1、第 1 页 共 12 页WTO政府采购协议与中国 #张照东 *【内容摘要】 政府采购制度是市场经济条件下加强财政支出管理的中心环节，是我国财政支出改革的必然趋向。 政府采购协议 (GPA)是 WTO 的重要附件之一，深入研究 GPA 在 GATT 与 WTO中的发展历程，可以帮助我们 更好地认识与理解这个国际协议 。中国在加入 WTO 的谈判过程中对政府采购作出了相关承诺，因此，作为 WTO 成员的中国在面对 GPA 该何去何从应当慎重选择。【关键词】 GPA GATT WTO 中国一、 政府采购协议的发展演变（一）关贸总协定（GATT）与政府采购1946 年，联合国经济社会理事会（the U
2、nited Nations Economic and Social Council，ECOSOC）成立。在其首次会议上，美国建议召开“联合国贸易与就业会议”（United Nations Conference on Trade and Employment） ，为建立国际贸易组织（International Trade Organization, ITO）草拟章程。美国草拟的 ITO 草案就提到政府采购的规范问题。其中第 8 条规定：“最惠国待遇适用于成员国为进行公共工程所授予的合同，而且成员就这种合同的授予应赋予其他成员国业者公平合理的待遇。 ”第 9 条规定：“除军事建制之外，政府机构为公
3、共用途所进行的采购，亦受国民待遇义务的规范。 ”但是，美国的提议并未得到采纳。而且，由于许多成员国国内立法机构对此不予批准，国际贸易组织实际上流产了，其结果仅仅是出现一个临时性的关税与贸易总协定 （GATT） 。尽管 GATT 明确规定了国民待遇原则， 1但对于政府采购问题却明确作为例外排除在其约束范围之外。GATT 第 3 条第 8 款规定：“A.本条的规定不适用于有关政府采购供政府公用、非商业转售或非用以生产供商业销售的物品的管理法令、条例和规定。B.本条的规定也不妨碍对国内生产者给予特殊的补贴，包括从按本条规定征收国内税费所得的收入中以及通过政府购买本国新产品的办法，向国内生产者给予补贴
4、。 ”由于政府采购不在 GATT 的结束范围之内，免受国民待遇原则的掣肘，几乎所有国家都要求其政府部门及机构为国内生产商提供优惠价格，只有在国内价格比进口产品价格高出很多（如 10-15%）时才购买外国产品，而且购买机构也常常被要求从那些与本国政府有密切贸易或政治关系国家的供应商那里进出货物，这给国际贸易自由化埋下了重大隐患。在经济生活中，政府采购占据了巨大的市场份额，几乎所有国家的政府及其控# 华侨大学科研基金资助项目课题* 张照东，华侨大学法律系 1996 级经济法硕士研究生，厦门大学法学博士，亚洲（澳门）国际公开大学研究院导师，华侨大学法学院硕士生导师，中华全国律师协会委员。1 GATT
5、 第 3 条第 4 款。第 2 页 共 12 页制机构都是货物与服务市场上的最大买方，其采购额一般占到国民生产总值的 10-15%， 2它对贸易自由化进程影响越来越大。随着国际贸易向纵深发展，政府采购游离于 GATT 之外对贸易自由化所造成的负面影响日益彰显。各国政府通过采购立法上的例外条款或特殊规定，对国内供应商给予价格优惠，采用不透明的采购程序等方法，扶持本国工业，歧视外国供应商，使其无法与国内企业公平竞争。这种歧视性的政府采购，已经成为国际贸易中越来越严重的非关税壁垒，阻碍了国际贸易的健康发展，成为国际贸易自由化中的漏洞、死角与绊脚石。最早认识到这个问题的严重性，并试图将政府采购重新纳入
6、国际规范轨道的，是经济合作与发展组织（OECD） 。1964 年，OECD 设立专门工作小组，致力于讨论，研究如何确保政府采购的最大公平性并促使各国减少对外国供应的歧视措施。1967年，该工作小组草拟了一个准则，其后美国提出了采购准则 （Procurement Guidelines） ，旨在电力部门中建立采购的架构，使不歧视原则得以体现。由于各国对准则适用范围、门槛价、执行程序和争议解决等重大问题无法达成协议，一直到70 年代谈判仍未能取得结果。1976 年 OECD 将几年来讨论意见汇总形成政府采购政策、程序和规则草案(the OECD Draft Instrument on Governm
