1、中国航天商业化及法律政策问题研究 赵海峰 张超 国家法官学院 对外经济贸易大学 Study on the Commercialization and Legislation of China Aerospace中国航天历经几十年的发展取得了不小的成就, 目前正力争将航天大国建设成航天强国。但是, 国家层面重视程度不够, 对私营企业限制过多, 相关法律法规不健全等问题制约着我国航天商业化的发展。本文通过分析中国航天商业化现状, 比较美国和欧洲航天商业化的发展, 为我国航天商业化之路和相关法律政策提出相应的对策, 助力实现“航天强国”的目标。1 航天商业化简析航天商业化是指利用外层空间而提供航天发
2、射、通信、遥感或其他空间服务以及开发空间产品和资源, 以盈利为目的的开发和利用外层空间的活动。简单来说, 就是将航天由“事业”逐渐转化为“产业”, 由原先单一的依靠国家投入不计较盈利, 转而实现一定程度的“造血”, 甚至实现自给自足。在西方国家, 航天活动的商业化和私营化有着密切的联系, 商业化是私营化的前提, 而私营化则是商业化的必然结果。商业化的主体主要包括两大类:一类是国家和国际组织, 另一类是非政府实体, 主要是一些私营企业。国际上航天商业化比较发达的国家, 私营企业广泛参与航天活动, 一方面为国家的空间计划和项目提供服务和产品, 另一方面一些实力强劲的企业也直接从事卫星制造等航天活动
3、。目前, 航天商业化活动主要集中在卫星通信、卫星导航、卫星遥感、商业发射、太空旅游、太空资源开发等领域。目前, 国际上尚没有专门针对航天商业化的法律文件, 主要通过完善现行的国际空间法对航天商业化进行规范。例如, 针对空间资产问题, 国际上正在协商立法, 出台了移动设备国际利益公约 (简称公约) 和移动设备国际利益公约关于空间资产特定问题的议定书 (简称议定书) , 通过设立双文本模式对债权人的利益进行充分的保护, 创设了一系列规则和制度。公约与议定书的达成, 将对卫星产业的发展和空间资产的商业化利用起到有力的推动作用。除此之外, 国际社会在卫星通信、卫星导航、卫星遥感、空间发射、国际空间站等
4、领域形成了一系列多边和双边国际条约, 各国也在积极探索航天商业化的立法实践, 这些都对规范航天商业化活动起到了非常积极的作用。2 中国航天商业化现状近年来, 中国航天取得了不少的成就, 但在航天商业化领域唱主角的都是国企。中国长城工业集团有限公司 (长城公司) 成立于 1980 年, 是中国航天对外经贸的主渠道, 也是唯一获得批准经营卫星商业发射服务、整星出口及开展国际空间技术合作的公司, 成功为国际社会发射了巴基斯坦通信卫星-1R (Pak Sat-1R) 、尼日利亚通信卫星-1R (Nig Com Sat-1R) 、委内瑞拉遥感卫星-1 (VRSS-1) 等。2016 年 2 月, 航天科
5、工火箭技术有限公司在武汉成立, 成为我国首家以商业模式开展研发和应用的专业化火箭公司, 致力于为国内外客户提供商业航天发射、卫星应用、飞船发射、深空探测等服务, 已于 2017 年进行商业发射。中国已具备发展商业航天的各项条件和能力, 国有企业在探索航天商业化的道路上发挥着重要的作用。虽然我国航天商业化的前景广阔, 但是整体上仍处于起步阶段。我国航天一直存在着“重事业、轻产业”的情况, 这种依靠国家扶持的模式虽然短期内见效甚快, 但是到底能持续多久是个问题。从法律层面来讲, 国内航天商业立法还处于缺位的状态。现行管理空间活动法律法规主要有空间物体登记管理办法民用航天发射许可证管理暂行办法中华人
6、民共和国电信条例卫星电视广播地面接收设施管理规定, 还包括一些国土资源部颁布的卫星遥感的规章等, 其他法律法规如航天法卫星导航条例尚处于制定中。值得一提的是, 这些法律没有一部是专门规范航天商业活动的, 这是我国空间立法的遗憾。3 国外航天商业化探索航天商业化在国外并不是一个新鲜事物, 一些航天大国早就针对商业化进行了不少有益的探索, 并且取得了突出成绩, 下面就美国、欧洲的航天商业化情况分述之。美国航天商业化概况美国是最早进行航天商业化探索的国家, 几部空间法起到了非常重要的保障作用, 主要有国家航空航天法通信卫星法商业空间发射法电信法商业空间法轨道法等, 基本上覆盖了航天领域的各个部分。这
