1、第二十六章 行政诉讼与行政复议参加人,教学目的与要求： 通过本章的教学，明确参加人、当事人的范围；掌握原告、被告、第三人及代理人的概念与特征；了解当事人诉讼权利能力和诉讼行为能力，当事人的诉讼权利和诉讼义务，原告和被告的确定。 主要内容：原告与申请人；被告与被申请人；第三人；其它参加人。核心考点：原告与被告。 行政诉讼参加人，是指因行政诉讼起诉、应诉或与被诉具体行政行为有利害关系，而参加整个或部分行政诉讼过程中的诉讼活动，并与本案审理结果有利害关系的一类诉讼参与人。包括原告、被告、第三人以及他们的诉讼代理人。 当事人指的是括原告、被告和第三人。 他们的共同特征是：与被诉具体行政行为有着法律上的
2、利害关系，以自己的名义参加诉讼活动并接受人民法院裁判的拘束。,第一节 行政诉讼的原告 一、原告的概念 行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉的利害关系人。 二、原告资格 （1）起诉人是自己的合法权益受到侵害的人； （2）起诉人与具体行政行为之间具备法律上的利害关系。 三、原告的确定：不考虑是否具备民法上的权利能力，而是考虑其能否独立承担财产性责任。 1公民： （1）公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼； （2）公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。 2法人或者其他组织终止的，随其权利的法人或者其他组织可以提起
3、诉讼。,3利害关系人： （1）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权（例如生猪屠宰场的案例）的。 （2）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的。 （3）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的（受害人）。 （4）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。 4相邻权人。 5联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼（与传统的法人理论强调人格的唯一性不一致，最高法院补充的司法解释认可，认为各方利益受到侵犯时可以提起诉讼，可联系专利复审中的主体问题）。,例
4、1：某中外合资企业的外方认为，所在地工商管理部门吊销企业营业执照的行政处罚决定侵害了外方的合法权益，单独以外方的名义向人民法院提起行政诉讼。对此，下列哪种说法是正确的？ A.不能受理，因为合资企业中的外方不是独立的法人 B.可以受理，因为外方依法享有单独提起诉讼的权利 C.可以受理，但外方必须以企业的名义 D.可以受理，但是应当与中方一起作共同原告 答案：B 6农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。 7合伙或其他非法人组织的原告资格。（不是民法主体，但却具有行政诉讼的原告资格）合伙企业向法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，
5、由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。（待定）,8非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。 9股份制企业：（1）企业本身；（2）股东大会、股东代表大会、董事会均能以企业名义起诉，但他们本身不具有原告资格。 例2：张某因打李某被某县公安局一派出所罚款50元，张某不服向县公安局提起复议，县公安局撤销了该处罚决定，李某不服向某县人民法院提起行政诉讼，人民法院应如何办理?（ ） A应予受理 B. 不予受理 C驳回起诉 D告知其向某市公安局申请复议 A分析行政诉讼中原告资格的构成要件
6、。原告必须是承担具体行政行为法律后果或受其影响的公民、法人或其他组织。在特定情况下，公民、法人或者其他组织即使不是直接相对人，但只要其有足够充分的理由认为其权益受到该具体行政行为的影响，也可以成为行政诉讼原告。只要原告“认为”自己的合法权益受到具体行政行为侵犯，就可以依照行政诉讼法提起诉讼，人民法院也应当受理。,行政诉讼原告的确认（表）,相邻权案件,侵害采光、排水、通风、通行等权利皆可诉,公平竞争权案件,实际上从规定原告资格的角度增加了受案类型,经复议案件,复议的申请人、第三人、利害关系人均可做原告,有受害人的案件,加害人与受害人同时起诉的均是原告，但不是共同原告,合伙人案件,合伙企业以字号为