7、ent Purchasing Policies, Procedures and Practices),转交 GATT，由各国在 GATT 中继续谈判。 3这个文件为政府采购走向公开的国际竞争，取消对外国供应商的歧视，以及争取在招标程序中使外国供应商取得与本国供应商同等待遇，提出了一个具体解决方案，并为 GATT 第七回合谈判讨论政府采购市场的开放提供了素材。 4针对政府采购不受 GATT 国民待遇的限制，也不适用最惠国待遇条款，导致大量的国际贸易活动背离 GATT 规则的问题，1973 年开始的 GATT 第七轮多边谈判（也称“东京回合” ）将目光瞄向了政府采购，将其纳入谈判议题。这种转变的主
8、要原因是：（1）随着传统国际贸易壁垒的减少和消除，政府采购对国际自由贸易的障碍和壁垒作用变得特别明显；（2）近几十年科技产业发展最快的领域大量涉及政府采购，政府采购在贸易中的份额和地位都在增长；（3）欧洲、北美和亚太地区政府采购的区域自由化，促进了国际政府采购自由化，导致了全球性安排的产生。 51976 年 7 月，GATT 在东京回合中成立专门小组谈判政府采购问题。该小组通过深入分析和广泛认证认为，各国政府采购占全世界 GNP15%左右的事实表明了其重要地位，但歧视性政府采购已日益发展为国际贸易自由化中的一个严重障碍，这表明如果把它排除在促进国际贸易自由化的国际规则之外将是一个重大失误。政府
9、采购在世界贸易的扩大方面存在着巨大潜能，开放这一市场可保证更大范围的国际竞争，使购买国可以获得更优惠的价格，促进政府采购对国家税收的更有效利用，为抑制通货膨胀提供一个新的补充手段，并可开辟向发展中国家提供特殊或优惠待遇的一个新领域。因此，应该形成一个政府采购的国际行为准则，在政府采购的非歧视政策和国民待遇问题上，就法律、程序、规则、政府采购的透明和公平、争议的解决等一系列问题制定2 对外贸易经济合作部国际经贸关系司、海关总署关税司编译：乌拉圭回合协议商用指南 ，法律出版社 1996年版，第 243 页。 ）3 Annet Blank and Gabrielle Marceau, A Histo
10、ry of Multilateral Negotiations on Procurement: From ITO to WTO, in Bernard M.Hoekman and Petros c. Mavroidis ed., Law and Policy in Public Purchasing : The WTO Agreement on Government Procurement, 1997, PP37-40.4 刘慧：WTO 的政府采购协议规则及我国的对策 ， 中国政府采购2001 年第 1 期，第 47 页。5 安心：WTO 政府采购协定的几个问题 ， 中国法学2001 年第 2
11、 期，第 4 页。第 3 页 共 12 页一个专门的协议。在此基础之上，GATT 秘书处结合 OECD 提交的政府采购政策、程序和规则草案在 1977 年 12 月提出了一份政府采购谈判条文草案 （Draft Integrated Text for Negotiations on Government Procurement）,作为各国谈判的基础。在谈判过程中，各国争论的问题主要集中以下几个方面：（1）无差别原则的例外允许的程度；（2）公开原则的适用范围有多大；（3）适用限额如何确定；（4）政府采购的范围要扩大到什么程度；（5）是否同意发展中国家的特别处理等。6经过长期的讨价还价，东京回合多边
12、贸易谈判于 1979 年 4 月 12 日在日内瓦签订了政府采购协议 （Agreement on Government Procurement） ，并于 1981 年 1 月 1日起对届时已经接受或加入该协议的各国政府开始生效。东京回合政府采购协议由序言、正文和注释三部分组成，序言确定了非歧视、透明度和发展中国家差别待遇三项基本原则；正文共九条，分别是：适用范围、国民待遇和非歧视性待遇、向发展中国家提供特殊的差别待遇、技术规则、投标程序、资料和审查、政府采购委员会、例外条款、最后条款。作为世界上第一个有关政府采购的国际条约，东京回合政府采购协议明确将 GATT 的一些基本原则（如最惠国待遇、国
13、民待遇和透明度原则）延伸到政府采购领域，是在政府采购领域首次达成的有关各缔约权利义务的法律框架，为政府采购在法律、规则、程序和措施方面设立了统一的国际标准。 7由于东京回合政府采购协议第 9 条第 6 款第 2 项规定，在协议生效后三年内必须进行进一步谈判，以扩大并改进该协议。再加上各国对条文规定不甚满意，故从 1982 年就开始准备进一步谈判。谈判在 1986 年初步完成，1987 年协议缔约方对 1979 年版本作出修改，修改后的版本于 1988 年 2 月 14 日起生效。这次修改的主要内容是：（1）将“购买” （purchase）改为“采购” （procurement） ；（2）将受协
