城市, 特别是县级市, 公租房退出问题主要集中在大城市。因此, 本文选取国内中东西部具有代表性的大城市进行分析。1、代表城市之一:深圳市深圳市的公租房退出不仅包含入住后的退出, 还包含轮候期的退出。在入住后的退出上, 公租房首签 2 年, 2 年后进行资格复审。逾期不退的, 通过司法途径清收住房, 保证金不予退还, 按市场商品房租金的 2 倍计收逾期未退期间产生的房屋占用费, 并将承租人不良行为予以记载并公示。拒不退出的,
4、 申请人民法院强制搬迁。深圳市针对退出原因进行详细分类, 以此制定不同的退出规定, 实现人性化退出, 如承租人因子女学位、重大疾病、怀孕等特殊情况无法在规定期限内 (16 个月) 退房的, 可再次申请延期, 期间租金按指导租金的 2倍计缴。因承租人家庭人口数变化, 不再符合原配租建筑面积标准的, 没有相应房源则可以继续承租原住房, 超出配租建筑面积标准部分, 按市场租赁指导价收取租金。2、代表城市之二:重庆市重庆市公租房强调对外来人口和年轻群体的保障 (陈俊华, 吴莹, 2012) 。租赁合同签订期限最短为 1 年, 最长为 5 年。租户住满 5 年后可购买公租房, 但公租房只能由政府回购。租
5、户应每 2 年申报住房、收入情况。由重庆市公共租赁住房管理实施细则渝国土房管发20119 号第六章规定“承租人通过购买、获赠、继承等方式在主城区获得住房, 且达到政府公布的人均住房建筑面积标准的, 或在租赁期内超过政府规定收入标准的, 应当退出公共租赁住房。”可知获得住房不单独作为退出原因, 只有达到标准人均住房面积或收入超标时才需要退出。拒不腾退的, 按公共租赁住房租金标准的 2 倍计收租金, 必要时申请人民法院强制执行。不符合租住条件但暂时无法退房的, 可以给予 3 个月过渡期。过渡期内按公共租赁住房租金标准的 1.5 倍计收租金。承租人数变动的, 可以向所承租房屋小区房管中心申请在本小区
6、内换租户型。3、代表城市之三:上海市上海市廉租房与公租房尽管在制度上实现了并轨, 但实际管理还是分开管理, 且定位不同。廉租房实物配租与货币补贴比例 28, 且廉租房实物配租的对象主要以老弱病残为主, 因此廉租房实物配租的入住对象在后期资格审核管理中很少出现资格不符需要腾退廉租房的情况, 因此上海的廉租房几乎不存在退出难题。同时, 上海市公租房建设以加强地方经济竞争力和稳定性为主要目的, 减轻来沪青年人才的短期住房困难 (陈杰, 2015) , 因而公租房定位青年白领, 申请不限户籍, 也没有收入限制, 坚持执行“只租不售”的政策, 合同期一般不低于 2 年, 2 年后进行资格复审, 重签合同
7、, 租赁总年限不超过 6 年。4、代表城市之四:北京市北京市公共租赁住房租赁合同期限一般为 3 年, 最长不超过 5 年。暂时没有居所的应退家庭, 可以通过缴纳市场租金继续居住公租房。对于责令退回公租房的家庭, 给予两个月过渡期, 并在过渡期内收取市场租金。逾期仍拒不退回的, 公共租赁住房产权单位可以向人民法院提起诉讼, 按照两倍公共租赁住房租金标准收取租金。对于有违规行为的家庭, 区县住房保障行政管理部门应取消家庭保障资格, 通过媒体公示, 记入信用档案, 5 年内不得再次申请保障性住房。根据北京市公共租赁住房后期管理暂行办法京建法201315 号第二章第 12条规定“承租家庭因自身原因提出
8、在申请家庭成员间变更承租人的, 可向公共租赁住房产权单位设立的租赁管理服务站提出申请”可知北京市承租人可在家庭成员间进行变更。第十五条规定“承租家庭在租赁期内, 通过购置、继承、受赠等方式取得其他住房, 并不再符合公共租赁住房配租条件的, 应退出承租的公共租赁住房。”获得住房不作为硬性退出条件。”对于承租人死亡的情形, 北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法 (京建法201125 号) 第四章第二十二条规定“承租人在租赁期限内死亡的, 经复核, 家庭仍符合公共租赁住房申请条件的, 家庭可按规定推举新的承租人与房屋产权单位重新签订租赁合同。家庭无共同申请人的, 租赁合同自动终止。”5、代表城
