1、中国政府“企业化”调控下的城市空间企业化现象 邹明妍 周铁军 重庆大学建筑城规学院 摘 要： 全球化带来全球经济的快速发展, 同时也加大了各大城市之间的竞争, “企业化政府”的城市管治模式也越来越受到重视, 但一味地以经济利益为导向, 导致政府“企业化”现象日益严重, 城市空间呈现企业化特征。通过比较分析“企业型政府”与“政府企业化”的行为模式, 以城市空间迪斯尼化、城市中心商务区、门禁社区、标志性建筑为例概述中国城市空间发展中的企业化现象, 总结分析中国城市空间企业化带来的问题并予以客观的评价。关键词： 城市空间; 政府; 企业化; 现象; 作者简介：周铁军 (1960-) , 男, 重庆大
2、学建筑城规学院、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室, 教授, 研究方向为建筑技术科学、建筑设计及其理论、城市设计, E-mail:arch_作者简介：邹明妍 (1993-) , 女, 重庆大学建筑城规学院硕士研究生, 研究方向为建筑设计及其理论。收稿日期：2017-08-07A Study on the Phenomenon of Urban Space Enterpriseization under the Control of “Enterpriseization“ of Chinese GovernmentZOU Mingyan ZHOU Tiejun Abstract： Global
3、ization has brought about the rapid development of global economy and increased the competition among the major cities. The urban control model of “ Enterprise government“ has also been more and more attention. But with the economic benefit oriented, leading to the phenomenon of government enterpris
4、es becoming more and more serious, urban space presents enterprise characteristics. This paper compares the behavior patterns of “ Enterprise government“ and “ governments enterpriseization“, gives an overview of the phenomenon of urbanization in China s urban space by using Disneyland phenomenon, c
5、ity center business district, access control community, and landmark building, and summarizes the problems brought by governments enterpriseization and gives an objective evaluation.Keyword： Urban Space; Government; Enterpriseization; Phenomenon; Received： 2017-08-070 引言改革开放以来, 中国经济迅速发展, 中国大城市基本完成工业