14、议管辖的采购合同的门槛价（起始金额）由 15 万特别提款权（SDR）降低为 13 万特别提款权；（3）将租赁合同包括在协议管辖范围内；（4）将不歧视原则适用于在国内设置但有外国股份的供应商；（5）若采购机构向供应商就制定采购规范寻求厂商协助将妨碍竞争，则采购机构不应寻求此种协助；（6）增加了交换资料、信息方面的透明度，如采购机构应在决标后 6 日内将结果予以公告；（7）加长等标期，将公开选择招标的结标时间由原来的 30 天改变自招标通知公布之日起的 40 天。（二）世贸组织（WTO）与政府采购为促进国际贸易自由化的进一步深入发展，GATT 成员方于 1986 年开始进行了新一轮的多边贸易谈判，
15、即乌拉圭回合（Uruguay Round）谈判。本轮谈判最大的成果是促进了世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）的产生与成立，结束了近五十年来国际贸易自由化的结果仅仅是一个临时性文件（GATT）的局面，揭开了国际贸易自由化发展的新篇章。在乌拉圭回合谈判后期，东京回合政府采购协议的成员为了进一步扩大政府采购的开放程度，开始新的政府采购谈判。1993 年 12 月 15 日，谈判结束，成员方在东京回合的基础上就相关问题达成基本意向，形成了一项新的政府采购协议 。1994 年 4 月 15 日，新的政府采购协议在马拉喀什经参加国签字认可，并于1996 年 1 月 1
16、 日起开始生效，成为 WTO 的附件之一。与东京回合形成的 1979 年政府采购协议相比，乌拉圭回合形成的 1994 年6 曹富国、何景成编著：政府采购管理国际规范与实务 ，企业管理出版社 1998 年版，第 87 页。7 曹富国、何景成编著：政府采购管理国际规范与实务 ，企业管理出版社 1998 年版，第 87 页。第 4 页 共 12 页政府采购协议作了如下修改与发展：1、扩大受协议约束的政府采购的范围。 （1）在主体上，1979 年协议的“政府”仅指中央政府部门，1994 年协议则将其扩大为中央政府部门、地方政府部门及其他公共部门；（2）在采购对象上，1979 年协议仅指货物采购，199
17、4 年协议则包括货物、工程和服务采购；（3）在门槛价上，1979 年协议规定为 15 万特别提款权（1988 年修改后降低为 13 万特别提款权） ，1994 年协议则针对不同的采购主体和采购对象规定了不同的门槛价；（4）在采购方式上，1994 年协议明确规定适用于任何形式的采购，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买以及产品与服务联合的采购。据估计，1994 年协议比 1979 年协议的适用范围扩大了 10 倍， 8属于新协议适用范围的政府采购数额每年都达到几千亿美元。更有人估计，政府采购市场的总金额每年达到 1 兆美元。 92、对采购合同的估价做出更严格的规定，明确合同估价的基础，防止
18、采购实体逃避采用招标方式进行采购。3、对采购方式进行更为详细的规定，特别是扩大谈判招标方式的适用范围，并对招标过程中的有关程序期限进行调整，使之更加合理化并具有一定的灵活性。4、增设法律救济制度，要求各成员方提供一套非歧视的、及时、透明并且有效的程序，以使各供应商对其有或曾经有利益关系的采购过程中可能存在的违反协议的情况提出质疑，同时鼓励供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑。5、引入争端解决机构。 政府采购协议属于复边协议，仅适用于签字缔约方，对其是否适用 GATT 之下的争端解决机制，1979 年协议并未步及。1994 年协议则明确规定，WTO 之下的争端解决机制适用于本协议，进一步健全了
19、缔约方争端的磋商与争端解决机制，有利于保障协议的有效实施。在 WTO 的框架之下，有三个机构与政府采购协议的关系十分密切，值得一提：1、政府采购委员会（the Committee on Government Procurement，GPC） 。 政府采购协议第 21 条“机构”规定：“设立一个由各缔约方代表组成的政府采购委员会，该委员会应选出主席和副主席，并在必要时举行会议，但每年不得少于一次，目的在于为各缔约方提供机会，就有关执行本协议或促进本协议各项目标的实现等问题进行磋商，以及执行缔约方全体所赋予的其他类似职责。该委员会可以设立工作组或附属机构，以执行委员会所赋予的职能。 ”据此，各缔约