9、市之五:广州市租赁期内, 承租人应继续履行办理居住证、就业登记、工商登记、社会保险缴费、计划生育等义务, 且无犯罪违法记录。由此可知, 该城市对承租人的行为进行了约束。暂时无法腾退的, 给予 3 个月的过渡期, 过渡期按该项目公共租赁住房金标准的 1.2 倍计租。该城市已采取退出缓冲手段, 根据广州市公共租赁住房保障办法穗府办规20169 号第五章第四十二条规定“承租政府公共租赁住房的, 过渡期内按公房成本租金标准的 50%计租;领取住房租赁补贴的, 过渡期内发放住房租赁补贴的 50%, 确实无法腾退的, 可申请续租 1 年, 并按照公布的同期公共租赁住房租金标准计租, 1 年后必须腾退, 否
10、则按市场租金的 2 倍计租”。6、代表城市之六:武汉市当前武汉市公租房保障人群多为户籍人口, 高龄群体, 实则为廉租房的延续。公租房只租不售, 封闭运转, 租赁期限最短为一年, 最长不超过五年。在租赁合同期内, 承租人通过购买、获赠、继承等方式获得住房, 且超出公共租赁住房申请住房面积标准的, 或在租赁期内超过政府规定收入标准的, 应当退出公共租赁住房。应退但暂时无法退出的, 给予 3 个月过渡期, 过渡期内不发放住房补贴。拒不退房的按公共租赁住房租金标准的 2 倍计收租金, 必要时, 可依照相关规定向人民法院申请强制执行。当前, 武汉市公租房主要通过实行差别化租金补贴实现退出, 不符合租金补
11、贴条件的, 调整租金补贴标准, 不符合住房保障条件的, 停发补贴并腾退房屋。三、香港及国外典型城市公租房退出机制1、代表城市之一:香港在打击滥用公屋方面, 香港成立了善用公屋资源分组和屋邨管理咨询委员会, 建立屋邨管理扣分制管理公屋;在租户收入监管方面, 每月抽选租户进行调查, 并强制申报租户收入, 如存在虚假陈述、拒绝或忽略交回申报表, 均属于违法, 违者将被检控。两年一度进行家访调查。收入连续两年超过标准, 限期迁出, 逾期不迁加收高于市场租金的违约金;在过渡期设置方面, 迁出给予一年过渡期, 在这一年内按市场租金缴纳公屋租金, 在一年过渡期内必须迁出, 否则将定罪、监禁、罚款。60 天内
12、无法腾退, 可申请延期, 延期不得超过 30 天, 期间须缴交数额相等于三倍原有租金的占用费。在特殊情况下, 如公屋租户去世, 租住权可无条件批给户主配偶, 若无配偶, 在通过全面审查其他家庭成员经济状况, 以确定是否符合获批新租约的资格。2、代表城市之二:新加坡组屋对于新加坡政府而言, 不只是一种社会保障, 更是基于住房所有权的对全民基本住房需求的满足, 采取多种措施帮助居民买房, 让居民都能居住在自己的房子里乃是政府发展组屋的目的。由此可见, 租赁并不是新加坡政府倾向的保障方式, 而购买才是政策所向。政府规定组屋购买者在取得产权后 5 年内不得把整套房对外出租, 但可以部分出租, 并要求房
13、主与租房户合住。组屋以居住为主要用途, 但允许在组屋内从事商业活动。组屋使用规定与租户行为规定严格, 组屋的退出主要分为违规性退出与购房后自愿退出两种。租户满足最短占用期 5 年后, 可以购买私有住宅, 获得私有住宅后, 应在 6 个月内出售组屋, 售房后给予 3 个月停留期。特殊情况下, 如共同所有人死亡的, 其余所有人只要是新加坡公民或永久居民则可以保留组屋。单一所有人死亡的, 按照无遗嘱遗产继承法令的规定进行处理, 管理死者遗产需要获得法律命令。离婚情况下, 有孩子监护权的一方可以继续保留组屋, 另一方则按照单身市民计划给予安排。子女因婚迁出的情况根据个案审理来判断组屋保有权。3、代表城
14、市之三:美国马萨诸塞州马萨诸塞州在租户行为管理上较为细致严格, 如马萨诸塞州普通法第 139 章第 19 节规定“租户, 或者其他住房成员应在 12 个月内实际住用公租房不少于 9 个月, 除非该成员是由于生病, 或者是全日制学生。否则, 租户应将此人在 30 天内从公租房成员中删除。若没有 LHA 的书面批准, 在 12 个月以内, 任何客人不得留宿超过 21 个夜晚。租户不得从留宿客人处获取收益。如果客人损坏了东西, 租户需要赔偿。租户不得有违法犯罪行为, 不得损坏公共设施, 维护清洁, 不得噪音扰民, 不得自行安装大电器, 损坏物品需要赔偿, 不得将宠物暂时或永久性放在公租房里, 除了在
