1、 农村法律援助调查农村基层政府、乡土伦理与法律援助的关系一、选题与定义温铁军先生曾言到：“中国的根本问题在于农业，在于农村；中国的落后，中国的革命，乃至中国的未来都在于此。近代以来的一切事件、运动都源于中国的农村问题。 ”中国作为一个正逐步迈向现代化的发展中国家，作为一个农民仍然占人口的大多数而农村却依旧落后的“农业大国” ， “三农”问题早已成为大家关注的焦点，各种关于农村的调查研究纷纷出现。而另一方面，国家则改变其治理技术，将其治理的重心由土地转向人口，由单纯的依靠行政技术转向行政技术、法律技术等多项权力技术结合，特别是从年代开始，党和政府提出了“依法治国”的策略，大力实行“依法治国”的政
2、策，试图用法律规范来治理国家，于是各种法律法规纷纷出台，而相应配套的政策措施也浮出水面。基层法律援助，就是其中的一项措施。所谓法律援助，指的是在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费，提供帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律制度。而在关注法律援助制度的同时，另外一个对社会弱势群体进行法律救济的制度司法救助，即人民法院对经济确有困难的当事人提起诉讼时允许减交、免交或缓交诉讼费的行为也必须进入我们关注的视野。虽然目前的法律援助制度和司法救助制度属于两个不同的体
3、制，分别存在两个不同的独立审查程序和标准，一个是由司法行政部门主管，一个是由法院主管，但根据年月最高人民法院颁布的关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定以及年月对该规定所作的最新解释，人民法院应让获得法律援助的人亦能够得到司法救助，这就使得法律援助与司法救助成为国家公权利机关对当事人所采取的一系列流程性的救济措施，而渐归于统一。而原先学理上的分类在新的形势下就产生一定的瑕疵与重复，因此，本次调查所关注的法律援助现状，不仅包括传统意义上的法律援助机构所采取的救济行为，亦涉及有司法救助行为。而不论是法律援助制度还是司法救助制度的设立，都是为了实现社会公平与正义，使得那些没有能力承担诉讼所需要
4、的费用的人也能够有机会和能力来维护自己的合法权利。同时，这也是一个健全的现代社会所必需的制度设计。现代社会是一个专业化的社会在这样的社会中，法律、经济、政治等已经不再是每个个体都能掌握的东西，而是碎片化和集中化了的，只有少数的人能够对其中的某一部分有相当的了解与把握。这也就导致在现代社会中司法民众化与司法集中化的矛盾越来越剧烈。特别是在农村由于农民受教育水平相对较低，基层政府权力的不明晰，以及乡土中国传统的“无讼”等伦理道德观的影响，法律所要求的公正、正义的实现面临着重重的困难。本次调查的主要目的，就是试图在农村基层政府的治理、乡土中国的传统社会伦理与基层法律援助之间建立一种联系，从而为农村法
5、律援助的进一步施行与完善尽一份绵薄之力。二、调查内容与范围、方法、分析单位等本次调查目的主要可以细化为以下一些：农村基层政府这里的基层政府包括司法与行政两部分，主要是指县一级和乡一级的政府机关和司法派出机构，主要调查它们在一些案件中所扮演的角色以及起到的作用与影响。乡土道德伦理这里的乡土伦理不仅仅包括费孝通先生的“无讼” 、 “差序格局”等，还需要具体的深入到农村进行调查分析，进而来看这些乡土的道德伦理对于农民维护自己权利中所起的作用，以及它与基层政府运作的关系等。本次调查将围绕着农村的基层法律援助制度以及法律援助与基层政府以及乡土道德伦理的关系而展开主要调查农村法律援助制度实施的状况遇到的困
