1、地方财政管理摘要财政，也叫“国家财政” 。是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。财政是庶政之母。无论何种政治制度和经济制度的国家，财政都起着重要的基础性作用。地方财政是一国财政的重要组成部分，也是地方政府进行公共管理，发挥职能作用的重要保证，在国家稳定和促进经济发展中起到重要的作用。地方财政在新形势下的种种困难已引起中央和一些专家学者的关注，并陆续从完善省以下财政管理体制等方面进行了探讨和研究。一些省市也从解决自身财政困境的前提出发，从实践的层面上进行了大胆的创新和改革，并取得了较好的效果。但对如何发展地方财政还没有一个较为系统的
2、研究。因此，本课题的研究，就具有较为重大的理论意义和现实意义。关键词：上海；地方财政；未来走向（一）地方财政状况和发展意义1.地方财政状况（1）地方财政收支状况第一，地方财政收入情况。2011 年，全区地方财政收入完成 500.26 亿元，比 2010 年增长 16.7。从主要收入项目看，增值税与上年持平，营业税增长2.3，企业所得税增长 22.9，个人所得税增长 21.0。2011 年，新区地方财政收入增长 16.7，主要原因：一是新区经济社会总体实现平稳较快发展，为财政增收奠定了坚实基础。二是国家对外资企业开征城建税，以及新区积极贯彻国家房地产市场调控政策加强房地产税收征管等因素，拉动了地
3、方财政收入增长。三是新区各部门积极采取措施，强化税收户管管理和服务，完善招商育财激励机制，加快推进地方财源建设，促进了财政收入持续增长。第二，地方财政支出情况。2011 年，新区地方财政支出完成 615.24 亿元，比上年同期增加 91.17 亿元，增长 17.4。从主要支出科目看，全区教育支出增长 40.1，科学技术支出增长 36.5，文化体育与传媒支出增长 65.6，城乡社区事务支出增长 22.1，资源勘探电力信息等事务支出增长 25.1。 121 数据资料来源：上海市财政局 2011 年统计数据011 年，按照年初人代会确定的预算安排指导思想，新区财政着力保障重点支出，努力促进经济社会协
4、调发展。一是着力促进民生改善和推进社会建设。二是着力支持经济发展和基础设施建设。三是着力推进新农村建设和落实支农惠农政策。四是着力支持全国文明城区创建。（2）地方财政制度与执行效果 第一，公共财政保障能力进一步增强。基本建立起比较完善的财政收入持续稳定的长效增长机制，财政收入与本市经济保持同步增长，财政收入的产业、区域、税种和所有制结构进一步优化，财政收入增长的稳定性、协调性和可持续性进一步提高，本市地方财政的风险防范能力、抗波动能力和宏观调控能力明显增强。第二，财政政策体系进一步完善。财政政策的前瞻性、系统性、导向性进一步增强；财政政策与其他各项宏观经济政策的协调性进一步加强；财政政策的支持
5、方式进一步统一、规范、透明，基本形成比较完善的政策宣传、执行、评估和调整优化机制。第三，财政支出结构进一步优化。财政支出的公共性、均衡性进一步增强；用于“三农” 、教育、科技、医疗卫生、就业和社会保障、保障性住房、环境保护、节能减排和城市公共安全等方面的支出力度明显加大，财政的支出结构逐步优化，体现以人为本的公共财政支出体系进一步完善，基本公共服务保障水平进一步提高。第四，财政改革进一步深化。市与区县财税管理体制进一步健全，财政分配关系基本规范，转移支付制度逐步完善，区县基本财力保障机制全面建立；预算管理制度改革进一步深化，以“四本预算”为主要内容的政府预算体系建立健全；预算编制、执行和监督管
6、理制度逐步完善，预算的完整性和透明度不断提高。第五，财政科学化精细化管理水平进一步提高。财政法制进一步完善，依法理财能力进一步增强；税式支出的统计测算、报告和评估制度初步建立，税收优惠政策管理进一步加强；财政基础管理和基层建设得到切实加强，财务会计信息的真实性、完整性进一步提高；“网上财政局”的格局基本形成，预算管理各环节相互制衡、有机衔接的财政管理机制进一步建立健全，财政资金的使用效益明显提高。上海市“十二五”时期地方财政收入与经济保持同步增长。同时，按照法律法规和有关政策规定要求，安排各项法定增长支出；按照市委、市政府确定的年度财政的民生支出比重指标，安排民生支出；2012 年，全市财政教