20、方成立了政府采购委员会，负责政府采购协议的运作事宜。同时，根据政府采购协议第 24 条第7 款第 1 项的规定，政府采购委员会每年都提交一份年度报告，审议本协议每年度的执行和实施情况，并将审议期间的进展情况通知世界贸易组织总理事会。2、政府采购透明度工作组（Working Group on Transparency in Government Procurement，WGTGP） 。在 1996 年 12 月召开的世界贸易组织部长会议（WTO Ministerial Conference） ，决定设立政府采购透明度工作组，负责在充分考虑各国政策的前提下，致力于政府采购活动透明度的研究，并在此基
21、础上探究协议的内涵。8 肖渭明：世界贸易组织政府采购协议与我国公共采购市场的逐步开放 ， 经济研究参考1998 年第 18期。9 Gerard de Graaf and Matthew King，Towards a More Global Government Procurement Market：The Expansion of the GATT Government Procurement Agreement in the context of the Uruguay Round，Intl Lawyer, No.2, 1995, p436.第 5 页 共 12 页1997 年 4 月 24
22、 日，经 WTO 总理事会同意，委内瑞拉大使温纳柯拉内斯里尔（Werner Corrales Leal）出任该工作组主席，1999 年哥斯达黎加大使罗纳德沙布里奥索托（Ronald Saborio Soto）成为新主席。根据其工作规则，该工作组每年都要向 WTO 总理事会提交一份年度报告，汇报有关政府采购透明度的情况。3、服务贸易规则工作组（Working Party on GATS Rules，WPGR） 。为了执行服务贸易总协定 （the General Agreement on Trade in Services，GATS）所规定的关于紧急保障措施（emergency safeguard
23、 measures） 、服务方面的政府采购（government procurement in services）和补贴（subsidies）问题的谈判要求，服务贸易理事会（the Council for Trade in Service）在 1995 年 3 月就设立了服务贸易规则工作组，其职责之一就是负责 GATS 第 13 条第 2 款所要求的服务方面的政府采购的谈判。根据其工作规则，服务贸易规则工作组每年向 WTO 总理事会提交一份年度报告。二、中国与政府采购协议（一）中国入世的相关承诺中国是 1947 年 10 月 30 日以签署临时适用议定书取得关税贸易总协定定（GATT）的缔约国
24、地位的。在中华人民共和国成立后，台湾当局于 1950 年以中国名义推出关税贸易总协定定。1971 年 10 月，联合国大会在 2758 号决议中承认中华人民共和国是中国的惟一合法代表。但是，由于历史原因，中国在关税贸易总协定定中的缔约方地位长期空缺。1986 年 7 月 10 日，中国照会关税贸易总协定定总干事，要求恢复中国的关税贸易总协定定缔约国地位，开始了艰难的复关谈判工作。1995 年 1 月 1 日，世界贸易组织（WTO）成立并取代关税贸易总协定定，中国在1995 年 12 月 7 日提出了关于加入马拉喀什建立世界贸易组织协定的申请，又开始了艰辛的入世谈判。2001 年 11 月 10
25、 日，经过部长级会议的审议，中国的加入申请得到批准，成为世界贸易组织的正式成员。 10根据政府采购协议作为复边（诸边）协定的性质，它本不属于 WTO 成员必须强制接受的“一揽子”协议的范畴，我国也没有义务在加入 WTO 时作出加入GPA 的承诺。但是，在中国的入世谈判过程中，一些工作组成员表示，中国应成为GPA 的参加方，在加入 GPA 之前，中国应以透明和非歧视的方式进行所有政府采购。这些成员指出，中国专门从事商业活动的公共实体将不从事政府采购，因此管理这些实体采购做法的法律、法规及其他措施将完全遵守 WTO 的要求。中国代表表示，为了促进中国的政府采购制度，财政部于 1998 年 4 月颁