7、原告，其他合伙以合伙人为共同原告,投资人案件,联营、合资、合作企业的投资人均可以自己的名义起诉,信赖保护案件,被撤销或变更的原行为的利害关系人均可作原告,农地承包案件,土地使用权人可以自己的名义起诉,股份制企业案件,股东大会、股东代表大会、董事会等可以企业的名义起诉,非国有企业案件,被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并等等，企业或其法定代表人可以起诉,例3：以下选项，哪些具备行政诉讼原告资格，能够以自己的名义提起行政诉讼？ 中外合作企业中的合作各方中外联营企业之中的联营各方被注销的集体企业一般合伙组织股份制企业的股东大会股份制企业的职工代表大会 A B C D 例4：某县某镇山野菜加工厂是集体
8、所有的乡镇企业，因产品适销，其产品打进韩国和日本市场，后来在镇政府主持下进行了股份制改造。该县政府觉得此企业很有发展前途，便准备将其收归国有，遂授意县工商局将该厂的性质变更为国有，撤销原企业名称，更名为某县天然菜园。镇政府因在该加工厂也有投资，便向县政府索要投资款，遭到拒绝，对本案谁无权作为原告提起行政诉讼？ A某镇山野菜加工厂 B加工厂的法定代表人 C镇政府 D加工厂的股东大会,第二节 行政诉讼的被告,被告的确定 （一）一般原则：哪个行政机关作出行政行为，谁被告。 （二）确定： 1共同行为：两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。 2经上级批准：谁在
9、对外发生法律效力的文书上署名，谁被告。,3复议后的被告：（注意与管辖、国家赔偿作比较） （一）维持的（逾期复议同）为原机关，改变（通常所理解的改变为撤销、变更，另外还有改变认定的事实，改变依据的规范性文件）的为复议机关。 （二）复议机关的复议决定加重损害的，赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，作出原决定的行政机关为被告；赔偿请求人只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，复议机关为被告。 4. 复议机关不作为的： （一）对原行为不服，原机关为被告。 （二）对复议机关不作为不服，复议机关为被告。 （三）若是复议终局裁定，则以复议机关为被告。,5组建机关：新组建的机关是行政主体的，以其为被告
10、，否则以组建新机关的机关为被告。 6授权、委托（职权转移）：授权关系中接受授权的组织作被告，职权来源于法律、法规、规章，能以自己名义独立行使职权，自己承担责任；委托关系中为委托方为被告，来源于委托方的决定、命令，不能以自己的名义运用职权，责任由委托方承担。 7行政机关被撤销（亦属于职权转移）：继续行使权力的机关或撤销机关。 8行政机关的内设机构和派出机构：关键看过错方是谁。 （1）一般：由设立机关为被告。 （2）无权：行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。,（3）超权：法律、法规或者规章授
11、权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。 例5：某公安派出所对张某作出罚款200元的行政处罚决定，张某不服。张某向县人民政府和县公安局同时申请行政复议，但两机关超过复议期限后均未做出任何决定。张某遂决定向法院提起行政诉讼，要求撤销派出所的处罚决定。本案适格被告应当是谁？ A公安派出所 B县公安局 C市公安局 D县人民政府,（4）无权授权：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被
12、告。 （5）授权：得到授权的派出机构作出，以该机构作被告。 9行政机关和非行政机关共同署名： （一）非行政机关有行政主体资格：共同为被告。 （二）非行政机关无行政主体资格：行政机关为被告。 10越权：A机关越权行使B机关的职权：A机关为被告。（与超权相同）,行政诉讼被告与复议被申请人（表）,被 告,被申请人,授权行政,被授权组织,被授权组织,委托行政,委托机关,委托机关,派出机关,派出机关,派出机关,派出机构,超越职权种类则为所属机关； 否则为自己,以自己名义做出则为自己； 否则为所属机关,内部机构,有授权则为自己； 否则为所属机关,有授权则为自己；否则为所属机关,多个机关,共同被告 （原告不