6、难基层政府对于法律援助制度的态度以及农村传统观念对于法律援助制度实施的影响等。本次调查计划将在河南市与浙江区两地展开。河南作为目前中国人口最多的省份，农民占了人口的绝大多数，并且农村经济相对落后，农民思想相对保守，宗族势力不很发达，使得河南的农村具有很强的代表性相比较之下浙江由于处于东南沿海，宗族势力发达，农村经济相对较好，农民思想也相对比较开放，因此两地的特点具有比较好的互补作用，可以比较好的代表中国的农村。基于对人力、财力和时间等因素的考虑本次调查将主要采取个案访谈的方式，先查看地方法律援助机构和法院近几年（计划以两年为限）案卷，获得一些必要的的案件信息（以具有典型性的案件为主）这里的案件
7、可以是获得法律援助的案件，可以是有资格申请法律援助而没有申请的案件，也可以是申请法律援助而未获得批准的案件，还可以是有理由上告却不了了之的案件（这种案件将主要通过走访农民获得） 。而后查访相关案件的当事人、代理人、裁决法官、法律援助机构以及可能会介入的政府官员、农民等相关人士，以此探究基层政府、乡土伦理与现代法律援助制度之间的关系。通过调查当事人，主要了解他们当时的心态、想法、申请法律援助或者不申请法律援助的原因，对于法律援助制度的看法和评价，对于法院的判决，案件中代理人、法官、介入的行政人员和法律援助机构的看法等。通过调查代理人，主要了解他们接受代理的原因以及当时的想法，对于案件的认识，对于
8、当事人、法官、介入的行政人员的看法，以及对于法律援助制度的意见和建议。通过调查法官，主要了解他们对于案件的认识，对于法律援助制度的看法，对于有可能介入的行政人员的看法，对于农民起诉的看法等。对法律援助机构的调查则是为了了解他们接受或拒绝申请人法律援助申请的原因及其判断的依据，对于农民申请法律援助的看法，以及他们在工作中遇到的困难等。政府等外力因素对法律援助的影响也是对法律援助机构进行调查的内容。对于可能介入的行政人员的调查，则主要了解他们为何介入，通过何种方式介入，对农民起诉的认识，与农民打交道时的困难，对法律援助制度的认识及宣传力度，对于农民通过法律手段解决自身问题的看法，以及对“民告官”的
9、看法等信息。而对农民的调查，则主要是为了了解他们对于法律以及其他救济手段的看法，包括起诉、上诉、上访、法律援助等，并且通过其它的一些手段了解他们现阶段的心态，是否受到乡土伦理的影响、他们的道德伦理处于怎样一种状态等信息。此外，本次调查还可能涉及律师事务所、检察院、人民调解员等相关的机构与人员。三、文献综述：法律援助制度作为维护社会公正，保障人权的重要制度，理应引起社会的重视，但由于它是近几年才兴起的，因此在查阅资料时，会发现有关这方面的研究很少，即使有，也是以法学的理论解释性书籍为主，没有太多的实践之后的调查与分析，更没有社会学或者说法律社会学方面的研究，因此可以说对它的研究具有相当重要的价值
10、。而从已有的文献中我们则可以获得以下的一些信息：我国法律援助制度的发展状况“我国最早出现的从事法律援助方面的组织是武汉大学的社会弱者权利保护中心 ，它是一家民间法律援助组织。 ”追溯我国法律援助事业的起源，不难发现，我国法律援助并不是诞生于北京，而且，它也不是由政府率先组织成立的。年月，全国第一家由政府成立的法律援助中心在广州诞生了，并颁布了相关的法律规定。其后，全国各地也都相继成立了法律援助机构并出台了相应的地方性法规。但是，另一个问题很快就显现了出来，就是由于各地均是根据各自的实际情况而制定法律援助法规，不可避免地会出现某种冲突，因此，亟须出台一部全国性的统一法规来实现法律的一致性。“随着
