1、精品资料网（http:/）25 万份精华管理资料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料众所周知，当前我国行政执法过程中有法不依、执法不严的问题比较突出，行政执法工作的随意性较大，在相当程度上着混乱和无序的现象，这不仅不符合依法行政的要求，而且势必对社会主义市场经济体制的确立和正常运转产生阻碍性作用。造成上述问题的原因固然是多方面的，但其中行政执法程序制度的滞后确是一个易为人们所忽视的极其重要的原因。我国行政执法程序制度的滞后并非表现在数量上，单从数量上看，我国行政执法程序非但不落后，甚至还可以说是比较发达的。我国行政执法程序制度的滞后主要表现在它的质量上，即其
2、对行政管理相对人的“正向约束” 过强，而对行政主体的“反向约束 ”过弱 ；行政程序基本上是行政管理的附庸和工具，缺乏现代行政程序相对于行政活动所应有的独立性。为什么我国行政执法程序制度会形成这种落后于时代的状况呢？本文拟就这个问题谈几点看法，并就现阶段革新我国行政程序制度的有利条件作一些分析。一、建立、健全现代行政程序制度的一般条件现代行政程序制度不是凭空产生的，其形成与发展必须具备一定的社会条件，否则，即便在法律确立了现代行政程序的某些形式，它们也不能在现实生活中真正发挥作用。分析发达国家现代行政程序制度产生和发展的进程，我们可以精品资料网（http:/）25 万份精华管理资料，2 万多集管
3、理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料发现建立健全现代行政程序制度，实现行政执法活动的有序化，必须具备以下三点基本条件：（1）运用法律手段制约政府权力成为一种强烈的社会需要；（2）国家统治者和社会成员普遍认识到行政程序对于成功地规范和控制行政行为具有不可替代的作用；（3）实行程序至上的原则，视遵守行政程序具有高于实现行政目标的价值。现代行政程序的核心和灵魂是规范和控制政府行政权力。如果社会没有制约政府权力的需求，或者即使有这样的需求但没有强烈到足以迫使统治者采取措施认同这种需求的地步，现代行政程序的“反向控权”价值就不可能被发掘出来，加以充分利用，因此，普遍要求制约政府行政
4、权力的政治气候和社会氛围是行政程序由传统程序向现代程序转化的催化剂，缺少了这样的催化剂，行政程序永远只能在传统行政程序的水平上徘徊。发达国家的经验表明，通过法律手段制约政府权力的社会需要越强烈，行政程序制度现代化的水平便越高。然而，制约政府权力的需要与建立现代行政程序制度之间并不精品资料网（http:/）25 万份精华管理资料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料存在同步关系。制约政府权力的愿望促使人们去努力寻找并试验种种控制政府权力的方法。行政程序的控权功能和价值一开始并未为人们所认识，人们首先想到的是通过实体法对政府的行政行为加以控制。直到 19 世纪中后
5、期，也即欧洲资产阶级革命胜利 200 多年后，西方发达国家才认识到行政程序在控制政府行政权力方面的作用，陆续制定了行政程序法典。西方的实践表明，民主制度和控制政府权力的要求为现代行政程序制度的产生和发展创造了条件，但它们不会立刻造就出现代行政程序制度，这中间有一个认识的过程。实行程序至上的原则，视遵守行政程序具有高于寻找目标实现的价值是现代行政程序能够生存和发展下去的又一个重要前提。在传统行政程序制度下，行政目标和利益至上，程序是为行政目标和利益服务的，因而为实现行政目标和利益可以牺牲程序。现代行政程序则相反，由于它具有保障行政利益和保障人权的双重属性，因而不允许出于寻找的需要而牺牲程序。程序
6、不容违反，即使是单纯的程序违法行为也必将影响实体行政行为的效力。立法者如不决心维护行政程序的权威，甚至不惜牺牲个别行政利益就不会有现代行政程序制度。二、我国行政执法活动无序现象的原因分析我国行政执法活动之所以长期处于无序状态是因为上述现代行精品资料网（http:/）25 万份精华管理资料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料政程序产生和发展的三点基本条件建国以后总的说来没有得到满足。1. 在制约政府权力的意识方面。政府的权力需要制约，不受制约的权力必然产生腐败，这在今天看来是最简单不过的道理，然而，建国后至 80 年代前的 30 多年间，如果有人提出制约政府权
7、力的思想，定会被视为离经叛道的奇谈怪论而招致众人的批判。客观地讲，在建国后的 30 多年间，虽然我国早就在宪法中确立了民主共和政体，但制约政府权力的思想既未得到国家认同，也未形成普遍的社会思潮，其原因似有以下几点：（1）历史文化原因。 政府官员滥用权力侵害公众利益的现象在东西方都是一样存在的，但东西方国家解决这个问题的传统方式却不一样。西方国家很早就采用“以权力制约权力” 的方法防治官员滥用权力和保障民主的实现。西方国家的权力制约机制主要包含两方面的内容：一是国家机关之间的分权与制衡；二是民权对国家权力的制约。分权防止了国家权力的过分集中和个人擅断，它通过设置不同国家机关职责权力上的制衡关系以