13、同意追加的为第三人）,共同被申请人,原主体被撤销,继续行使职权的主体，或撤销它的主体,继续行使职权的主体，或撤销它的主体,不作为案件,有作为义务的机关,有作为义务的机关,注意：复议维持原机关为被告；复议改变复议机关为被告；复议不作为原告对谁不服谁就是被告。,行政诉讼被告与复议被申请人（表）,例6：下列哪些情形下复议机关和行政诉讼的被告是重合的？ A公安派出所做出行政拘留决定的 B街道办事处向居民征收养犬费 C税务所对某个体工商户罚款 5000 元 D重庆市政府做出的大宗土地征用决定 例7：某市卫生局发布规定，授权卫生局下属的某卫生治疗点行使卫生监督职能，可以作 出罚款1000元以下的处罚。据此
14、，该卫生点对某小餐馆进行卫生检查时，发现有严重的卫 生问题，遂以卫生不达标为由做出罚款500元的决定，该餐馆不服提起行政诉讼，则： A.应当以卫生治疗点为被告 B.应当以市卫生局为被告 C.应当以市卫生局和卫生治疗点为共同被告 D.对处罚决定不服的以卫生治疗点为被告，对授权决定不服的以市卫生局为被告,例8：某区工商局与公安分局联合对甲某做出罚款 200 元的处罚，甲某以区工商局为被告起诉，人民法院认为应追加区公安分局为被告，甲某不同意，请问人民法院应如何处理？ A裁定驳回起诉 B判决驳回诉讼请求 C继续进行诉讼 D通知公安分局为第三人参加诉讼 例9：某公安派出所对张某做出拘留 10 日的处罚决
15、定，张某不服向县人民政府和县公安 局同时申请行政复议，但两机关超过复议期限后均未做出任何决定。张某遂决定向法院提起行政诉讼，要求撤销派出所的处罚决定。本案的被告应当是谁？ A公安派出所 B县公安局 C市公安局 D县人民政府,例10：下列哪些情形下复议机关和行政诉讼的被告是重合的？ A 公安派出所作出劳动教养决定的 B 街道办事处向居民摊派管理费的 C 税务所未经税务局局长批准拍卖扣押的货物抵缴税款的 D 市政府打假办公室以自己的名义对企业给予没收企业营业执照处罚的选项，派出所是公安局的派出机构，对其所作出的劳动教养决定不服的，复议机关是公安局。在无权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事
16、人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。派出所无权作出劳动教养决定，超越了权限，故应以公安局为被告。此时复议机关和行政诉讼的被告重合。选项中税务所是税务局的派出机构，对税务所未经税务局局长批准拍卖扣押的货物抵缴税款不服的，复议机关是税务局。当事人不服提起诉讼的，同样应以该行政机关即税务局为被告。 选项中街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的，对街道办事处向居民摊派管理费不服的，复议机关是其上级市辖区、不设区的市人民政府。法律、法规或者规章授权行使职权的行政机关内设机构或者派出机构或者其他组织，超权，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。此时的
17、行政诉讼被告应是该街道办事处，即复议机关与行政诉讼的被告不重合。 选项市政府打假办公室是市政府的派出机关，对其以自己的名义对企业给予没收企业营业执照处罚不服的，市政府为复议机关。D项，打假办不是行政主体，其行为应视为市政府的行为，因此，应由市政府来作为行政诉讼的被告，其复议机关为市政府的上级政府。 答案：AC,（三）法院对被告资格的确认原则： 凡有可诉行为必要被告，准行为谁被告，谁主体谁被告。 1如果原告起诉的被告不适格，法院通知变更，原告不同意的，法院不能强行变更，只能裁定驳回起诉。 2如果原告遗漏被告，应通知原告追加被告，不同意的，通知其为第三人参加诉讼。 联合执法： 例11：根据市政府整
18、顿农贸市场的决定，某区工商局和公安局对集贸市场进行检查。在检查过程中，因某个体户乱设摊点，给予其吊销营业执照的处罚。该个体户不服，申请复议。此案应以谁为被申请人？（ ） A、某区工商局 B、某区公安局 C、某区工商局和公安局为共同被申请人 D、某区工商局和公安局共同的上一级机关为被申请人 公安局是协助工商局执法，故为A。,例：某市环保局、卫生局与水利局在联合执行过程中，发现某化工厂排污口建成在行洪通道上，遂联合作出决定，对该厂罚款2万元并责令其限期拆除。化工厂对处罚决定不服，准备起诉，以下关于涉诉的说法哪个是正确的？（ ） A、应以市环保局为被告，因为处罚决定涉及的是环保局的职责 B、应以环保