7、育支出占地方公共财政支出的比重达到 15%。（3）财政收入、支出与上海地区经济社会发展的相互影响在市场经济条件下，地方财政应是公共财政，是地方各级政府为满足本地区的一般需要，促进上海市经济、事业的发展，平衡财政分配。市场经济对地方财政具有重要的影响作用。根据马克思主义的经济决定财政的理论，财政分配必须以经济为基础，由经济的发展状况所决定。生产是社会生活的物质基础，生产的成果最终表现为满足社会生产和生活需求的社会产品，它同时又是财政分配的对象。没有生产就没有财政分配的对象；没有生产的增长，就没有财政收入增长的源泉。因此，从经济的角度来说，财政是由生产所决定的。2.地方财政对国家、地区发展的意义和
8、贡献（1）地方财政是国家财政的重要组成无论是财政收支规模还是从国家财政的完整性来看，地方财政都是国家财政不可或缺的组成部分，中国财政建设包括地方财政建设。因此，必须立足于中国社会主义市场经济发展的实际，在地方财政建设的实践中，建立起有中国特色的地方财政。（2）地方财政对上海的经济社会发展贡献突出（二）地方财政发展需要解决的问题1.地方财政工作中的问题 （1）地方财政的收支矛盾第一，支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾。在市场经济进程中，财政职能不是缩小，而是扩大了，尤其是在中央财政极其困难的情况下，地方财政实际承担了中央财政的一些职能，地方财政不仅要维持地方政府的正常运转，支持教育等各项社会
9、事业的发展，而且还要支持各项改革，调整产业结构，促进经济发展。在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈现出跳跃性增长的特征，而财政资金的增长又不可能是超常规的，因而使得财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。如 1996 年全国财政赤字县占县总数的 50%。第二，支出标准与实际脱节的矛盾。科学合理的支出标准是搞好支出管理的重要基础工作。经济体制改革以来，随着我国经济的快速发展和人们群众生活水平的提高，地方财政支出的一些开支项目实际情况已经发生了很大变化，但原有的一些开支标准并没有及时进行调整，使得有些开支标准无法执行，失去了约束力。这其中有体制上的原因，但主要仍
10、是管理不善所致。第三，支出科目与实际情况不符的矛盾。长期以来，预算科目设置不合理，主要表现为：有的预算支出科目设置归并不科学，没有把用于各有关职能部门的支出完整、系统地反映出来。预算科目设置不科学，混淆了财政资金性质，模糊了支出过程，使预算反映的情况不准确，提供的信息不真实，给支出控制和管理带来很大的困难。第四，支出确定方法和科学管理的矛盾。地方各项财政支出的确定长期延用基数加增长的方法，主观收益性极大，无科学性而言，导致支出结构僵化，加剧了收支矛盾。（2）地方财政收入、支出结构的优化改革开放以来，国家财政通过放权让利使地方、部门和企业的自主权逐步扩大，地方预算外资金数量逐年增加，特别是近几年
11、规模迅速膨胀。预算外支出扩大，侵蚀了预算外资金，使预算支出得不到应有的保证。另外，预算内、外支出双轨运行，在支出方向、支出监管上难以协调，造成各部门和单位之间经费开支差距悬殊，助长了行政事业经费的不断攀升，也带来资金使用中的极大浪费。上述地方财政支出运行中存在的一系列矛盾，反映出我国经济体制转轨时期财政管理方式的一些深层次缺陷。正是这些内在的缺陷，使地方财政支出运行产生了下列种种问题：一是支出结构不合理。由于地方财政收支普遍紧张，为保改革和重点事业，致使地方财政支出中非生产性支出所占比重逐年上升，而生产建设性支出的比重相对下降，同时各种专项支出所占的比重不断提高。二是支出过程不透明。在经济体制
