1、科研要报2009 年第 7 期(总第 15 期)2009 年 7 月 1 日 当前促进就业的财税思路与对策随着全球金融危机的逐步蔓延，我国实体经济受到严重冲击，一些外向型企业和中小企业在外需和内需同时萎缩的压力下纷纷停产、倒闭，使我国本就严峻的就业形势更是雪上加霜，严重威胁我国经济持续健康发展和社会稳定。在扩内需、保增长、 调结构的同时，有效运用财税政策工具，确保就业机会的有效供给，维护就业局势的稳定，已经成为当前迫切需要解决的问题。本文在系统分析当前我国就业形势的基础上，阐述了我国财税政策促进就业实践及存在问题，并提出了促进就业的财税思路与对策：即实现“一个转变” 由以经济增长为中心向以就业
2、为优先目标发展战略转变；化解“两大难点” 努力化解大学毕业生和农民工群体当前尖锐的就业矛盾；完善“三套体系” 完善劳动力市场体系、社会保障体系和财税优惠政策体系；突出“四项倾斜”向中小企业倾斜、向第三产业倾斜、向非正规就业倾斜、向基础教育倾斜。辽宁省财政科学研究所辽 宁 省 财 政 学 会王振宇连家明科研要报 2009 年第 7 期2当前促进就业的财税思路与对策辽宁省财政科学研究所 王振宇 连家明在全球性金融危机影响下，我国本就严峻的就业形势更是雪上加霜，成为当前经济、社会乃至政治生活中众所瞩目的突出问题和根本性矛盾。国家已经明确了“扩内需、保增长、调结构”的宏观调控目标，如何在完成上述目标过
3、程中，使扩大就业更加受到重视并同步实现，是当前面临的紧迫任务。财税政策对于促进就业具有十分重要作用，充分运用和发挥好财税政策工具，对于化解当前经济生活中的深层次矛盾，实现经济增长和充分就业双重目标，具有积极的现实意义。一、金融危机背景下就业形势分析（一）我国就业的基本形势作为世界第一人口大国，中国就业问题面临的困难和形势与他国相比要复杂严峻得多。一方面，庞大的人口基数使每年新增就业压力十分沉重，制度转轨过程中大量下岗失业人员不断累积，由“隐”变“ 显” 的农村富余劳动力向城镇大规模转移，多重因素叠加导致劳动力供大于求局面长期存在；另一方面，我国长期奉行的以经济总量扩张为中心的经济发展战略，并没
4、有严格遵循比较优势原则积极发展劳动密集型产业，充分发挥自身劳动力丰富的要素禀赋优势，而是在自身资本严重不足的情况下大力发展资本密集型产业，追求赶超式发展，结果在经济高速增长的同时，制约了经济发展对就业的吸纳能力，并进而影响了就业消费增长的良性循环，导致经济结构的严重失衡。因此，尽管改革开放使中国的就业形势发生了极大的改观，1978 年2007 年，我国就业人员由 40152 万人增加到 76990 万人，增长了近 1 倍，城乡就业人员比重也由 23.7%和 76.3%转变为38.1%和 61.9%，但当前就业任务科研要报 2009 年第 7 期3依然十分艰巨。据劳动保障部统计， “十一五”期间
5、全国城镇劳动力平均每年供大于求约 1200 万人，农村富余劳动力平均每年需转移约 900 万人。另据预测，2005 年-2020 年，我国年均人口增量将在800-1000 万人之间，劳动力供需总量存在巨大缺口且呈扩大趋势，就业增长率未能与经济增长率实现同步， “奥肯定律”明显失灵，就业弹性不断下降。据测算，当前我国 GDP 增长 1 个百分点所能增加的就业岗位大致为 70-80 万个，仅为 20 世纪 80 年代的 1/3 左右，而且就业增长的结构变动与经济增长的结构变动也并非协调一致，结构性偏离特征十分明显。（二）金融危机对我国就业的影响在就业如此困难的情况下，全球金融危机使就业形势更加严峻