7、些法律明确提出重视与鼓励航天商业化, 如国家航空航天法指出“尽最大可能寻求与鼓励对空间的商业利用”, 商业空间发射法指出“美国应鼓励私营部门的发射和服务”, 并规定“对于美国政府需要的公共发射, 应选择美国本国发射商, 以支持本国航天发射企业”。同时, 这些法律也为美国航天商业化提供了法律保障。美国 Space X 公司猎鹰-9 发射 下载原图欧洲阿里安-5 火箭发射 下载原图除了法律方面的保障, 美国对于私营企业进入航天领域也格外重视。为了降低中小企业进入航天领域的门槛, 美国国家航空航天局 (NASA) 将一些非顶尖技术以极其低廉的价格转让给私营企业, 并给予财政金融上的扶持。据报道, 美
8、国政府有可能在近期批准月球快车公司 (M oon Express) 的登陆月球项目。美国太空探索技术公司 (Space X) 2018 年登陆火星的计划也在美国政府的评估中, 其推出的“星际运输系统”掀起了航天创业的新高潮。在政府资金和技术的支持下, 美国涌现出诸多私营航天企业, 主要有三种模式: (1) 精英跨界创业, 这其中以伊隆马斯克为代表, 其创立的 Space X 公司是航天商业化的标杆; (2) 从校园走向市场, 代表是从斯坦福大学走出来的天空盒子成像公司 (Skybox Imaging) , 已经成功发射多颗商业卫星, 2014 年被谷歌公司收购并更名为特拉贝拉公司 (Terra
9、 Bella) ; (3) 非盈利的众筹模式, 如哥本哈根亚轨道组织 (Copenhagen Suborbitals) 。欧洲航天商业化概况欧洲航天局 (ESA) 一贯强调独立自主、自力更生, 在技术上采取“从低起点开始, 逐步改进和减少风险”的研制方针, 扬长避短, 利用自身的优势, 在激烈的国际航天竞争中争得一席之地。欧洲推进航天商业化的过程与美国相似, 都是在完善法律制度的前提下, 出台相应政策为航天商业化保驾护航。例如, 法国于 2008 年正式通过法国空间活动法, 不仅明确定义了与外层空间活动相关的概念, 而且将国际空间法的基本原则和基本制度“国内化”。英国于 1986年颁布了外层空
10、间法, 对外空活动基本概念、许可证制度、损害赔偿和保险事项等进行了规定。此外, 欧洲大力鼓励民间资本进入航天领域, “阿里安”(Ariane) 系列火箭就是一些私营企业合力的结果。综上所述, 美国和欧洲对私营企业采取支持态度, 这与美欧的历史情况及其发达的资本主义经济背景有关。西方社会以私有制为主体, 而且十分注重法律政策的保障作用。这对于中国有重要的借鉴意义。我国航天对私营企业开放的领域有限, 国企主要依靠国家财政, 较少进行商业开发, 导致我国航天商业化水平动力不足。同时, 我国对航天立法的重视程度较低, 明显落后于其他航天强国。4 中国航天商业化对策开放民间资本进入航天领域中国航天一直由
11、国家主导, 在航天领域基本上听不到民间资本的声音。私企很少涉及航天领域的原因有很多, 一方面是国家政策的限制, 另一方面航天对资本和技术的要求高、风险大、投资回报周期长。中国对私企和外企进入航天领域有着严格的限制, 如政府核准的投资项目目录、外商投资指导目录 (修订版) 和行政许可法等均要求对进入航天领域的对象进行审查和限制。近年来, 国家开始放开对航天商业化的监管。例如, 2015 年产业结构调整指导目录中鼓励“航空航天用新型材料开发及生产、航空航天用燃气轮机制造、卫星运载火箭及零部件制造、航空、航天技术应用及系统软硬件产品、终端产品开发生产、卫星地面系统建设及设备制造”;外商投资指导目录明
12、确鼓励“航空、航天、汽车、摩托车轻量化及环保型新材料研发与制造, 运载火箭地面测试设备、运载火箭力学及环境实验设备, 航天器光机电产品、航天器温控产品、星上产品检测设备、航天器结构与机构产品制造, 民用卫星设计与制造、民用卫星有效载荷制造 (中方控股) , 民用卫星零部件制造、卫星通信系统设备制造, 民用卫星应用技术等产业”。2014 年“两会”上, 百度董事长李彦宏提案建议“应鼓励民营企业开展航天活动, 扩大航天事业对民营企业的开放, 鼓励支持民营企业与国有航天企业的合作, 推动航天产业发展, 促进航天技术在其他领域的应用, 带动其他相关产业的发展”, 民营企业对开放航天领域的呼声越来越大。