6、化积累, 以消费体验为主的城市空间取代了原有以生产积累为主的空间生产方式, 消费主义逐渐成为政府主导城市空间建设的核心价值观。地方政府为追求地区经济政治利益的最大化, 在此价值观的调控下, 涌现出“旧城改造”、“城市营销形象”等一系列发展策略, 以寻求最大利益为导向, 致使政府主导的城市空间在建设发展过程中表现出强烈的企业化特征。进入 21 世纪, 不少研究探讨了政府的企业化管治问题, 关注地方政府与城市发展之间的关系, 杨震提到各地政府在企业城市理念的影响下, 塑造了大量的标志性建筑及场所, 以标新立异的建筑形式引发争议并通过媒体进行宣传达到城市营销的目的1。易晓峰比较了在英国和中国的城市更
7、新中政府扮演的角色与作用2, 同时从一些关注旧城更新改造等城市开发项目运作模式的文献中可以看出政府在其中扮演着参与者和宏观调控者的角色, 何深静和吴缚龙研究了上海新天地城市更新项目的运作模式, 政府通过政策干预、土地出让等方式掌控城市更新的方向与速度, 由各级政府以经济利益为导向进行推动, 私人资本在政府的调控下参与, 忽略了公众参与3。学术界越来越重视“企业化政府”的管治模式, 重视政府在推动地方经济中的作用, 但在城市发展过程中, 政府片面地追求经济利益, 发生了“地方政府企业化”的转型。黄新华利用模型载入我国 30 个省会城市从 1998 年到 2007 年关于经济增长、公共服务及地方政
8、府为发展经济的资源投入等相关数据指标, 分析了区域经济增长中地方政府的企业化行为, 指出地方政府为追求区域经济的快速发展, 在管治模式上出现企业化经营的倾向4。本文首先分析影响政府行为的不同外在因素, 对“企业型政府”与“政府企业化”的不同行为模式进行比较, 其次以城市空间的迪斯尼化现象、门禁社区、标志性建筑等现象为例阐述政府企业化调控下中国城市空间发展中的企业化现象并加以分析, 总结城市空间企业化带来的问题。1 政府行为的外在影响因素1.1 所有制与企业改革对政府行为的影响所有制和企业的改革改变了以往政府调控经济发展的方式, 政府从经济的控制者转变为调控市场经济活动的参与者, 企业则作为市场
9、化的主体, 政府与企业形成“增长联盟”的关系:政府借助企业的财力解决就业、公共设施建设等问题, 促进城市发展;企业则借助政府的权利解决土地权属问题。政府通过增长联盟的关系介入市场, 土地这一垄断性资源成为可以定价和交易的产品, 经营城市成为政府的主要行为。1.2 经济全球化对政府行为的影响经济全球化是经济发展的必然趋势, 促使大量外资进入中国市场。政府作为市场经济的参与者而非直接调控者, 希望通过借助外资的方式促进地区经济的发展。由于一定时期内的外资引入数量有限, 各地方政府为了本区域的经济发展, 提供各种优惠政策吸引外资进入本地区, 造成市场资源的不合理分配, 对土地的可持续利用造成了不可弥
10、补的破坏5。在所有制与企业改革、经济全球化的影响下, 中国政府对于城市的管治模式发生了变化, 在管治过程中以经济利益为导向的企业化特征日益凸显。2 企业型政府的提出E.Lewis 将“用创新性方式改变公共组织对稀缺性公共资源既有配置方式的行为者”定义为公共企业家6。Osborne 和 Gaeble 在重塑政府一书中指出:政府仅通过提供公共服务和保障无法应对日益激烈的全球化竞争, 要运用企业家的精神理念来改革政府, 成为积极的“企业型政府”, 采取更具有创新性的行动方式, 提高城市的竞争力6。2.1 企业型政府地方政府的角色和行为模式应对经济全球化, 政府对于城市的管理模式进入新的转型期, 企业
11、型政府的管制模式受到重视;“企业型政府”是指在政府运作过程中渗入企业管理的理念, 运用企业化的管理手段改革政府的组织管理方式, 提高政府的管理效率, 减少管理层次, 扩大管理幅度, 从而提高城市竞争力。例如大连市政府提出“将城市作为国有资产进行企业化经营”的管制模式7。企业型政府是西方 20 世纪的一项公共管理理论, 殷洁在分析转型期的中国地方政府企业化时类比西方的企业型政府, 指出企业型政府主要包括两方面:一方面通过重塑或提升城市的形象的方式提高城市的竞争力;另一方面, 政府与企业形成“增长联盟”, 政府借助企业的资本进行公共服务建设5。企业型政府的管制模式虽然以经济利益为目标, 但运用成熟