6、，令人窒息。来自中国物流与采购联合会的报告显示，2008 年 10月从业人员指数为 47%（50%为临界点），创近三年的最低点。受金融海啸冲击，我国进出口大幅下降，外需和内需锐减，经济增长速度显著放慢，就业形势也随之进一步恶化。这种就业的恶化，可以从三个层面来考察：从城乡角度来看，农村进城打工人员成为受冲击最大的群体。据农业部调查统计，因金融危机冲击或经济不景气而失去工作岗位的农民工约2000 万人。而就业岗位不足，又对城镇新增就业人口产生明显的挤压效应，最突出的就是大学生就业更加艰难。从地域来看，沿海地区外向经济比重大，所受影响大于内地，珠三角地区最为严重，长三角地区次之。从行业企业来看，制
7、造业、外商投 资企业和中小企业受冲击程度最大。特别是中小企业，2008 年 1-9 月，仅广东省就倒闭了 1.5 万户，绝大多数都是加工制造业和劳动密集型企业，由此带来的失业状况不难想象。在上述多重因素作用下，我国当前和今后一个时期的就业压力将异常沉重。据中国社科院研究报告显示，2000 万春节返乡农民工中，仍将有 1400 万左右继续外出打工，应届大学毕业生 610万，上年未就业毕业生 150 万，城市下岗失业人员约 830 万，总计约需新增 3000 万个就业岗位。我国目前每年所能创造的新增就业岗位只有约 1000 万个，供给远大于需求，劳动力市场面临前所未有的困难。二、财税政策促进就业实
8、践及存在问题科研要报 2009 年第 7 期4全球性金融危机逐步蔓延以来，我国政府也采取了促进积极就业的财税政策。一方面，从宏观上实施积极财政政策，制定了到2010 年高达 4 万亿元的投资计划，全面落实增值税转型等减税政策，刺激经济拉动就业；同时，下发了国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知，从扩大就业、鼓励创业等 6 个方面规定了 26项应对失业的政策举措。另一方面，从微观上出台了一系列促进就业再就业的具体财税措施，例如为减轻企业负担、稳定就业局势出台“五缓 四减三补 两协商” 的组合拳；通过税费的减免对安置下岗失业人员的企业给予政策照顾；利用信贷补贴政策对失业人员自主创立的企业给予资
9、金支持；等等。各地政府也纷纷出台政策不许企业随便解雇员工，同时有针对性地减轻企业负担，稳定就业。巨额公共支出和各种财税优惠政策的综合运用，对扩大就业发挥了积极作用，维持了我国就业形势的基本稳定。尽管财税政策在促进就业方面发挥了积极的作用，但在此过程中我们也看到，当前促进就业的财税政策还存在一系列的问题，迫切需要解决：一是当前经济发展战略制约了财税就业政策效应的发挥。我国以 GDP 增长为核心的发展战略，对投资尤其是资本密集型投资过度依赖，在经济高速增长的背后，实际隐含着就业能力下降的痛苦。由于财税政策始终要围绕国家总体发展战略确定和展开，这就使财税政策在促进就业方面受到极大地局限，影响到政策效
10、应的释放。从表现来看，就是支持就业的财税政策不成体系，政策导向性不明显，不利于吸纳就业能力强的第三产业特别是劳动密集型产业和中小企业的发展。二是财政对就业支持力度不够，人力资本投入不足。就世界发达国家情况看，各国财政促进就业支出占 GDP 的比重一般在 1%左右，而我国财政对就业的支持明显不足，就业支出占总支出比例显著偏低。与劳动力素质关系最密切的教育支出占总支出比重与世界平均水平相差甚远，而且对基础教育投入尤其不足，对就业再就业培训也缺乏足够的资金保证。其结果就是我国劳动力资源总量虽然极其丰富，但劳动力素质较差，难以满足产业发展需要，并导致自然失业率居高不下。三是财税就业优惠政策不够科研要报
11、 2009 年第 7 期5完善，落实不尽到位。当前就业再就业优惠政策主要面对城镇下岗失业人员，没有统筹兼顾城乡待就业人口。现行鼓励就业的税收优惠政策缺乏长期性和稳定性，覆盖面太窄，限制过严，申报认定手续繁杂，管理难度较大，影响政策的操作性。一些针对特定安置对象的就业优惠政策，在设计上不利于扩大弱势者就业。四是转型时期的制度性障碍降低了财税政策对就业的促进作用。劳动力市场的地区性分割，阻碍了劳动力的自由流动，尤其减少了弱势群体的就业机会；信息市场的不完善无法为求职者提供充分的求职信息；城乡统一的失业统计制度还未有效建立，对失业状况缺乏整体的准确把握；工资价格无法真实反映劳动力市场的变化；等等，均