11、法律援助条例的颁布实施，我国法律援助事业步入了崭新的阶段，进入了法律化的阶段” 。法律援助的性质的定义问题“法律援助条例首次宣布法律援助是政府的责任，而不是律师的责任。这就是一个不小的进步。 ”很多学者和法律工作者都强调法律援助是政府的责任而非律师的责任法律援助中心的主要职责或者说其在法律援助过程中发挥的主要作用在于接受、审查法律援助案件材料，然后根据情况和法律规定指定律师或法律工作者为受援者提供法律服务，更多的体现其在法律援助事务中所发挥的把关和协调作用。法律服务工作者的知识或专业结构法律援助生长的客观基础，是低收入群体的法律需求，以及小额财产案件的低收益与消费律师服务的高成本之间的矛盾。这
12、一基础不会因为其他的外界条件而动摇法律援助机构在很长的时期内都有其生存的土壤。但是，我国的基层法律工作者究竟处于怎样一种状况呢？有调查表明，湖北某市的名法律工作者中（包括法律援助的工作者） ，大学学历的名，大专学历的有名，中专学历的有名，高中学历的有名，未注明学历的有名，女性只有名，且属于办理临时证。调查组随机调查了位法律工作者，就他们在从事法律服务工作者这一职业以前的工作经历进行了调查，结果表明：有人在从事法律服务行业以前没有从事过其他职业，其余几位从事过计算机维修、园林业、工商行政管理或曾在部队服役。法律工作者在整体上讲都处于从高中到大专这一文化层次，尤其以大专为主。根据我们的问卷调查，从
13、事法律工作的人员结构具有一定的流动性，而且出少入多，可以认为在一定层次的文化群体中这一职业是人们愿意从事的职业，或者说这一职业在特定的社会群体中是有其生命力的。访谈显示，对于从高中到大专毕业的学生来说，成为法律工作者常常是其优先考虑的几种职业之一。但法律援助条例明确规定，法律援助的工作者必须是专业法律人员，因此，对法律援助工作者的规范化选拔和管理也是一大问题。但最主要的，也最应该引起重视的是我国现阶段法律援助制度的不足和必须改进的地方。我国的法律援助工作虽取得了显著成绩，但由于此项制度起步较晚，加之一系列主、客观因素的限制，在司法实践过程中常常出现执行不力的状况，具体表现在律师中普遍存在着不愿
14、承担或不认真履行法律援助义务的现象，法院在指定辩护人时经常遇到律师事务所之间、律师之间相互推诿以及审批程序复杂繁琐等问题。其中主要问题有：一法律援助的供需矛盾突出。随着法律援助工作的不断深入和宣传的日益广泛，社会对法律援助的需求不断扩大。法院指定的辩护案件越来越多，公民要求法律援助的事项也逐渐呈现法律援助工作者应接不暇之势。二法律援助经费严重短缺。目前国家每年拨付的法律援助经费比较少，远远低于发展中国家的平均水平。经费短缺，严重制约着法律援助的发展，特别是在一些经济欠发达地区，法律援助机构的组建和法律援助经费的筹集十分困难。出于经费的考虑法院基本上只是为受援助对象缓交诉讼费用，减免的特别少。三
15、救助范围过窄。民事诉讼中，诉讼费减、免、缓交诉讼费只是法律援助一个重要的部分，当事人在诉讼中遇到法律阻却事由，以及无法通过自己的能力行使诉权保护合法权益时，往往无法得到相应的司法救助。四救助对象与救助标准不明确。救助对象究竟是弱势群体中的低收入者、老弱病残者，还是贫困线以下者收入高却在诉讼前陷入困难者、诉讼中无能力保护自己合法权利者，是否可以得到法律援助与司法救助目前法律规定不明确。（）法律援助工作发展失衡，地域性差别大。由于经济发展的不平衡，东部沿海地区的法律援助资金相对充实，工作开展的也相对较好；而西部与内陆欠发达地区，由于法律援助资金匮乏，工作很难有效开展，也很难受到领导的重视和人民的认