19、局、卫生局和水利局为共同被告，因是共同行为 C、应以市环保局为被告，以卫生局和水利局为第三人 D、应以三机关共同的上级机关为被告 共同行为B。若有设立规章权限的政府依规章成立新机构，则新机构可成行政法意义上的被告。,第三节行政诉讼第三人,第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对法院的一审判决不服，有权提起上诉。与原告地位、被告地位相似。 一、类似于原告地位的第三人：具有与原告类似的法律地位。 1、行政处罚案件中的被处罚人或受害人。被处罚人起诉的，受害人为第三人；受害人起诉的，被处罚人为第三人。 2、在房地产、矿产、森林等行政确权案件中的被确权人或其他主张权利的人。 3、行政许可案件中的被许可人或
20、许可争议人。 4、行政裁决案中一方不服向法院起诉的，未起诉一方。 5、其他受具体行政行为影响的未起诉的利害关系人。,二、类似于被告地位的第三人：具有与被告类似的法律地位。 1、行政主体与被告共同行为的。 2、不具行政主体资格的，与被告共同行为的。（消协） 3、两个作出相互矛盾具体行政行为的行政机关，一个被诉，另一个可以为第三人。（比较行政复议） 享有提出诉讼主张的权利，享有上诉权。,行政诉讼与复议第三人（表47）,原告型,处罚案件受害人、加害人或共同被处罚人；确权、裁决、许可案件当事人；其它利害关系人。,被告型,做出矛盾行为的机关；共同署名的非行政主体；原告不同意追加的被告 。,诉讼代表人与诉
21、讼代理人（表48）,诉讼代表人,合伙企业以执行合伙事务的合伙人为代表人；其它组织的主要负责人为代表人；原告5人以上的集团诉讼可推举15名代表人 。,诉讼代理人,法定代理人：无诉讼行为能力人的近亲属或监护人；指定代理人：由法院为无诉讼行为能力人指定，被指定者可能本是法定代理人委托代理人：当事人或法定代理人各可委托12人 。,例12：有下列哪些情形的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼?（ ） A被诉的具体行政行为涉及其相邻权的 B与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系 C要求主管的行政机关依法追加加害人的法律责任 D与撤销具体行政行为有法律上的利害关系的 ABCD分析根据最高人民法院关于
22、执行若干问题的解释第十三条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。可知ABCD均为正确答案。,例13：个体工商户王某因违章经营，被某市某区工商行政管理局吊销营业执照，王某不服，向该市工商行政管理局提起复议，经复议维持原处理决定。王某因营业执照被扣，损失数万元。现在王某准备向法院起诉。下列说法正确的是什么?( )。 A王某只应以作出原处理决定的区工
23、商行政管理局为被告 B因复议机构维持了原处理决定，王某既可以以区工商行政管理局为被告，也可以以该市工商行政管理局为被告，也可以将其列为共同被告 C王某可以在提起行政诉讼的同时附带请求行政赔偿 D本案属于两个不同诉的合并，一个是行政诉讼，一个是民事诉讼，法院可以合并审理，也可以分别审理,AC分 析 例14：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。行政诉讼被告可以是( )。 A作出具体行政行为的行政机关 B维持原具体行政行为的复议机关 C由法律法规授权作出具体行政行为的组织 D行政机关首长和其它工作人员,AC
24、 例15：复议机关的复议决定加重损害，赔偿请求人仅对复议机关提起行政赔偿诉讼的，人民法院采取下列哪种方式办理?（ ） A应征得原告同意，追加作出原具体行政行为的机关为被告；原告不同意的，驳回起诉 B依职权追加作出原具体行政行为的机关为被告 C以复议机关为被告 D仍应以作出原具体行政行为的行政机关为被告,答案C分 析此题测试行政赔偿诉讼当事人。行政赔偿诉讼当事人包括原告、被告和第三人。原告只能是合法权益受到违法行使职权行为侵犯并造成损害的公民、法人或其他组织或者是依法取得行政赔偿请求人资格的公民、法人或其他组织。被告只能是行政赔偿义务机关。如两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个和个侵权