26、布了政府采购管理暂行办法 。暂行办法是根据 WTO政府采购协定 （“GPA” ）的基本精神，依据联合国货物、工程和服务采购示范法的有关规定，并参考部分 WTO 成员的政府采购法律和法规制定的。其中规定的有关政府采购的政策和程序，是与国际惯例相一致的。中国在进行政府采购时将遵循公开、公平、公正、有效及符合公共利益等基本原则。目前，中国正在制定政府采购法 。中国有意成为 GPA 的参加方，中央和地方各级所有政府实体，以及专门从事商业活动以外的公共实体，将以透明的方式从事其采购，并按照最惠国待遇的原则，向所有外国供应商提供参与采购的10 关于中华人民共和国加入的决定 ，WT/L/432，2001 年
27、 11 月 23 日。第 6 页 共 12 页平等机会，即：如一项采购向外国供应商开放，则将向所有外国供应商提供参加该项采购的平等机会（例如，通过招标程序） 。此类实体的采购将受遵守已公布、且公众可获得的法律、法规、普遍适用的司法决定、行政决定以及程序（包括标准合同条款）的约束。注意到中国有意成为 GPA 参加方，一些工作组成员表示，中国应自加入时起成为 GPA 观察员，并应在加入后 2 年内通过提交附录 1 出价，开始加入该协定的谈判。中国代表答复表示，中国将自加入时起成为 GPA 观察员，并将尽快通过提交附录 1 出价，开始加入该协定的谈判。工作组注意到这些承诺。 11关于国有企业和国家投
28、资企业与政府采购的关系问题。考虑到中国国有企业和国家投资企业在中国经济中所发挥的作用，一些工作组成员对此类企业在有关货物和服务的购买和销售的决定和活动方面继续受到政府影响和知道表示关注，认为此类购买和销售应仅依据商业考虑，不应受到任何政府影响或实施歧视性措施。这些成员还表示，需要中国澄清其对不属于 GATT1994 第 3 条第 8 款（a）项范围内的活动类型的理解，例如，与国有和国家投资企业进口用于货物组装而此类货物随后出口或可供商业销售或使用，或用于非政府目的的物资和机器有关的任何措施，这些货物不会被视为与政府采购有关的措施。中国代表强调了中国经济不断发展的特点及外商投资企业和私营部门在经
29、济中的重要作用。鉴于在市场中与私营企业进行竞争不断增长的需要和可取性，国有企业和国家投资企业的决定应依据WTO 协定所规定的商业考虑。中国代表表示，中国国有企业已基本依照市场经济规则运行，政府不再直接管理国有企业的人、财、物和产、供、销等生产经营活动。国有企业产品价格由市场决定，经营性领域的资源基本由市场配置。国有银行已经商业化，对国有企业的信贷完全按照市场条件进行。中国正在进一步推进国有企业改革，建立现代企业制度。中国代表确认，中国将保证所有国有和国家投资企业仅依据商业考虑进行购买和销售，如价格、质量、可销售性和可获性，并确认其他 WTO 成员的企业将拥有在非歧视的条款和条件基础上，与这些企
30、业在销售和购买方面进行竞争的充分机会。此外，中国政府将不直接或间接地影响国有企业和国家投资企业的商业决定，包括关于购买和销售的任何货物的数量、金额或原产国，但以与WTO协定相一致的方式进行的除外。中国代表进一步确认，在不损害中国在政府采购协定中未来谈判权利的前提下，所有有关国有企业和国家投资企业用于商业销售的货物和服务的采购、用于商业销售或用于非政府目的的货物的生产或服务的提供的法律、法规及措施，将不被视为与政府采购有关的法律、法规及措施。因此，此类购买或销售需遵守 GATS 第 2 条、第 16 条、第 17 条和 GATT1994 第 3 条。工作组注意到这些承诺。 12在中华人民共和国加
31、入议定书中，并没有关于中国加入 GPA 的条款，仅仅在附件 1A“中国在过渡性审议机制中提供的信息 ”提到政府采购：“中国需要依照加入议定书第 18 条第 1 款，提供关于以下内容的信息。 13所要求的信息应每年提供，中国和各成员同意审议不再需要此类信息的情况除外。四、影响货物贸易的政策10、政府采购（向货物贸易理事会作出通知）：（a）法律、法规和程序；11 中国加入工作组报告书 ，WT/ACC/CHN/49，2001 年 10 月 1 日，第 337341 段。12 中国加入工作组报告书 ，WT/ACC/CHN/49，2001 年 10 月 1 日，第 4347 段。13 此“信息”指 WT