12、相应降低了财税政策促进就业的正效应。五是政府的过度干预阻碍了促进就业市场化机制的形成。为拉动经济增长，促进就业，政府积极扩大公共开支，在资本密集型的基础设施、公用事业和其他领域加大投入力度，这虽然可以在较短时间内迅速增加新的就业机会，但就业吸纳能力呈现下降趋势，同时过度的公共投资对私人投资的挤出效应也将不断显现，有可能破坏市场机制对资源的基础性配置作用，从而使促进就业的财税政策效应为负。六是财税支持就业的“政绩化”倾向明显 。财政政策在促进就业过程中，往往出于政绩考虑，将其当作政治任务来完成，而并非通过经济手段去实现，导致就业岗位不能与培育当地经济的自生能力和改善政府本身服务质量结合起来，就业
13、质量低下，比如部分公益型岗位的购买。并且财税政策的出台往往时间过于仓促，缺乏长远考虑，管理机关的自由裁量权过大，税收优惠成为寻租的工具，造成效率损失。三、当前促进就业财税政策基本思路作为民生之本，就业已经成为目前我国经济社会发展面临的一个首要任务，迫切需要调整和完善相关财税政策，加大对就业的支持力度。从基本思路来看，就是要实现“一个 转变” ，即由以经济增长为中心发展战略向以就业为优先目标发展战略转变；化解“两大难点”，即努力化解大学毕业生和农民工群体当前尖锐的就业矛盾；完善“三套体系 ”，即完善劳动力市场体系、社会保障体系科研要报 2009 年第 7 期6和财税优惠政策体系；突出“四项倾斜”
14、，即向中小企业倾斜、向第三产业倾斜、向非正规就业倾斜、向基础教育倾斜。（一）实现“一个转变 ”我国劳动力资源占世界的 26%，而资本仅占世界的 4%，因此要从根本上化解当前的就业矛盾，必须发挥自身要素禀赋优势，改变以往 GDP 为王的战略模式和过度依赖投资拉动就业的传统思维，真正建立以就业为优先目标的经济发展战略。一方面，实行事前防范失业和促进就业的积极劳动就业政策，切实加大公共财政对就业的投入规模和比例，逐步使公共财政对就业的年均投入比例分别达到财政支出的 3%和 GDP 的1%，与发达市场经济国家逐渐拉齐。同时，将已计划安排的 4 万亿元投资与就业有效挂钩，合理安排投向，努力争取经济增长和
15、充分就业目标的同步实现。另一方面，要逐渐改变财政投资的主导地位，减少“ 挤出效应”。通过财政政策的改革和调整降低私人的创业成本，积极发挥民间投资作为增加社会就业主渠道的作用。同时，伴随发展战略的转变，财税政策在促进就业问题上也必须从对特定安置对象实行优惠的治标导向，向促进产业结构优化和劳动密集型企业发展、鼓励企业增加就业岗位和吸纳安置对象的标本兼治导向转变。（二）化解“两大难 点”1.促进大学毕业生就业。从财税政策来看，要积极鼓励和引导大学生去基层工作、到中小企业和非公企业就业、参与科研项目和进行自主创业。具体细化、明晰各扶持领域的财税政策，建立起简便、有效、规范的财税优惠政策，增强扶持政策的
16、可操作性，加大政策优惠的力度，并与人事等其他部门制定的鼓励政策有效衔接和配合，发挥积极的促进作用。同时，切实推进高等教育改革，优化高等教育学科设置，提高大学生职业技能，使其知识结构和技能水平与市场有效衔接，供需匹配，减少结构性失业。2.促进农民工就业。在加大铁路、机场、农村基础设施等公共工程建设，直接吸纳农村劳动力就业的同时，切实发挥财税政策的支持引导作用，为农民工就业创造机会和条件。一是促进农村劳动力就地解决就业。积极支持县域经济发展，增加农民工就业机会。同时，支持农村金融组织改革，在财税政策上给予必要倾斜，间科研要报 2009 年第 7 期7接推动乡镇企业发展，吸纳农村劳动力。二是加快推进