16、可。此外，对法律援助条例还缺乏深入宣传。许多群众对法律援助的范围、性质、内涵不清楚，需要援助的人不知如何用法律援助维权，而一些人又认为凡是打官司都可以找司法局免费安排一名律师，因此还需进一步加强宣传。要加强各相关部门的协调配合， 法律援助条例明确规定，法律援助是政府的责任，因此政府应加强各部门的协调配合。要提高律师的素质，增强服务意识。律师对法律援助案件要尽职尽责，维护受援方的合法权益。要加强对法律援助案件办理质量的跟踪监督，确保案件办理质量。从文献的阅读中我们可以看到，中国的法律援助制度尽管已经有了相当的发展，但（更多精彩文章来自“秘书不求人” ）是还是有待改进与完善的。我国目前的法律援助制
17、度和西方尚存在一定的距离，也无法很好的满足人民特别是弱势群体的需要。但是法律援助制度在实践中的问题到底是不是仅仅是像法学家所思考的那样，可以如此笼统的概括的呢？它在实践中的问题到底出在什么地方呢？这些问题都有待于进一步的研究，特别是社会学与法学相结合的研究。在这方面北京大学傅郁林博士后的中国基层法律服务状况考察报告 ，可以说是一个从法学视角对农村法律服务状况进行研究的优秀调查报告。他从法学的角度出发，分别对东部、西部、中部的四座城市进行了考察（有一座尚未考察完毕） ，从不同的方法和路径出发，分析了基层法律服务所、司法局、基层法院、律师事务所和法律援助机构、当事人、人民调解员等单位。他的考察比较
18、全面，分析也比较透彻，考察的路径与方法也很值得我们学习，但是也有一些地方是与本组的考察不同的。首先，傅先生的考察主要研究的是基层法律服务，特别是基层法律服务所的兴衰等，而本组的调查则针对的是法律援助，并从法律援助入手调查基层政府与乡土伦理，考察方向有所差距，具有很强的针对性。其次，本组考虑到人力与物力的有限性，主要使用个案访谈的方法，虽然较傅郁林先生的方法显得比较单一，但是对于更具有操作性，可以更好的了解个体的想法，而不会掺杂进过多的政治思路。也就是说，本组的调查跟傅先生的调查虽然有一些相类似的地方，但是更多的是差异，这也是本次调查的价值所在。四、理论假设：本次调查以基层政府的行政治理、乡土中
19、国的传统伦理和农村法律援助制度为切入点，主要试图研究三者之间的关系，是一种整合还是一种紧张？一方面，我们可以看到，我国自建国以来，就是以行政治理、军事管辖为统治手段，其治理术由军队转向土地再转向现在的人口，但是治理的方式却没有发生根本的变化，仍然坚持一种相对单一的统治方式，从行政领域到司法领域都没有从根本上改变建国以来建立的那种单一的模式。时代在向前发展，改革开放以后，中国的经济迅速发展，加入以后，中国经济更是拥有了前所未有的发展机遇。但是九十年代以后，农村经济却没有得到实质的转变，或者说农村经济的发展并没有跟上整体发展的步伐，城乡二元结构并没有被打破反而更加明显，中国社会的多元化趋势日益显著
20、。在基层的农村，随着人民公社的取消，村民自治制度的实行，以及人民法院等机构的重新有效的独立运作， “派出法庭”的产生等一系列的措施，使得县、乡一级基层政府行政司法手段得到一些改善，政府的治理思路有了很大的转变，但同时政府之间没有更为明确的职责分工，基层政府更多的是为经济发展而不是为公共事业服务，各种基层的司法、行政矛盾逐渐突现，甚至导致中央的一些文件也无法得到有效的贯彻执行。因此，在这样一种情况之下，法律援助制度在仍然相对贫困的农村是否得到有效的实施？政府机关是对法律援助的实施提供了有效的帮助，还是在“拖后腿”？法律援助制度的实行是否有利于基层司法与行政的高效化、多元化，是否对基层政府有效地实