15、鸟笼中安静的鸟和在鱼缸里的鱼。”在公租房的使用上, 租户可以从事合法盈利活动, 但不得扰民, 不得明显过多得使用水电。在租户收入监管上, 每一个成年住户需要向 LHA 提供其社会安全码, 并授权 LHA 使用该社会安全码来核查租户的收入和资产。法律规定的终止租赁的原因包括没有按时交纳租金, 违反租户义务及租约规定, 收入超标, 隐瞒信息, 家庭规模减小等。租户存在隐瞒、谎报收入等同于终止和退出公租房。设置“连带”惩罚措施, 家庭成员或来访客人违约视同租户本人违约, 直接对租户本人实行惩罚, 实现网状互相监督机制。4、代表城市之四:英国诺丁汉英国公租房租户可分为四类:一是 Secure tenu
16、re:可永久居住, 相当于英国的廉租房租户。二是 Asure tenure:出租人可以赶走租户。三是 Asure short hold tenure:该类租户享有半年保护期, 保护期内无人有权将其赶走, 半年后出租人可无理由赶人。四是 Flexible tenure:由 secure tenure 演化而来, 名义上虽然仍为永久性租户, 但合同需 5 年一签, 无续签则需走人。现在英国政府多采用这种模式。英国公租房退出由住房协会执行, 主要针对租户的反社会行为与欠租行为。采取梯度退出制度, 强制退出的租户安置到低质量旅馆, 再有违规行为, 则由旅馆赶人。诺丁汉城市注重租户行为的管理, 若租户存
17、在骚扰邻居, 或有不可调和的邻里纠纷时需要搬出公租房, 申请人申请了公租房但不居住的行为, 包括囚犯和在其他地方有未到期的租约的人应退出公租房。因送进监狱而放弃公租房者, 释放后可以重新获租。若租户是一位 secure 租户, 并以公租房为主要居住地, 累计达到 3 年租赁期, 则可以以折扣价购买当前公租房。四、各城市特色与经验借鉴综合以上国内外各城市公租房退出机制可知, 深圳市的退出较为人性化, 重庆市的可购举措实现了“人、房”的双重退出, 上海市公租房的定位及实物配租与货币配租的划分使得上海市几乎不存在退出难题, 北京市对于暂时没有居所的应退家庭通过缴纳市场租金继续居住的方式缓解了退出问题
18、, 广州市通过过渡期租金、补贴减半的方式实现了退出缓冲机制, 武汉市的差别化租金补贴则有利于简化退出工作, 香港的扣分制管理方式有利于实现租户管理的制度化, 诺丁汉的梯度退出方式有利于转移退出矛盾, 马萨诸塞州对租户行为的严格管理及严厉惩罚体现了退出的惩戒作用, 新加坡组屋的退出更多为自愿退出, 体现了家庭财富的积累。对比国内外公租房退出机制可知, 由于各个城市公租房发展情况不同, 定位不同, 城市背景不同, 因此各城市在退出方面各有侧重点。总体来看, 当前我国国内城市退出更侧重于租户资格的审核, 而境外及国外城市由于公租房发展较为成熟, 因此更侧重于租户入住后的管理。由此, 城市间彼此借鉴经
19、验时应考虑适用性, 做到因城施策, 与城市原有住房保障政策相匹配。参考文献1曹小琳、余楚喜:公租房准入和退出管理的问题与对策研究以重庆市为例J.建筑经济, 2012 (6) . 2曾辉、虞晓芬:美国公共住房退出管理中的两难抉择及启示J.中国房地产, 2016 (27) . 3陈杰、曾馨弘:英国住房保障政策的体系、进展与反思J.中国房地产, 2011 (8) . 4陈杰:公共租赁住房的未来M.中信出版集团, 2015. 5陈俊华、吴莹:公租房准入与退出的政策匹配:北京例证J.改革, 2012 (1) . 6陈倩:北京市公共租赁住房模式研究D.财政部财政科学研究所, 2012. 7陈勇凡:重庆市公
20、租房社区管理创新研究D.重庆大学, 2013. 8盛光华、汤立、吴迪:发达国家发展保障性住房的做法及启示J.经济纵横, 2015 (12) . 9魏宗财、陈婷婷、李郇等:新加坡公共住房政策可以移植到中国吗?以广州为例J.城市规划, 2015, 39 (10) . 10徐皓宬:上海公租房社区管理模式研究以新江湾尚景园为例D.东华大学, 2015. 11虞晓芬、金细簪、陈多长:共有产权住房的理论与实践M.经济科学出版社, 2015. 12张琪:保障房的准入与退出制度研究:一个国际比较的视角J.社会科学战线, 2015 (6) . 13张祚、刘艳中、陈彪等:新加坡公共住房发展研究:从“广厦”到“恒产”的智慧J.建筑经济, 2011 (3) . 14郑小曼:重庆市公租房社区管理模式研究D.重庆大学, 2013. 注释(1) (1) 陈俊华、吴莹:公租房准入与退出的政策匹配:北京例证J.改革, 2012 (1) :75-80. (2) (2) 曹小琳、余楚喜:公租房准入和退出管理的问题与对策研究以重庆市为例J.建筑经济, 2012 (6) :74-76.