8、及赋予这些机关独立的地位有效地形成和强化了国家活动的检查监督和纠偏机制，从体制上为消除集权体制下必然会出现的导致监督机制软弱无力甚至完全失去作用的毒素提供了一种理想的模式，同时，在西方人看来，分权也是民主的必要前提。因为分权机制只有建立在民主的基础上才能正常运行，否则必然陷入各分权机关为争权夺利而滥用权力的困境。实践证明，西方国家这种把分权与民主结合起来的权力制约机制是精品资料网（http:/）25 万份精华管理资料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料行之有效的，其中的有益成分值得我们认真研究和借鉴。以中国为代表的东方国家有着长期实行封建专制统治的历史传统。
9、在权力高度集中的政体下，统治者不可能采用“以权力制约权力的方法”清除国家权力的腐败，更不可能给予或真正给予人民通过和平的选举手段撤换自己的权力。为了政权的存续，专制统治者也必须反对官员的腐败，制止权力的滥用，但只能通过自下而上的方法有限地进行，在这种体制下，社会成员缺乏主人翁意识，寄希望于统治阶级内部的“清官 ”保护自己的利益，一旦希望破灭，忍无可忍，便揭杆而起推翻旧王朝，建立新的封建王朝。可见，历史上中国等东方国家解决腐败问题的传统方式不是“以权力制约权力” 而是“以暴力推翻权力”，所以，从历史传统上看，中国人在受到国家权力无法忍受的侵害时有反抗国家权力的意识，却少有通过制约国家权力防患于未
10、然的观念，这种历史传统对新中国民主法治建设的消极影响是不难体会到的。（2）思想理论原因。建国以后，特别是 50 年代末至 70 年代末这段时期内我国政治体制建设总的指导思想是集权。在加强党的一元化领导的口号下，集权的思想和体制不断强化。在这样的思想和政治背景下，权力制约理论不可能获得存在和发展的空间，理所当然地遭到了排斥和批判。当时的权威观点认为，权力制约理论及其实践必然会损害党的领导以及政府的权威；会引发和激化党和政府精品资料网（http:/）25 万份精华管理资料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料与人民群众之间的矛盾，甚至引起社会动乱；会造成国家机关及
11、其工作人员之间争权夺利，相互拆台和推诿责任。分权无异就是分裂和动乱的同义语。因此，在 70 末以前“左”倾思想长期占据主导地位的情况下，对强调集权的政治思想以及权力过分集中现象的任何怀疑和批评都将被扣上反对党的领导的帽子，从而使对非分权和权力制约理论的研究成为禁区。在改革开放十几年后的今天，人们的思想观念发生了很大的变化，许多陈旧的观念和僵死的教条被打破了，制约政府权力的必要性已逐步得到承认，但各种怀疑和反对权力制约的思想观念和影响远未消除，因此，权力制约理论及其实践在我国的发展总的说来是艰难而又缓慢的。（3）政治体制原因。我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是优越的，但在具体的领导
12、制度、组织形式和工作方式上，还存在一些重大缺陷，其中权力过分集中是这些缺陷的主要表现之一？。所谓权力过分集中现象， “就是在加强党的一元化领导的口号下不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要由第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”？ 邓小平同志的这段论述精辟地揭示了我国权力过分集中现象的形成过程及其基本特点，即首先把国家政权机关的权力不适当地全部集中于党委，实行党政不分，以党代政；其次将党委的权力进一步不适当地集中到党委主要领导手中，党的集体领导被个人领导所精品资料网（http:/）25 万份精华管理资
13、料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料取代。在这种权力过分集中的体制下是不可能建立任何制约政府权力机制的，由于政府机关的活动是根据党委的决定进行的，对政府权力的制约就是对党委权力的制约，即使法律赋予人民代表大会和法院对政府的制约权，它们也很难行使这种权力，因为它们自身也处在党委的领导之下，因而，它们对政府的活动只能配合而无法制约。在这种体制下，公众对国家机关的民主制约实际上业不能发挥作用。因为掌握实权的党委书记和其他成员不是民选的，其政治前途不取决于选票的多少。公众对党委成员可以提出批评、建议，但没有约束作用，党委书记可以接受也可以不接受群众意见而不必担心在