12、改革逐步深化的过程中，地方财政支出管理的方式和手段却没有进行必要的改进。从支出预算的确定，到拨款的使用，整个过程都是处于“黑箱”操作状态，这就为违法乱纪、铺张浪费提供了黑幕保护。三是支出约束软化。现实中，地方财政有法不依、执法不严、法律不健全不完善的问题十分突出，致使预算约束软化、地方财政支出随意性大。这不仅增加了财政支出管理的难度，而且还削弱了地方财政的职能作用。四是支出监督弱化。当前地方财政支出监督弱化问题较为突出，对支出的监督流于形式，缺乏应有的力度，缺少内在的制约机制，这直接影响了财政监督的权威性和有效性。五是支出效益低下。受长期计划经济体制的影响，一些单位和部门效益观念淡薄，缺乏支出
13、管理责任制度，致使挪用资金和浪费现象比较严重。（3）地方公共财政管理水平有待进提高由于财政的职能作用和机构的变化，造成财政内部管理薄弱。各职能单位间配合协调不顺。管理科学性不强，各项规章制度和管理程序有待加强。一是各项财政规章制度不健全。随着市场经济体制的建立，一些财政制度、办法渐渐不再适用，没有及时更正和修订，影响了地方财政管理的规范性。二是资金管理科学性有待加强。由于财力的限制，在保证人员工资后，只有极少量的财政资金可供政府使用，形成了只有一把手才可以动用的制度。财政资金管理的主动性和项目论证的科学性难以保证。三是财政管理方法需创新。尽管公共财政已得到初步发展，财政管理办法初步确立，但由于
14、各项管理改革都还处于起步和探索阶段，很不完善。有的甚至是新的模式，老的方法。四是理财观念需要转变。市场经济下的地方财政的理财观还没有建立，在一定程度上还只局限性在收收支支的简单算账上，没有跳出就财政论财政的狭隘理财思想，没有形成市场经济基础上的财政观念，对公共财政的理解不深或很片面。2. 解决地方财政发展问题的重大意义（1）提高地方财政工作水平，促进地区经济发展在区域经济发展过程中，地方政府起到了巨大的推动作用，乃至形成地方政府推动型经济，其基本构成要素一是资源动员的行政性质，即地方行政机构是经济发展的主要推动者；二是资源配置的市场导向；三是经济发展具有明显的区域特色。行政力量，市场机制与区域
15、因素三者相结合，维系着地方政府推动型经济的运行与再生。政府、市场和区域因素对区域经济发展起着错综复杂的作用，特别是地方政府所属的经济可以是计划性的，也可以是非计划性的，其创办的企业可以在市场空间里生存。地方政府的行为，尤其是基层的行政机构行为，有明显的企业化倾向，其投资决策与经营管理行为，在某种意义上类似干集团型的公司企业。因此，强调地方政府是区域经济活动的主要推动者与承认市场经济的作用是不矛盾的。但是，政府毕竟是政府，哪怕是最末端的行政机构，也与独立的公司企业在行为上有着明显的差别。在这种地方政府占主导地位的区域经济中，各区域特殊的经济发展环境给地方政府在初期工业化过程中大显身手的机会，并使
16、发展过程烙下了政府推动机制的痕迹。利用行政机制动员剩余资源发展非农产业，往往成为各地方政府的特长，它可以在较短的时期内把闲置资源组织起来，形成生产能力。这就是各地初期工业化过程中快速的外延型扩张方式，它对区域经济发展的速度与规模起到了决定性的作用。（2）协调促进全国财政工作发展回顾建国以来我国数次中央与地方财政关系的重大调整与改革，可以看出，在政府主导经济增长的情况下，中央与地方财政关系具有极大的随意性与不规范性，经常在效率与公平之间摇摆，受到中央发展战略的影响过于明显，均是在地方出现经济混乱和地方分散主义时，立即将财政权力大规模地上收中央；而在乍一遇到新的形势和局面时，又立即从中央政府向地方
17、政府进行纵向的、自上而下的财政权力分配。我国中央集权与地方分权这对矛盾始终没有解决好，财政权力不是过于集中，就是过于分散。因此，实现中央与地方财政关系的制度建构不仅仅是改革与完善中央与地方财政关系的内在要求，也是对我国处理中央与地方财政关系历史经验的总结。（3）加强地方财政对于全面建设小康社会具有重要意义党的“十六大”提出了全面建设小康社会的奋斗目标，作为一个农业人口大国全面建设我国农村小康社会则是实现该奋斗目标的关键。地方财政尤其是县级财政恰恰处于最广大的农村，而农村与全面小康目标的差距主要涉及到基础领域和收入公平分配等市场无法解决和解决不好的问题，需要地方财政运用财政投资、财政补贴、财政转