13、2014 年 1 月, “90 后”胡振宇创办翎客航天技术有限公司, 成为国内首家从事航天系统产品研发与制造的民营公司, 该公司计划于 2019 年前进行首次商业火箭发射。2016 年 1 月成立的天仪研究院专注于精细化太空在轨实验, 目前已经融资数千万。以上这些实践展现了我国航天领域的一些新气象, 但目前的程度远远不够。在今天的市场经济环境下, 我国不能将非公制经济排除在航天领域外, 应该积极向民间资本开放, 进一步促进航天事业发展壮大。中国天仪研究院研制的潇湘-1 卫星 下载原图1) 加大对商业航天产业的支持力度。航天产业一直是国家重点支持的对象, 虽然国家一直没有公布具体的航天预算数字,
14、 但是在 2016 年首个“中国航天日”上, 时任国家航天局局长许达哲在答记者问时曾说中国的航天预算大体上为美国的 1/10 左右。2015 年美国航天预算为 175 亿美元, 中国则约为 17.5 亿美元, 折合约 120 亿人民币左右。虽然国家层面的支持力度大, 但是对航天商业化相关产业的支持还很有限。国外航天大国的成功经验表明, 在商业化开发领域的投入与产出的效益肯定超过其他的产业。2) 制定商业航天发展规划。中国制定了很多航天发展规划, 如2016 中国的航天白皮书和空间科学“十三五”规划等, 但缺乏专门针对航天商业化的规划。目前, 中国航天发展的思路仍然不太注重商业化的开发, 未来应
15、提高对航天商业化的重视程度, 建议专门出台航天商业化的发展规划, 为未来中国航天商业化的发展明确发展方向。3) 制定商业航天市场运行规则及制度, 加大财政支持力度。航天商业化可以理解为航天市场化, 就是将航天推向市场, 利用市场的竞争力与活力, 为航天产业长久的发展提供动力。由于航天产业的特殊性, 投入和消耗巨大, 而且关系到国家安全的重要领域, 需要制定商业航天市场运营的规则及制度, 并灵活地通过市场化开放航天领域。国家应对私营企业给予财政上的支持, 真正吸引私营企业进入航天领域。4) 将商业航天纳入国家政府采购范围。政府采购是指国家为从事公务活动及购买货物、工程和服务的行为, 这种形式在国
16、外发达的航天大国已经非常成熟。政府先扶植骨干企业, 待其发展成熟后, 政府直接采购并通过批次采购来议价。企业具备服务能力后, 不但可以参与政府采购的招标, 还可以为其他商业用户提供服务。例如, 美国数字地球公司 (Digital Globe) 的首要客户是美国国防部, 其遥感图像支持美军在世界各地的军事行动。目前, 国内这种模式还没有完全铺开, 国内的一些商业遥感公司瞄准的客户都是政府, 但是最大的客户国土资源部的政府采购一般首选自己发射的卫星, 而地方政府对此需求不大。加大对商业公司政府采购力度的支持, 既有利于企业的发展, 也可通过市场竞争降低政府采购的成本。5) 完善空间基础设施建设,
17、提高现有设施利用率。空间基础设施是航天活动的基础, 也是一个国家航天实力的体现。国家民用空间基础设施中长期发展规划 (2015-2025 年) 中指出, “我国空间基础设施正处于转型发展关键期, 技术能力从追赶世界先进技术为主向自主创新为主转变, 服务模式从试验应用型为主向业务服务型为主转变, 行业应用从主要依靠国外数据和手段向主要依靠自主数据转变, 发展机制从政府投资为主向多元化、商业化发展转变”。“十三五”期间, 我国将基本建成国家民用空间基础设施体系, 形成卫星遥感、卫星通信、卫星导航三大系统。6) 加强军民融合。2016 年国防科工局军民融合专项行动计划中提到中国航天在军民融合中具体的