14、选举中对自己不利。可见，只有消除权力过分集中的现象，实行党政适度分开，给予国家立法、行政、司法机关各自在其职责范围内自主处理日常事务的权力，才有可能形成和发展某种权力制约机制，并进而推动控权理论的完善和控权意识的普及。 （4）经济体制的原因。建国后我国确立了计划经济体制，排斥市场的作用。由于计划经济体制的运行方式是通过下达行政命令和计划管理经济，把一切经济活动纳入行政体制。而行政体制是以命令服从为特征的，在这种体制下只会产生官尊民卑的特权思想，而不可能真正孕育出民主、平等、权利等法律观。人无民主、平等、权利观念就不会产生通过制约政府权力保障自己合法权益的要求。2.在对行政程序制约政府权力功能的
15、认识方面精品资料网（http:/）25 万份精华管理资料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料党和国家意识到需要采用法律手段适当制约政府权力以及制约政府权力的思想逐渐形成为一种普遍的社会意识是从 80 年代初期开始的。鉴于建国后权力过分集中带来的历史教训，党和国家领导人意识到必须适当分散国家权力。邓小平同志早在 1980 年就已指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”？：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展，对这个问题长期没有足够的认识，成为发生文化大革命 的一个
16、重要原因。使我们付出了沉重的代价，现在再也不能不解决了”？ .1982 年 10 月 1 试行的中华人民共和国民事诉讼法把运用法律制约政府行政活动的思想付诸司法实践。该法第 3 条第 2 款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定” ，从此以后我国开始有了法院监督、制约行政行为的活动，并于 1989 年建立了统一的行政诉讼制度。行政诉讼的产生和发展在我国社会主义法制史上具有划时代的意义。政府机关及其工作人员必须守法，1954 年宪法就提出了要求，但由于缺少追究政府法律责任的法律程序（核心是行政诉讼程序） ，政府机关及其工作人员普遍认识不到法律对其自身的约束作用。从这一侧面，我们可
17、以深刻体会到程序对于制约政府权力发挥着多么重要的作用！从 1982 年算起，我国通过法律制约政府权力的实践已经进行了精品资料网（http:/）25 万份精华管理资料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料十几年，然而，意识到需要借助行政程序法的作用加大制约政府权力的力度，不过是最近一两年的事。在此之前一般认为行政程序不过是行政机关的办事手续而已，无足轻重。因而，立法机关偏重于对行政机关的实体法控制，而将行政程序基本上交由行政机关自行制定，这就必然造成了我国行政程序立法的落后和无序。3.在尊重程序、信守程序方面我国没有程序至上的传统，政府机关普遍存在轻视程序的现象
18、。其原因主要有三点：（1）由于传统的行政程序不具有制约行政行为，保障民权的功能，因而政府机关及其工作员尊重程序、信守程序的状况没有引起全社会的重视，对行政机关及其工作人员违反行政程序的行为没有形成强大的社会压力。（2）行政机关及其工作人员、公众和社会舆论普遍采用实用主义的哲学态度对待行政程序，人们重视的是行政行为的实质性内容及其后果是否合理合法，只要行政行为的实质性内容合理合法，不按程序办事是无关紧要的。反过来讲，只有当行政行为的实体内容及其后果违反法律、不合情理、有失公正时，人们才想到去追究行政机关及其工作人员在程序上的失误。这种重结果轻过程的实用主精品资料网（http:/）25 万份精华管
19、理资料，2 万多集管理视频讲座精品资料网（http:/） 专业提供企管培训资料义哲学观严重妨碍了我国国家行政管理活动的规范化。（3）错误地将行政程序与官僚主义联系在一起是造成我国行政程序立法落后的又一认识上的原因。的确，传统型的行政程序细密到一定程度会形成阻碍人民群众接近行政机关的程序壁垒，旧中国政府官僚化的表现之一就是老百姓接近官府的程序非常繁琐，因而许多新中国的建设者们产生了一种误解，以为程序越少、越简单越有利于政府机关及其工作人员密切联系群众，越有利于反对官僚主义。因此，长期以来，我国国家行政管理过程中的非规范化倾向甚浓，办事不讲程序，有程序也可以随便违反的现象比较普遍。不合理的行政程序与官僚主义之间有相互依存，互为表现的关系，这是我们今后在建设行政程序法制时必须给予高度重视的，但是，行政程序本身并不必然导致官僚主义，没有必要的行政程序就不会有国家行政管理的法治化和科学化。三、现阶段革新我国行政程序制度的有利条件随着我国经济和政治体制改革的不断深化以及理论研究的不断深入，前述造成我国行政程序立法长期在低水平上徘徊的消极因素正在逐步消除，当前革新我国行政程序立法，建立现代行政程序制度的条件已基本成熟。首先，计划经济体制的瓦解与社会主义市场经济体制的建立，