32、O 成员一般通知义务所要求的信息以外的信息。为避免重复，各方理解，成员们将接受中国每年向其他 WTO 机构提供信息即满足附件 1 中的信息要求。第 7 页 共 12 页（b）以透明的方式进行采购，并实施最惠国待遇的情况。 ”但是，我们也应当看到，中华人民共和国加入议定书在序言中明确提及注意到中国加入工作组报告书和关于中国 WTO 成员资格的谈判结果， 关于中华人民共和国加入的决定 也提到注意到中国加入 WTO 条件的谈判结果。因此，中国必须履行在中国加入工作组报告书所作的关于开放政府采购市场加入 GPA 的承诺，同时必须按照中华人民共和国加入议定书的承诺在入世后就开始每年提供有关政府采购的信息
33、。（二）中国如何面对政府采购协议从上文的论述可以看出，中国向国际社会开放政府采购市场的日子已经为期不远。如前文所述，中国的政府采购尚处于起步阶段，相关制度还很不完善，目前的政府采购实践也暴露出不少问题。所以，中国所面临的开放政府采购市场的压力是比较大的。根据中国入世过程中的承诺，在中国加入 WTO 后两年内就必须开始加入政府采购协议 （GPA）的谈判，这个时间安排，比我国在 APEC 关于开放政府采购市场的承诺还要早得多。当然，我国入世过程中的承诺只是在两年内开始谈判，而不是两年后就要马上加入。但是，我国在这个问题上也不可能无限期地以谈判方式拖延下去，加入 GPA 只是时间早晚问题。因此，如何
34、利用加入之前的这段时间对其进行充分、深入的研究，形成对其正确的认识和理解，将有助于我们在面对这个协议时作出恰当的选择。1、正确认识 GPA 的性质正确认识 GPA 的性质是正确看待中国与 GPA 关系的前提和关键，但在入世之前我国国内还有很多人对这个问题的认识是较模糊的。从法律程序上讲，中国在加入WTO 时，是否必须同时 GPA，或者说加入 GPA 是否为加入 WTO 的前提，其实就取决于GPA 的性质。目前国内有人认为， “我国加入 WTO 必须签署政府采购协议 ”， 14“要加入世界贸易组织，就必须签署政府采购协议 ”， 15“世界贸易组织的政府采购协议是加入世界贸易组织的国家和地区需要签
35、署的诸边协议之一” 。 16这种看法其实是对 GPA 性质的误解。如前所述，GPA 并非 WTO 中强制接受的一揽子协议的一部分，在世界贸易组织体系中属于诸边协定，尚未纳入到 WTO 的多边权利与义务的法律框架中。相对于多边协定而言，GPA 是独立于 GPTT1994 之外的单独条约，只对签约方适用，而且该协议是自愿加入的，即使是 WTO 成员都没有必须加入的强制性义务。只有正确地看到这一点，我国对待 GPA 的基本立场才可以灵活掌握，选择在成为 WTO 成员时同时签字加入，或者成为 WTO 成员的一段时间后再考虑加入，而不急于现在就仓促地作出加入的决定。2、国际贸易自由化是政府采购的发展方向
36、GPA 所规定的是一个开放透明、公平竞争和讲究纪律的采购制度，它的执行和实施将有利于世界资源根据市场规律得到优化配置，也有利于消除腐败现象和改进政府采购的管理，并增加各国参与国际贸易的机会。因此，政府采购市场的开放是世界经济一体化发展的必然趋势。尽管 GPA 目前只是一个志愿加入的诸边协议，但从14 郑云瑞：政府采购制度若干问题的立法研究 ， 中外法学1999 年第 5 期（总第 65 期） ，第 96 页。15 刘俊海：关于政府采购立法的若干思考 ，at http:/ ，2001 年 7 月 6 日。16 张通：提高认识，加快我国政府采购制度建设步伐 ，在财政部国库司与干部教育中心在山东烟台
37、联合举办的“政府采购培训研讨班”上的讲话，2000 年 10 月 27 日。第 8 页 共 12 页长远的角度看，它不会永久停留在 WTO 规则的约束之外。 17在东京回合中，诸边协定在出现伊始共有九个之多。到了乌拉圭回合，九个诸边协定中的五个已经转变为多边协定，自愿加入的诸边协定只有四个。到目前为止，仍然有效的诸边协定只剩两个。从诸边协定的这个发展历程来看，我们可以预见，GPA 被纳入 WTO 的一揽子协议成为多边协定的一部分是迟早的事，因为包括政府采购在内的国际贸易自由化是世界经济发展的目标和必然趋势。3、我国政府采购市场实际上已经部分开放了我国虽然没有正式对外宣告开放政府采购市场，但实际