25、机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关为被告，若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他共同侵权机关为共同被告。复议机关的复议决定加重损害的，如赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，作出原决定的行政机关为被告；赔偿请求人只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，复议机关为被告。申请人民法院强制执行具体行政行为，由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。,例16：某县人民政府因一重点基建工程需要，决定对其辖区内的某村村民予以集体搬迁。该村大部分村民(计98户)不服县政府决定，准备向人民法院提起行政诉讼，村民委员会也认为县
26、政府的决定不甚合理，但考虑到其与县政府的关系，认为不宜提起行政诉讼，而应先通过申请复议来解决。少部分村民(计20户)则认为应该听从县政府的决定。若该村98户村民向法院提起行政诉讼，则本案的第三人是( )。 A全体村民 B20户村民 C村民委员会 D该村村长 BC分析BC 见行政诉讼法第27条。同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼,第四节 行政诉讼共同诉讼人,一、 共同诉讼人的概念 当事人双方或一方为两人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的，为共同
27、诉讼。而共同诉讼人就是参与共同诉讼的当事人，是诉讼主体的合并。其成立条件有： （1）当事人双方至少有一方为两人以上； （2）须有相互独立的诉讼存在； （3）各个诉之间或诉讼标的是同一个具体行政行为，或者是同一类具体行政行为； （4）各个诉均属于人民法院主管和同一个人民法院管辖。 （5）在法律程序上，人民法院进行合并审理。,二、必要共同诉讼人 诉讼标的是同一个具体行政行为是必要共同诉讼以及必要共同诉讼人存在的前提。 三、非必要共同诉讼人 非必要共同诉讼中的诉讼标的是同一类具体行政行为，而不是同一个具体行政行为。 四、诉讼代表人 代表人诉讼是指原告方（或被告方）人数众多，由一方或数人作为代表进行诉
28、讼，其他当事人则可不参加诉讼，但人民法院的判决及于全体的诉讼形式。代表全体进行诉讼的当事人称为诉讼代表人。,诉讼代表人,合伙企业以执行合伙事务的合伙人为代表人；其它组织的主要负责人为代表人；原告5人以上的集团诉讼可推举15名代表人 。,诉讼代理人,法定代理人：无诉讼行为能力人的近亲属或监护人；指定代理人：由法院为无诉讼行为能力人指定，被指定者可能本是法定代理人；委托代理人：当事人或法定代理人各可委托12人 。,第五节诉讼代理人,一、 诉讼代理人的概念和特征 诉讼代理人是指以当事人的名义，在代理权限范围内代替或者协助当事人进行行政诉讼活动的人。其特征有：（1）诉讼代理人是以被代理人的名义而不是以
29、自己的名义从事行政诉讼活动的人，参与诉讼的目的是为了维护被代理人的而表示自己的合法权益；（2）诉讼代理人必须是在权限范围内活动，由此产生的后果由被代理人承担。 二、 诉讼代理人的分类 依产生方式，可将诉讼代理人分为法定诉讼代理人、指定诉讼代理人和委托诉讼代理。,例17 案例分析： 孙甲与孙乙乃兄弟，孙甲18岁，孙乙16岁。二人某日到舞厅跳舞，孙甲与张某发生口角并打了起来，孙乙帮其兄孙甲打张某。派出所对孙甲、孙乙每人处以罚款50元的处罚。张某不服，向县公安局申请复议，县公安局改处各拘留5日，孙兄弟俩不服。现问： (1)县公安局的复议决定从程序上看是否合法? (2)如孙兄弟俩依法提起行政诉讼，他们
30、兄弟俩、张某、派出所、公安局在诉讼中各处于什么地位? (3)孙乙可否委托其兄孙甲为诉讼代理人? (4)本案如可提起行政诉讼，应否公开审理? (5)如果一审法院判决撤销对孙氏二人的处罚，张某可否上诉 (6)如果县公安局撤销了派出所对孙氏二人的处罚，张某可否提起行政诉讼?如可以，怎样确定孙氏兄弟俩、张某、派出所、公安局的诉讼地位?,答案(1)程序上合法。(2)孙甲、孙乙为共同原告，县公安局为被告，张某为第三人，派出所不是诉讼参加人。(3)孙乙不能委托孙甲为其诉讼代理人。(4)本案如可提起行政诉讼，应公开审理。(5)如一审法院判决撤销对孙氏兄弟的处罚，张某可以上诉。(6)可以提起。张某为原告、县公安