12、的市场经济手段, 考虑公众参与, 优化发展环境, 追求经济发展的可持续化, 并不一味地以经济利益为导向。2.2 政府“企业化”寻求经济利益最大化范式困境方向:迈向新常态的城市设计一文中提到中国城市建设的基本范式是在增长主义驱动下资源高效集中的城市物质空间的扩张过程8, 中国政府在推动城市空间扩张过程中具有谋求最大自我发展利益的企业人特征, 谋求经济和政治利益最大化成为政府调控中的核心内容。政府针对精英阶层进行城市竞争力的提升, 往往从经济利益的角度进行决策, 表现出政府调控的企业化, 而非进行企业化的管理。政府企业化主要有两方面的特征:一方面政府利用土地转让、税收等权利资源寻求短期区域经济最大
13、化:根据国土资源部发布的历年国土资源公报, 从 2004 年到 2006 年, 三年间全国出让土地总面积为 57.44 万 hm, 总价款约为 19076.18 亿元, 地价折合 332 亿元/万 hm。2007 年一年全国出让土地 22.65 万 hm, 价款达 11948 亿元。2008 年土地出让面积 16.31 万 hm, 价款9600 亿元, 而 2013 年全国土地出让面积迅速升至 36.70 万 hm, 出让合同价款42000 亿元, 折合地价 1144 亿元/万 hm, 是 2003 年的 10 倍之多。2014 年, 受土地供需影响, 土地出让面积下降为 27.18 万 hm
14、, 但全国土地出让收入高达42940.30 亿元。综合国土资源部、国家统计局、财政部数据, 近十多年我国土地出让金收入占地方财政收入的比重普遍超过 40%, 2012 年 43.6%、2013 年59.8%、2015 年高达 80.26%。2016 年以来, 已经有苏州、南京、上海、杭州、天津等多个城市土地成交金额超过 1000 亿元, 溢价率、楼面价、土地成交额均超过了历史水平。数据显示, 2016 年前 10 月, 土地出让金达 26546 亿元, 占比地方政府收入的 88%。土地财政收入是地方政府的主要收入, 政府利用土地寻求区域经济最大化。土地成为政府垄断的一种稀缺资源, 成为政府介入
15、市场的商品。另一方面政府对经济利益的追求成为主要的价值取向7。中国政府“企业化”具有企业型政府的内容, 但在复杂多变的城市发展背景下衍生了独特的行为模式, 形成强烈的利益最大化特征。3 中国城市空间企业化的表现政府企业化调控下的城市空间表现出强烈的企业化特征, 具有不同的外在表现形式, 包括城市空间的迪斯尼化、门禁社区、标志性建筑等。3.1 迪斯尼化现象中国经济快速发展, 工业化城市逐渐向消费型城市转型, 消费逐渐取代生产积累成为城市发展的核心动力之一。在城市转型过程中, 城市空间迪斯尼化受到政府的青睐, 逐渐成为消费型城市的空间特征。在消费主义驱动的城市建设过程中, 在满足建筑使用功能的前提
16、下, 政府往往更重视建筑作为商品的交换价值, 建筑以主题化的形式被表现, 用于包装和宣传城市形象。为获取更大的经济利益, 城市空间大量设计为以消费为主要导向的商业空间。主题化、商品化、混合消费、私有化是迪斯尼化的主要特征, 重庆洪崖洞就是典型案例之一:洪崖洞老街区坐落于重庆朝天门半岛、嘉陵江南岸, 是拥有两千多年历史的传统街区。随着城市的快速发展, 老街区逐渐破败, 重庆市当地政府为刺激经济再发展, 改善城市形象, 在 2006 年以经济利益为导向将洪崖洞传统街区重建为旅游、商业、娱乐为一体的商业步行街区 (图 1) 。图 1 洪崖洞改造前后的状况 下载原图左图来源:段玲芬.基于文脉的商业步行
17、街空间形态设计D.重庆大学, 2007.右图来源:作者自摄改建以后的洪崖洞商业街为寻求经济利益的最大化, 大部分建筑层数超过 4 层, 造成容积率过大, 原有街巷的尺度感被破坏, 街巷空间狭长, 不利于自然采光, 原有的空间肌理被削弱, 现有的整体风貌与原有洪崖洞老街区的传统风貌大不相同, 历史场所被改造为以消费为导向的商业空间。在改造重构过程中, 建筑风格为达到建筑营销的目的被重新包装, 使其失去了一定的原真性 (图 2) 。大规模的城市建设之后, 洪崖洞逐渐被大量风格各异的高层建筑包围, 削弱了其自身的城市地位 (图 3) 。3.2 城市综合体与城市中心商务区政府企业化使消费主义逐渐成为政