38、上已经向外国供应商部分地开放了。我国招标投标法规定，使用国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目必须进行招标。 18同时，该法第 67 条规定：“使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目进行招标，贷款方、资金提供方对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可以适用其规定” 。以国际复兴开发银行和国际开发协会为例，该银行和该协会在其贷款采购指南中明确提出了国际竞争性招标的要求， 19实际上就要求利用其贷款进行的项目采购必须对外国供应商开放该市场，国外很多供应商就利用这个渠道进入我国的政府采购市场。到 1997 年 12 月，我国实际使用外资金额已达 3600 亿美元，仅 1997 年财政年度我国
39、实际使用国际金融机构贷款和外国政府双边贷款约 120 亿美元。据统计，我国政府采购市场的实际开放度大约为 15%，外国供应商已经基本垄断了我国的电梯、照明、灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车、碳酸饮料以及一部分家用电器行业。 204、我国全面开放政府采购市场的国际压力虽然 GPA 在性质上只是个自愿加入的诸边协定，我国在加入 WTO 时可以不必签署加入。但是，实际情况可能有所不同。GPA 各成员方认为该协议是贸易自由化过程中非常有意义的一个措施，迫切希望政府采购市场开放范围的扩大和成员方的增加。据官方报道，目前我国政府采购消费大约相当于国内国民生产总值的 10%，按照 1998 年我国 GDP 约 8
40、 万亿元的规模计算，政府支出大约有 8 千亿元之巨。 21面对我国数额巨大而且前景广阔的政府采购市场，在入世谈判过程中，有关国家对我国是否签署 GPA 一直十分关注。一些发达国家都表示了希望我国签署该协议的愿望并将协议与其它加入世贸组织的强制性条件绑在一起，作为我国加入世贸组织的条件。22美国将我国与台湾地区和澳大利亚列为今后 GPA 谈判的三个重点对象， 23欧盟在与我国谈判时也提出了我国应开放政府采购市场的要求。 24所以，我国在入世谈判中是否加入 GPA，表面上是自愿签署，背后却是国际社会（主要是发达国家）的重重压力。要求我国全面开放政府采购市场的国际压力，不仅来自于世界贸易组织（WTO
41、） ，17 刘慧：WTO 的政府采购协议规则及我国的对策 ， 中国政府采购2001 年第 1 期，第 50 页。18 中华人民共和国招标投标法第 3 条。19 国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南第一章第 1.3 条和第二章。20 国家计划发展委员会政策法规司编：招标政府采购理论与实务 ，中国检察出版社 1999 年版，第 56 页。21 政府采购法开始起草 ， 法制日报1999 年 4 月 10 日。22 楼继伟主编：政府采购 ，经济科学出版社 1998 年版，第 59 页。23 朱建元、全林主编：政府采购的招标与投标 ，人民法院出版社 2000 年版，第 58 页。24 张通：提
42、高认识，加快我国政府采购制度建设步伐 ，在财政部国库司与干部教育中心在山东烟台联合举办的“政府采购培训研讨班”上的讲话，2000 年 10 月 27 日。第 9 页 共 12 页而且来自于亚太经济合作组织（APEC） 。我国是 APEC 的成员，1995 年 12 月在日本大阪举行的 APEC 部长级会议和领导人非正式会议上，政府采购被列为 APEC 贸易投资自由化与便利化的十五个具体领域之一，江泽民主席代表中华人民共和国在大阪行动议程中承诺：我国将于 2020 年向 APEC 成员对等开放政府采购市场。1996年，我国向 APEC 提交了单边行动计划，根据具体国情表明我国在政府采购领域的近期
43、、中期和长期计划，其中长期计划的基本内容就是在 20102020 年逐步建立、完善政府采购程序和体系，实现与国际通行规则的接轨。因此，我国接受政府采购领域的国际规则，全面开放政府采购市场的最迟期限是 2020 年。随着我国加入 WTO，这个日程也许会提前。 255、我国应利用 GPA 观察员的身份熟悉其运作随着世界贸易自由化进程的加快，政府采购由封闭走向开放，由单纯的财政政策延伸为国际贸易政策并受国际贸易自由化规则的约束是必然的发展趋势。在世界经济相互依存、相互渗透而且程度日益深化的今天，政府采购也不能总是游离于贸易自由化的规则之外。但是，从我国的实际情况出发，自由化的步子不宜迈得过大，而应循