31、局为被告，孙氏兄弟为第三人，派出所不是本案当事人。 解题思路本题是考查行政诉讼当事人问题的绝好案例。解答本题的关键有二：一是治安管理处罚决定中，派出所居于何种法律地位；二是行政诉讼中利害关系人的法律地位及诉讼权利。以上两点，为常考问题，应予重视。分析：行政复议法第28条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；具体行政行为有下列情形之一的，决定撤
32、销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违反法定程序的；超越或者滥用职权的；具体行政行为明显不当的。被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”该条规定了行政复议决定有维持、撤销、变更、确认违法及责令重新作出具体行政行为等几种形
33、式。,因而题中公安局变更原具体行政行为在程序上没有问题。此处的迷惑是与刑事诉讼中“上诉不加刑”以及行诉解释第55条的区别，行政复议中无此限制，并没有不能加重处罚的规定。参见行诉解释第55条：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚。” (2)孙甲、孙乙因共同侵权行为被公安局处罚，县公安局虽然给他们分别以5日拘留的处罚，看似两个同样的具体行政行为，但由于公安局是根据孙氏兄弟共同侵权行为而处罚，是基于同一事实，实则只有一个具体行政行为，如起诉，应列为共同原告。 如孙氏兄弟起诉，应以县公安局为被告，张某为诉
34、讼第三人，派出所不是本案诉讼参加人，县公安局复议改变了派出所的处罚裁决，派出所的处罚裁决即失效，县公安局的复议裁决生效。孙氏兄弟俩不服起诉，应以作出复议决定的县公安局为被告。被侵害人张某由于被孙氏兄弟二人违法侵害，孙氏兄弟俩因此而受罚，张某与县公安局作出的拘留决定有利害关系，可以作为第三人申请参加诉讼或由人民法院通知参加诉讼，派出所的处罚裁决被县公安局改变失效，与县公安局的处罚决定没有利害关系，不是本案当事人。 (3)根据行政诉讼法的规定，没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。孙乙仅16岁，为未成年人，应由其法定代理人代为诉讼，而不能由其委托他人代为诉讼。孙乙的法定代理人如其父或母可
35、以委托孙甲代为诉讼。如果孙甲为孙乙的法定代理人，直接以法定代理人的身份代为诉讼。,(4)行政诉讼法第45条规定：“人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”所以，行政案件与刑事案件不一样，关于未成年人的案件，除涉及国家秘密和个人隐私的以外，也公开审理。 (5)如一审法院判决撤销对孙氏兄弟两人的处罚，张某可以上诉。依行诉解释第24条的规定，第三人有权提出与本案有关的诉讼请求，对人民法院一审判决不服，有权提起上诉。 (6)如果县公安局复议决定撤销对孙氏兄弟俩的处罚，张某可以直接向人民法院提起行政诉讼。此时应以张某为原告，县公安局为被告，孙氏兄弟俩为第三人，派出所不是
36、本案当事人。 如孙氏兄弟对第一审法院判决不服，也有权上诉。其中法理，参见前面的分析以及行诉解释第13条的规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”本案属于该条第(四)项的情形。,例18 案例分析： 原告东河香皂厂于1998年11月初，在没有提出申请，未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在本厂第三号大门左侧(原旧圩亭)建筑一道高2.2米、
37、长32米的水泥围墙。建墙时A市东河县城乡建设委员会(以下简称县城建委)的下属部门东河县城建委监察大队(以下简称县城管监察大队)曾对东河香皂厂的违章行为进行过制止，但该厂没有停止建墙行为。11月21日，县城管监察大队以自己的名义发出通知，限东河香皂厂于11月27日以前自行拆除违章建筑的围墙。该厂于同日向东河县人民政府提交一份“关于要求保留东大门左侧临时围墙的请示”，同时抄送东河县城乡建设委员会。县政府对此没有答复，县建委也未作出表示。该厂也未在通知规定的期限内向法院起诉。 2000年7月16日，县城管监察大队又向东河香皂厂发出通知，重申此围墙属违章建筑，限于7月23日前自行拆除，逾期将会同公安部