18、府主导城市空间建设的核心价值观之一, 政府以消费主义观念为基础, 通过城市更新推动城市空间再生产, 完成城市的复兴。中国快速的城市化进程使中国城市出现大量“废弃建筑”, 政府往往会从经济利益的角度出发, 通过城市更新对工业厂房、城中村进行强制性拆除, 重建大型商业、办公为一体的城市综合体或集商贸、娱乐、办公为一体的多元城市中心商务区, 吸引资金和人力, 通过增强空间的消费体验感, 提升经济效益, 增强城市的竞争力。图 2 建筑风格重新包装 下载原图图 3 洪崖洞景点被高层建筑包围 下载原图图片来源:作者自摄3.3 标志性建筑大量兴起在消费型城市发展中, 标新立异、造型独特的标志性建筑相当于城市
19、的一张名片, 其不亚于媒体宣传的广告价值, 可以快速提高城市的竞争力, 促进城市消费。标志性建筑的巨大广告效益深受政治家与资本家的青睐, 成为城市空间企业化的表现之一。标志性建筑是政治化和资本化的产物, 是某种特定类型的企业化城市空间。在消费时代, 标志性建筑为了迎合消费文化, 对建筑符号进行重构、复制、随意堆砌, 创造与当前城市风貌不相融合的建筑主题, 意在追求一种引人入胜的效果。标志性建筑是“一个单独的事件”9, 界定清晰的边界并与周边建筑划清界限, 与城市空间割裂, 破坏城市原有的空间肌理特征, 使城市空间呈现碎片化的特征。3.4 门禁社区政府往往难以承担城市空间公共服务、维护管理、公共
20、配套设施的成本, 随着政府角色和行为模式向着政府企业化方式转变, 掌握权利的地方政府往往与手握资金的企业形成“增长联盟”, 企业可以通过物业管理费的收取实现空间经济上的收益, 政府经营空间的成本降低, 实现投入与产出的最小比, 因此, 为了寻求空间生产效益的最大化, 政府将土地的使用权租让给企业, 使企业承担城市空间公共服务与维护管理的成本, 城市空间往往依赖私人资本进行建设和管理。房地产行业的迅速崛起, 使企业从自身利益最大化的角度出发, 重点考虑业主的需求, 基于环境安全的考虑, 建立一个个封闭或者禁止非居民进入的门禁社区, 学术界将门禁社区定义为“以实体围合方式封闭起来的禁止或限制非成员
21、进入的居住区, 区内成员通过一定的法律契约达成共享与维护区内公共环境的共识”10, 门禁社区运用门卫、栅栏、围墙等严格的控制手段, 将一切“不安定因素”隔绝在建筑环境之外, 形成相对干净、安全的场所。封闭社区将公共空间私有化, 仅供业主使用, 破坏了城市空间形态的连续性。4 城市空间企业化带来的问题在政府企业化影响下, 城市空间呈现企业化特征, 同时也带来诸多问题。4.1 空间的同质性消费时代下, 城市空间内部结构出现激烈重组, 城市化进程也是资本全球化的过程, 在资本利益的驱使下, 建筑的商品价值远大于使用价值, 基于城市营销的目的, 城市空间由生产场所转变为消费场所, 承载城市历史的城市空
22、间被瓦解, 取而代之的是一系列模式化的城市空间, 城市地产开发商为实现资本的积累, 快速完成城市空间的增值和再生产, 建筑设计走向“标准化和国际化”, 进行大量的复制、拼贴, 城市空间开始走向同质化发展。城市空间迪斯尼化使城市美学丧失独特性, 同时依靠大众文化的传播, 在精神层面上, 城市空间构筑文化上的同质性, 城市空间的体验形成千篇一律的现代化和机械化, 特色逐渐消失, 文化呈现趋同趋势, 不同的城市剪影相差不大 (图 4、图 5) , 形成“千城一面”、“万区一象”的城市形象。图 4 北京城市剪影 下载原图图 5 上海城市剪影 下载原图4.2 文脉主义的缺乏Colin Rowe 和 Fr