18、行动目标:“推动航天资源和数据共享。继续组织推进气象、海洋、陆地系列遥感卫星数据支撑军事应用。加快推进高分军民数据交换共享, 加强军民卫星资源在重大自然灾害等应急事件中的协同观测和数据共享, 推动军民空间碎片监测预警数据和信息共享”。虽然, 推行军民融合与开拓航天商业化在表面上有所不同, 但本质上都推动了航天体制的改革。完善相关法律制度近年来, 我国出台了相关政策来鼓励航天商业化, 逐步开放航天领域。我国在制定航天法的同时, 应该放眼全球, 吸取发达国家成熟的经验, 并结合本国的实际情况, 真正确保法律发挥最大效用。与此同时, 国家也应该提高对航天商业立法的重视程度, 或者可以设立一个主管部门
19、, 避免“九龙治水”的情况。航天商业化涉及到很多方面, 在法律政策上需要体系化的保障。除了将航天法作为纲领性的空间法律, 也应当对商业化领域的诸项产业进行细化, 下面从遥感卫星、北斗导航、航天运输以及卫星通信四个方面说明相关立法保障的情况。1) 遥感卫星的法律保障。由于遥感卫星的特性, 特别是涉及到国家安全, 我国遥感卫星一直掌控在国家手中。近些年随着航天商业化以及军民融合的推进, 国家开始逐渐放宽该领域。十八大以来, 政府加快支持遥感卫星商业化发展和民营企业进入航天领域的步伐, 卫星投入、使用不再局限于政府和军队, 民营企事业单位正在采取市场融资、研用结合的方式改变卫星的投资、运营方式。20
20、15 年国家发布的国家民用空间基础设施中长期发展规划 (2015-2020) 指出, “研究制定规范国家民用空间基础设施管理、建设、运行、应用的相关政策和国家卫星遥感数据政策, 建立和完善政府购买商业卫星遥感数据及服务的政策措施, 逐步开放空间分辨率优于 0.5 米级的民用卫星遥感数据, 促进卫星数据开放共享和高效利用”。这说明我国在政策上对遥感的商业化持开放和支持的态度。另外在我国正在制定的航天法也需要对卫星遥感做出进一步的规定, 才能在国家安全与商业开发之间求得利益平衡。2) 北斗卫星导航系统的法律保障。我国的北斗卫星导航系统现在仍处于建设阶段, 预计 2020 年实现全球组网。然而, 国
21、内针对导航领域的立法仍为空白, 仅有一些政策对其进行保障。目前, 我国正在制订卫星导航条例, 将成为我国首部卫星导航领域的行政法规, 对于发展北斗导航产业有着重要的意义。一方面, 应确保卫星导航立法与国际条约一致, 同时立足国情, 维护国家利益;另一方面, 在内容上与时俱进, 跟上国外先进的立法潮流, 尤其是在对待私营企业、保险以及责任赔偿制度上, 与我国大力推行航天商业化以及军民融合战略相一致。3) 航天运输的法律保障。中国一直十分重视航天运输, 但是在相关法律保障上同样处于缺位状态。2015 年, 财政部通知“境内单位提供航天运输服务适用增值税零税率政策, 实行免退税办法。其提供的航天运输
22、服务免征增值税, 相应购进航天运输器及相关货物, 以及接受发射运行保障服务取得的进项税额予以退还”, “境内单位在轨交付的空间飞行器及相关货物视同出口货物, 适用增值税出口退税政策, 实行免退税办法。其在轨交付的空间飞行器及相关货物免征增值税, 相应购进空间飞行器及相关货物取得的进项税额予以退还”, 这些内容可以看作我国在财政政策上对航天运输事业的支持。4) 卫星通信的法律保障。目前国内在规范卫星通信的法律保障上还处于空白, 主要散见于中华人民共和国电信条例和卫星电视广播地面接收设施管理规定等。随着卫星通信的重要性越发突出, 不仅要改革僵化的体制, 积极引进民间战略投资, 还要在法律上为卫星通
23、信提供保障, 为卫星通信的商业化之路创造条件。与此同时, 中国还应该积极地参与国际空间立法的工作, 促进现行国际空间法的修订和相关外空商业化利用的法律制度的形成。中国是世界大国, 航天实力也位居世界前列, 更应积极地参与国际立法进程。这既是负责任大国的体现, 也可以通过参与立法维护自身的利益。积极参与国际空间法的立法, 也是中国积极参与全球治理、走向国际法大国、实现崛起的必由之路。5 结论进入 21 世纪以来, 航天领域的国际竞争变得更加激烈, 不仅传统的航天大国美国、俄罗斯、欧洲公布了雄心勃勃的航天计划, 后起之秀印度、日本也力图在航天领域占据更重要的位置。中国正着力由航天大国向航天强国迈进, 如何跨过这道坎, 航天商业化和相关的法律制度是重点。