44、序渐进。一方面，政府采购市场的全面开放，将为我国产品和服务开拓广阔的国际市场，并有助于引进外国先进产品和技术。另一方面，加入 GPA 全面开放政府采购市场，将大大减少政府为促进工业发展、保护民族工业、扶持本国企业或其它目的而使用政府采购来贯彻产业政策实现社会经济目的的灵活性，特别是作为发展中国家在服务业方面国际竞争力不强，难以与外国供应商展开公平的竞争，市场的全面开放将使本国危机四伏。正是由于这个原因，1996 年 12 月在讨论世贸组织新加坡部长会议声明草案中，发展中国家坚持只谈判 1994 年马拉喀什会议规定的既定谈判日程，坚决反对欧美国家极力主张的增加政府采购等新议题。 26所以，笔者认
45、为，目前我国不必急于加入 GPA 承担开放政府采购市场的义务，但也不能对此无动于衷，最佳的选择是先申请成为 GPA 的观察员，在时机成熟的时候再加入成为成员方。成为观察员的好处在于可以取得政府采购委员会的相关文件，并可列席参加政府采购委员会的会议、决策和其它活动，及时获得信息，全面掌握 GPA 的执行和实施动态，深入了解 GPA 的运作过程，为今后加入 GPA 打好基础做好准备。实际上，在我国入世谈判过程中，一些工作组成员也谈到这个问题，要求中国应自加入 WTO 时起成为 GPA 观察员，中国代表对此作出了承诺。据此，中国本该在加入世界贸易组织时正式提出作为观察员的申请。但是，在截止至 200
46、2 年 5 月15 日的世界贸易组织网站上公布的 GPA 成员和观察员名单中，还没有看到中华人民共和国的名字，相关文件中也没有看到中国的申请书，其中原因不得而知。6、积极参与 APEC 有关政府采购的安排APEC 的宗旨在于促进亚太地区贸易投资的自由化与便利化，政府采购就是其中的重要领域之一。APEC 关于政府采购的安排，目标在于促进 APEC 各成员之间贸易市场的进一步开放，并与 WTO 的 GPA 接轨。作为 APEC 的成员之一，中国积极参与这方面的安排，通过在亚太地区政府采购市场的逐步开放，为将来参与全球范围内政府采购市场的开放积累经验，奠定基础，起到过渡作用，这是我国积极参与 APE
47、C 政25 中国财经报2001 年 2 月 5 日第 1 版。26 肖渭明：世界贸易组织政府采购协议与我国公共采购市场的逐步开放 ， 经济研究参考1998 年第 18期。第 10 页 共 12 页府采购安排的首要意义。我国积极参与 APEC 政府采购的安排，还有一个重要的意义，那就是为将来加入GPA 后享受国民待遇的例外规定提供依据。作为参加 APEC 这一区域安排的发展中国家，我国可以根据 GPA 第 5 条第 4 款的规定，在加入 GPA 时通过谈判将其适用范围中的某些实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外，还可以根据 GPA 第 5 条第 5 款的规定，在 GPA 对我国生效后要求政
48、府采购委员会允许将其适用范围中的某些属于 APEC 安排范围中的实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外。7、为加入 GPA 积极准备虽然目前我国尚不急于加入 GPA，但是成为其中的一员是早晚的事。我们应该充分利用加入 GPA 之前的这段时间，采取积极措施，为加入该协议做好准备。目前应当做的主要是：（1）深入学习、研究 GPA 和 WTO 的相关法律规则这十几年来，我国一直在复关与入世问题上打转，很少深入研究其中的法律规则。世贸组织的法律制度是近代发展最快、最新、最富活力的门类，是现代国际法的重要组成部分。世贸组织法（WTO Law）不仅对传统国际法有不少突破，而且其法律规则从实体内容到程序
49、规范都具有自己的特色。 27面对这一全新领域，我们不仅要了解更要深入研究其法律规则和实际运作，才能够有效地维护我国的利益。比如，我们不仅要正确认识 GPA 的法律性质，更要懂得一旦在执行和实施该协议过程中产生了争端要如何通过磋商、质疑程序和 DSU 机制来平息纠纷维护权益。（2）加强国内立法，完善政府采购制度市场经济是法治经济，依法办事是其内在必然的要求。但是在政府采购领域，国内相关立法还有待加强，特别是如何在国际市场上依法维护本国利益问题。比如，即使在政府采购市场开放的场合，公平竞争并非绝对，适当的歧视性措施还是可以合法存在的。一些协议签字方的有关政府采购的法规、程序和措施都在不同程度上，变换手段用各种办法对本国产品供应商或承包商提供优惠待遇，最终目的还是为了促进本国工业的发展，提高国内产业的竞争力，扩大出口。 28而且，即使法律中的这些保护本国利益的歧视性规定不能对 GPA 的成