23、ed Koette 在拼贴城市一书中提到城市是对不同历史时期的不同文化进行不断拼贴、叠加、组合形成的, 城市是建立在历史之上的11。文脉主义强调历史的延续性。政府与企业形成增长联盟的关系后, 两者基于城市营销与各自利益最大化的实现, 以经济利益为导向, 调控城市发展。在中国的城市中经常看到西方国家的城镇风貌或者建筑特色, 例如“欧洲小镇”、“地中海风情”等, 使城市空间表现出迪士尼化特征, 造成城市美学的缺失。以消费时代的体验经济为核心, 缺乏对地域文脉挖掘、再利用, 使建筑过分“符号化”, 缺乏场所精神, 甚至是直接的“拿来主义”, 完全忽略地方文化特色, 将建筑元素进行简单的复制杂糅。城市
24、空间的商品化使城市空间的设计基于大众审美, 以市场需求为主要取向, 成为符号化的空间再生产。4.3 城市消极空间增多芦原义信在外部空间设计中提到消极空间, 也被罗杰特兰西克称为失落空间, 主要指街区中散漫、无组织的空间, 具有空间秩序混乱、不易察觉、再利用难的特点, 长期处于消极空间中的使用者容易产生难过、沮丧、抑郁等消极情绪, 使用者对消极空间不能产生场所的认同感和归属感。地方政府为寻求经济利益的最大化, 用地增量发展时期, 圈地运动造成城市公共空间的缺失, 创造出大量的消极空间。政府出让土地给开发商, 开发商考虑自身的利益需求, 建筑往往追求容积率的最大化, 高耸的建筑之间形成散漫、无组织
25、的消极空间 (图 6) , 消极空间由于商业建筑的遮挡获得阳光较少, 空间利用率低下, 影响城市环境的舒适性, 损害城市空间的品质。4.4 空间尺度失衡中国城市建设在扩张初期进行大量的工业建设, 形成了以生产积累为主的空间生产方式, 随着积累过溢, 大量工业厂房遭到废弃。在政府企业化调控和消费主义观念的刺激下, 城市中心区的大量工业厂房遭到拆建, 商业街、广场、购物中心占据城市空间的主导地位, 城市综合体的尺度过大, 营造出的商业步行空间尺度感失衡, 这种设计往往忽略人的感受, 重点考虑经济效益, 而不再以人为本。以重庆解放碑商圈为例, 解放碑步行街的长度大约是 1320m, 解放碑中心广场及
26、街道尺度感巨大 (图 7) , 仅在少数地段采用近人尺度的设施, 广场实质上是中央标志物统领下的一片空地 (图 8) , 空间场所的围合感不强, 过度重视广场公共空间的商业功能, 主要考虑消费体验的空间感受, 却忽略了对解放碑文化因素的考虑。商圈内聚集大规模的商业建设, 解放碑中心广场十字交叉四个角上的高层群房均高于解放碑, 解放碑更被裙房后的高层建筑包围, 大大削弱了解放碑的庄严性, 仿佛成为中心广场上的构筑物, 解放碑在城市空间中的存在感被削弱 (图 9) 。图 6 建筑间的消极空间 下载原图图片来源:作者自摄图 7 街道尺度感失衡 下载原图4.5 城市公共空间私有化全球化加剧了城市之间的
27、竞争, 政府调控下的城市建设往往将城市空间看作吸引资本积累的手段, 城市空间企业化往往与城市公共空间私有化相伴而生, 门禁社区可以看作中国城市空间私有化的反映, 门禁社区通过各种手段例如门卫、围墙等界定小区的边界, 隔离任何被认为“具有威胁感”的人或事, 将社区内的公共空间彻底私有化, 城市公共空间的数量减少, 造成城市空间的碎片化, 形成城市孤岛。开发商为获得资产的快速积累, 往往为消费对象设计以消费体验为主的建筑空间, 通过入口广场、围墙、绿化小景等界定空间, 与城市的公共空间隔离, 形成围合感较强的私有化空间。城市中的大量商业店面前界定私有的休憩空间 (图 10) , 形成“不消费不可使
28、用”的怪圈, 游客只能利用花坛进行休憩, 不能占用商业私有的休憩空间 (图 11) , 城市空间大量私有化。图 1 0 商业建筑私有的休憩空间 下载原图图片来源:作者自摄图 1 1 市民利用花坛休憩 下载原图4.6 社会阶层分化、空间分异, 导致社会排斥现象严重中国城市建设增长型发展时期, 对城市周边土地进行大规模的开发和利用, 政府在土地市场方面掌握主动权, 通过对土地的垄断增加市场竞争力, 土地出让收入作为地方政府财政收入的主要来源。政府制定了不同等级的土地价格, 使城市空间商品化, 房地产行业的迅猛发展使商品住宅市场兴盛, 不同社会阶层的家庭根据自身的情况购买住房, 高收入阶层选择品质好