18、移支付和税收等多种手段发挥弥补市场缺陷的作用，同时通过引导农村市场经济发展，保持地方政治稳定，壮大地方财政实力。因此，从全面建设小康社会的角度，也凸显地方财政的重要性。(三）地方财政咋结构、征管、公共财政等方面的改革发展1. 建立动态调整的地方政府间的收入分享机制（1）针对不同税种特征划分地方政府间的税种第一，使城市维护建设税成为一个独立的税种，改变其附加税性质。把城市维护建设税当作税收附加，使得征税数量有限，不利于地方政府为进行城镇公共基础设施建设筹集资金。第二，使财产税成为地方政府的主要收入来源。财产税税基稳固，能有效地筹集财政收入，促进社会公平。可以通过改革和完善我国杂乱的财产税类的税种
19、，逐步建立起由房产税、土地税、车船使用税等税种组成的地方财产税系，如为改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面，可将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为县级政府的主体税种。同时发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。增值税地方分享的收入部分完全划分给哪一级政府都会产生一定的负面影响，还容易造成地区间的发展不平衡。最佳的选择就是在各级政府之间实行比例分成，既照顾到了各级的收入利益，又不影响省级集中一定的财力。（2） 依据实际情况适当划分地方政府的税收立法权税收立法权在中央与地方政府之间的划分首先要受中央政府与地方政府的地位与性质决定。对于中央政府的税收立
20、法权，应该是绝对意义上的权力，而对于具有相对全局性的地方政府，应被赋予一定的税收立法权，而其局部性的特点决定了地方政府的税收立法权是有限的税收立法权，受中央政府的制约。其次，税收立法权的划分还受到一个国家政体的影响。单一制的国家强调中央集权，联邦制的国家则倾向于地方分权，这必然影响到税收立法权的划分。再次，税收立法权受到地区间的发展平衡状况的制约。我国地域辽阔，各个地区的税源状况、纳税人对税收负担的承受能力以及对公共产品的偏好存在着很大的差别。税收立法权的适当划分要使得各个政府能依靠本地区的情况来调整税收政策，从而提高效率。首先，制定税收法律细则 ，统一规定税收立法权的一些基本问题。在法制化水
21、平较高的国家，税权的划分一般通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机构通过的基本法律予以规范。我国的实际情况是，税权的划分始终都没有被列入修宪的日程。 立法法 、 税收征管法在税收立法权方面的规定不够系统、明确。要充分发挥税收立法权在资源配置方面的重要作用，必须由法律对税收立法权问题做出统一、明确的规定。其次，赋予地方对某些地方性税种一定的税收立法权。总体来看，我国税收立法权的纵向划分应建立以中央立法为主、地方立法为辅的立法格局。(1)全国统一开征、对宏观经济影响较大的地方税种，如营业税、企业所得税、个人所得税等，由中央统一立法和解释，税收管理权相对集中在中央，地方享有在一定范围和幅度内的政策
22、调整权。(2)对区域性特征比较明显的地方税种，如资源税、房产税、城市维护建设税等，可以将具体的实施办法、税目、税率的调整以及征收管理等权限赋予地方。(3)将零星分布、征收成本较高的地方税种，如城镇土地使用税、车船使用税、印花税等的立法权、征收权和管理权全部划归地方。 (4)省级地方政府可开征某些具有地方特色的税种。新开的具有地方特色的税种要适合本地区经济和社会发展的需要，以及经济资源优势和税源情况。最后，通过全国人民代表大会制定法律的途径，明确地方税收收益权的权利主体地位，限定中央政府随意调整税收收入归属的自由裁量权，在收入归属问题上使地方处在与中央平等的法律地位。2. 加强地方财政权利和责任
23、的匹配政府事权划分是以政府职能作为基础，在市场经济条件下，政府职能主要是从事社会管理和公共服务、进行收入再分配、调节经济运行，促进经济健康发展。从上述职能派生出的政府事权划分，应当以各级政府对各项经济和社会事务的把握程度为基本原则，就省、市、县、乡各级地方政府而言，界定的标准应该是受益和规模，即政府活动或公共工程的规模庞大、技术要求高，收益对象为全省范围内的居民，则事权归省，由省政府负责支出；若政府活动或公共工程规模小、技术要求低，收益对象是市(县)、乡范围内的居民，则事权归市(县)，由市(县)政府负责支出。世界银行1997 年世界发展报告中提出了一个按政府级别划分支出的参考建设。针对我国国情