17、城市化进程，使城市化进程与工业化相匹配，为农民工就业提供广阔空间。三是积极支持工业化方式组织的农业生产，借鉴北京小汤山兰花种植基地工厂化集中管理模式的经验，打破季节对农业生产的限制，为农村劳动力提供稳定的就业机会。（三）完善“三套体系 ”1.完善劳动力市场体系。一是打破劳动力市场在地区和行业间的壁垒，使劳动力能够自由流动，真正实现市场调节就业和劳动者自主就业的密切结合，二是支持全国性统一信息网络建设，更好地提供劳动力供求信息和职业指导、职业培训等服务，减少因信息不对称而造成的摩擦性失业。三是切实加强职业教育和技能培训，通过对就业培训机构给予税收优惠和财政补贴等方式，重点加强下岗失业人员和农民工
18、的就业培训，提高劳动力素质，防止结构性失业。2.完善社会保障体系。一是提高社会保障统筹层次，推动全国性劳动力市场真正建立，促进劳动力的自由流动，有效降低自然失业率，切实保障失业人员的基本生活和再就业需要。二是建立健全社会保障预算，更有效地实现社会保障资金的收支平衡，规范资金运行，提高资金使用效益。三是扩大社会保障覆盖面，把外商投资企业、私营企业等非国有经济和个体工商户等都纳入社会保障范围，加快农村社会保障制度建设，建立起真正覆盖全社会的保障体系。3.完善财税优惠政策体系。应对现有促进劳动力就业的一系列财税政策进行全面梳理，积极效应明显的，应予以保留并适当加大力度；作用不显著的，要结合实际制定新
19、的促进就业的财税优惠政策，并努力将财税优惠政策的重心，从单纯的购买岗位向鼓励自主就业转移。在有效整合的基础上，制定统一规范、易于操作的优惠政策体系。加大现行促进就业财税优惠政策的力度，将享受优惠人员的范围扩大到所有的就业弱势群体，包括农村失地农民、低保人员、退役士兵，短期内未就业大学生和其他没有收入来源的劳动者。（四）突出“四项倾 斜”1.向中小企业倾斜。我国就业岗位中 75%由中小企业创造，其发展速度直接关系到我国的就业科研要报 2009 年第 7 期8水平。因此，政府在财税政策选择上必须要加大对中小企业的支持力度。一是进一步改革完善增值税制度，在落实增值税转型的同时，适当提高增值税起征点，
20、降低小规模纳税人的征收率，有效降低其税负。二是规范税收优惠，延长对中小企业的减免税期限，进一步提高计税工资和捐赠费用扣除标准，加大对安置失业人员和特殊人员的税收优惠等。三是继续优化中小企业的发展环境，进一步取消抑制中小企业发展的收费和罚款，清理对创业不利的行政管制。2.向第三产业倾斜。对于等量的资本投入，第三产业是最能吸引劳动就业的产业。要通过财税政策积极促进第三产业，尤其是劳动密集型的服务业快速发展。当前要特别把社区服务业发展作为增加就业岗位的亮点。相关政府部门要简化审批手续，落实税费减免政策，为社区服务业的发展和下岗失业人员在社区就业创造便利。3.向非正规就业倾斜。国家在编制财政预算时，应
21、把非正规就业的投入列为专项投入予以保证，并强化非正规就业服务机制。通过财政政策导向功能，鼓励非正规就业人员自行创业。实施人力资源开发战略，加大对非正规就业者职业技能培训支持力度。4向教育倾斜。通过财税政策加大对各种层次教育的投入，提高劳动者就业能力，是化解就业矛盾的关键环节。当前要切实加大公共财政对教育的投入力度，提高财政教育经费在国民生产总值中的比重，重点加大对基础教育投入，构建完善的现代国民教育体系和终身教育体系。同时，充分发挥税收政策功效，参照各国通行做法，对企业和个人用于教育的投资给予直接税收优惠，减少投资者的教育投资成本。对社会办学的营业收入免征营业税，减征所得税，鼓励其发展。（责任编辑：张 季）（如有领导批示，请与省财政科研所联系）地 址：沈阳市和平区南京北街 103 号 邮 编：110002电 话 ：(024)22709936 电子信箱：