38、门强行拆除。同月24日，城管监察大队以东河香皂厂未经规划部门批准，擅自在旧圩亭兴建围墙，违反了中华人民共和国城市规划法第32条、A市建筑管理若干规定第12条和东河县关于城镇管理若干规定第1条第4款的规定为由，以自己的名义作出关于强制拆除东河香皂厂违章建筑围墙的决定并于当天进行了强制拆除。为此东河香皂厂不服，以东河县城建委监察大队为被告，向东河县人民法院提起行政诉讼，请求被告赔偿其损失。 现问：,(1)本案中谁是适格被告? (2)若东河香皂厂对监察大队的决定不服，应向哪一个机关提出行政复议申请? (3)若行政复议机关已依法受理东河香皂厂的复议申请，在复议期限内，东河香皂厂可否向人民法院提起行政诉
39、讼? (4)东河县城建委及城管监察大队有无强制执行权? (5)东河香皂厂的损失应由谁来负责赔偿? (6)法院应如何处理此案? 答案(1)被告应为县城建委。 (2)应向东河县人民政府或A市城建委提出行政复议申请。 (3)不可以起诉。(4)二者均无强制执行权。(5)由东河香皂厂自行负担。(6)应作出撤销监察大队拆除围墙的决定和不予支持原告诉讼请求并责令被告重新作出具体行政行为的判决。 解题思路解答本题的关键在于弄清楚，城管监察大队以自己名义作出的行政决定的效力如何?城管监察大队与县城建委之间是什么行政法律关系。,分析 (1)人民法院在审理行政案件时，首先要审查作出具体行政行为的主体是否具备合法资格
40、。就本案而言，城管监察大队是东河县城乡建设委员会的下属机构，不具有行政主体资格，对内执行建委下达的任务，对外以建委的名义行使法律法规规定的职权，由此产生的法律责任由县城建委来承担。行诉解释第20条第1款规定：“行政机关组建并赋予管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”所以本案的适格被告应是县城建委而不是城管监察大队。 (2)如前所述，城管监察大队是县城建委的下属机构，其行为应视为县城建委的行为。行政复议法第12条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的
41、本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”,本案中县城建委与市城建委并非垂直领导关系，应由申请人选择，向东河县政府或A市城建委申请行政复议。 (3)行政复议法第16条：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请
42、行政复议”。可见东河香皂厂在法定复议期限内不得再行起诉。 (4)依照中华人民共和国城市规划法的规定，东河县城乡建设委员会是城市规划行政主管部门，有权对违反城市规划法的行为作出处理，城管监察大队则不然。城管监察大队对东河香皂厂违章建筑的围墙作出处理，一方面法律、法规没有授权，另一方面被告没有委托，其行为超越了行政职权，是一种越权行政行为。就强制执行权来说，城市规划法明确规定，强制执行权属于人民法院，东河县城乡建设委员会以及其下属城管监察大队都无权行使强制执行权。,有的认为，城市规划法不属考试范围，因而很难知道城市规划部门有无强制执行权。实际上，作为行政法的一个基本原则，强制执行权一般都是归法院行
43、使的；只有在法律有特别规定时，某一行政机关才有强制执行权。如果题干中没有特别交待，应作出某一行政机关无权行使强制执行权的推定。这也算作是临场发挥的一个明智之举吧，但确有法理依据蕴含其中。 (5)东河香皂厂地处东河县城区规划控制区内，依照城市规划法的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建的建筑物、构筑物，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，在取得建设工程规划许可证后，方可申请办理开工手续。东河香皂厂在建筑围墙前，没有按照城市规划法的规定，向东河县城乡建设委员会申请，即擅自建筑围墙，此种行为是违法的。所建围墙属于违章建筑依法不予保护，因此所造成的损害只能由东河香皂厂自行负担。 (6)法院应作出撤销城管监察大队拆除围墙的决定和不予支持原告诉讼请求的判决。在判决撤销城管监察大队拆除围墙的越权决定的同时，还应同时判决被告在一定期限内对原告的建围墙行为是否合法作出判定，即重新作出具体行政行为。,