24、，省级财政应发挥中观调控和承上启下的作用，增强行政活力与效能，应以负责区域性经济结构调整、教育投入、省本级机关职能正常运转和省管事业发展等地方性支出项目为主。市、县政府应改善公共设施，营造市县域发展环境，具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜。3. 建设合理的行政管理结构和相应的财政工作监管机制一是继续推进部门预算，构建地方公共财政预算体系。科学和细化编制方法，使用预算编制规范、科学、公平、有效。在提高市县财力的基础上，扩大部门预算编制范围，使有条件的市县都编制部门预算。同时在增强预算的完整性、时间性和约束性上下功夫，努力解决预算编报不完整、不及时、以及执行中不
25、规范的问题。贯彻落实“收支两条线” ，加强对预算外资金的管理，突出综合预算的特点，切断各部门支出和该部门收入之间的联系。同时考虑逐步取消预算外资金这一说法，使财政性资金统一规范使用。加快地方复式预算制度建设，逐步实行政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算。二是建立效绩评价体系，提高预算的效率。建立财政资金绩效评价体系，用相应的绩效考核指标体系来考证财政资金的使用是否科学、合理、高效。以此来评价上年预算编制水平，防止政府支出扩张。三是研究并实行国库集中支付制度，改进政府采购制度。尽快在基层财政实行国库集中支付和政府采购制度，是地方财政有限的资金避免浪费、提高资金使用效益和支出透明度的有效办法
26、。四是加强对预算编制、执行的监督，严肃财经纪律，加大对各种违规操作的惩罚力度。对财政性投资项目资金使用情况进行重点监管，同时加强企事业单位财务的管理，改变其财务管理基础薄弱、财经纪律松弛的状况。4. 加强公共财政作用 第一，强化财政职能，首先要按照建立社会主义市场经济体制的要求，保证国家财政职能的完整和统一，使国家财政能够通过实施财政政策，运用预算、税收手段和预算内外的综合财力，着重调节收入分配结构和地区分配结构，并与货币政策、产业政策相配合，促进区域经济总量平衡和经济结构优化，促进国民经济和社会的协调发展。同时，要在企业改革和深化政府机构改革的过程中，对政策与企业以及政府各部门之间的职能划分
27、做出必要的调整，使之更符合社会主义市场经济的管理原则。第二，财政支持经济发展，要按照公共财政的要求，逐步退出经营性和竞争性领域，转到时满足社会公共需要上来。通过集中财力，加大对基础设施与公共领域的投资和政策扶持力度，改善经济发展的总体环境。进一步转变财政支持经济发展的方式，促进经济持续较快协调健康发展。财政部门支持经济发展、做大经济蛋糕，不是要重新回到计划经济的路子上，采取直接投资办企业、上项目来发展经济，也不是回到用对个别企业实行减税让利的老办法来支持经济发展，而是要遵循市场经济规律、转变支持经济发展的方式，运用经济杠杆等间接手段来管理和调控经济，发挥财税政策“四两拨千斤”的作用，综合运用国
28、债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极推进国有企业改革，培育和发展包括民营企业在内的各类市场主体，逐步减轻国有企业历史包袱，为企业的自我发展、自我创新，创造更加公平、开放、宽松的财税环境，不断增强经济发展的内在动力，促进经济的稳定增长，实现区域经济协调发展。参考文献1 安体富,郭庆旺. 内生增长理论与财政政策J. 财贸经济. 1998(11) 2 赵志耘,郭庆旺. 促进经济增长的财政政策分析J. 当代经济科学. 1991(05) 3 林毅夫,刘志强. 中国的财政分权与经济增长J. 北京大学学报(哲学社会科学版). 2000(04) 4 沈坤荣,付文林. 中国的财政分权制度与地区经济增长J. 管
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