29、的高端住宅, 低收入阶层选择远离中心城区、价格低廉的住房, 甚至低收入者只能居住在城中村、城郊的棚户区等危房中。低收入阶层的居住不断边缘化, 社会阶层不断分化, 城市居住空间发展成为以社会阶级为特征的空间分异结构。图 8 解放碑中心广场 下载原图图片来源:作者自摄图 9 解放碑的存在感 下载原图政府企业化调控下的城市竞争力的提升主要是针对精英阶层提高空间的消费体验感, 城市高品质公共空间的服务对象大都是高收入阶层。以重庆观音桥商圈为例:观音桥商圈作为簇群式游憩商业区已逐步成为新的城市中心地带, 观音桥广场利用音乐喷泉、大台阶、雕塑、景观小品为游人构建高品质的休憩空间, 但行走在观音桥步行街或是
30、在观音桥广场休憩时, 很难发现低收入阶层的出现, 但在观音桥商圈两栋高耸建筑间的消极空间随处可见重庆的棒棒们三五成团的围在一起休憩、交谈 (图 12) , 在观音桥商圈的停车空间不足, 摩的因没有停放的空间只能挤占街道空间 (图 13) , 阶层分化现象明显, 社会排斥现象严重。图 1 2 低收入者的休憩活动空间 下载原图图 1 3 摩的的停放挤占街道空间 下载原图5 结论综上所述, 中国大城市基本完成工业化积累, 以消费体验为主的资本积累方式取代了原有以生产积累为主的空间生产方式, 政府对社会经济活动的调控角色由直接调控者向参与者转变, 政府在城市建设过程中与企业或房地产商保持“企业联盟”的
31、关系, 以“企业联盟”的关系介入市场, 在介入过程中, 过度关注城市的经济效益, 政府宏观调控表现出企业化特征, 使中国城市空间呈现迪斯尼化、门禁社区和标志性建筑大量兴起等企业化特征, 带来了城市空间的同质性、文脉主义缺乏、城市消极空间增多、城市广场等空间尺度失衡、城市公共空间私有化、社会阶层分化、空间分异、社会排斥现象严重等一系列问题。中国的社会经济发展迅速, 且处于多变的阶段, 城市发展的背景更加复杂和多元, 政府“企业化”主导下的城市企业化, 是我国社会经济体制转型的必然产物, 在一定历史条件下具有客观必然性。随着市场经济体制的逐渐成熟, 政府企业化的管治模式会逐渐消失, 但当今, 中国
32、城市设计正如火如荼地进行着, 政府企业化深刻地影响着中国的城市发展, 更需要我们在反思中不断前行。参考文献1杨震.城市设计与城市更新:英国经验及其对中国的镜鉴J.城市规划学刊, 2016 (01) :88-98. 2易晓峰.“企业化管治”的殊途同归-中国与英国城市更新中政府作用比较J.规划师, 2013 (05) :86-90. 3He Shenjing, Wu Fulong.Property-Led Redevelopment in PostReform China:A Case Study of Xintiandi Redevelopment Project in ShanghaiJ.Jo
33、urnal of Urban Affairs.2005 (27) :1-23. 4黄新华.区域经济增长中地方政府企业化行为的检验:1998-2007 年-基于30 个省会城市数据的实证分析J.政治学研究, 2011 (01) :101-109. 5殷洁, 张京祥, 罗小龙.转型期的中国城市发展与地方政府企业化J.城市问题, 2006 (04) :36-41. 6张京祥, 殷洁, 罗小龙.地方政府企业化主导下的城市空间发展与演化研究J.人文地理, 2006 (04) :1-6. 7许光华, 解羽佳.城市规划与城市的企业化经营管理模式J.天津大学学报 (社会科学版) , 2001 (04) :343-346. 8杨震.范式困境方向:迈向新常态的城市设计J.建筑学报, 2016 (02) :101-106. 9杨震, 刘欢欢.当代中国城市建筑的“迪斯尼化”:特征与批判J.建筑师, 2015 (05) :69-74.