21、行“依法治国”有所帮助？这些问题都还有待通过研究去解答。另一方面，尽管建国以后特别是改革开放以后中国农村发生了翻天覆地的变化，农民的认识和思想都有所改变，但是城乡二元结构并没有完全被打破，农村熟人社会的结构没有改变，因此乡土中国的传统意识在一定程度上仍然是有其继续存在的土壤的。而乡土伦理的“无讼” 、 “差序格局” ，以及家族意识等往往使得农民与农民之间、农民与企业之间、以及农民与政府之间的矛盾都往往不会采取诉讼的形式解决，更多的解决方法往往是通过人民调解员或私下解决。但是现在传统伦理究竟在多大程度上影响着中国的农村？这种传统伦理对于法律援助真的是一种阻碍吗？农民不选择诉讼解决纠纷真的只是因为
22、经济的原因吗？农民对于法律援助是怎样认识的呢？农民在多大程度上了解法律援助制度，愿意借助这一政策呢？这一系列的问题都有待通过调查去了解。而在调查以前，本组将预设着三者之间是存在着一种张力的。当然这种预设并不等于说本组成员将先入为主的以这种思想为主导去调查研究，而是从现有的文献，特别是经过实证调查研究的一些资料来看三者之间的关系还是以一种张力为主的，比如多元化的社会对于单一行政司法治理方式的冲击；地方自治与分权对于中央集权制的挑战；熟人社会的未完全瓦解和法律专业化使得法律在实施过程中面临各种的尴尬与无奈；资源的日益集中化使得一些特权阶层开始逐渐产生而导致法律在一些地方无法实行或让步与金钱和权力等
23、。当然以上的理论仅仅是一种假设，事实是否真的如此尚且有待于我们进一步的研究。但是我们认为，仅仅像在文献综述中所看到的那种纯理论式的研究以及有限的实证研究是不足以发现中国现阶段法律援助制度的不足以及引起这种不足的真正原因的。法律条文的实施，与政治，经济，地方社会的特殊情况都会存在着有机的联系，因此法学必须在社会学的支持下，进行实地的考察，才能有效的发现问题的实质，进而得出一些有价值的解决问题的方法。五、实证考察：五、 （一）调查初期概况：五、在河南省县和浙江省区，我们从当地政府那里得到了这样的一些信息：五、县位于河南省的北部，有人口近万人，其中农业人口约占。由于交通便利，自然条件优越，因此经济发
24、展迅速，绝大部分农民早已经解决了温饱问题，但是受整个地区经济发展的影响，这个地区农民的生活离小康水平还有很大一段距离。年县的为余亿元。县法院每年约承办案件为余起，其中涉及法律援助的案件约占，也就是起左右，这些涉及法律援助的案件多集中在赡养、抚养、宅基地纠纷等领域。年减、免、缓交诉讼费达到近万元。同时，需要我们注意的另外一个重要的数据是县财政每年给司法局的办公经费为元左右。五、区为县级区，位于浙江省中部地区，人口约万，其中农业人口较少，仅占总人口的左右。由于交通便利，地理位置优越以及其他有利因素，经济发达。年区的达亿元左右。区法院年共审理案件约为余件，其中涉及法律援助的案件为余件，即仅占总数的左
25、右，减、免、缓交的费用约为万元。司法局的法律援助中心每年可以得到约元的经费。五、从这样两组数据的初步对比之中，我们可以看到，经济水平的差距导致了公众对于是否以法律武器解决问题、是否申请法律援助等都产生了一定的影响。两个法院每年批准的法律援助案件，以及涉及的经费大致相同，看上去给人一种全国的法律援助状况都很相似的假象。随着调查的深入进行，我们看到了这个假象背后的蕴含的危机我国法律援助实施状况依旧令人担忧， “法律援助依旧需要援助”！五、 （二）调查进行中五、县的司法局的办公场所坐落在一个有着十几间平房的小院里，大多数房子的外部墙壁凋敝不堪，如果没有人指引，很难让人相信这是一个县级政府的司法行政机
26、关。房间里桌椅破旧，粉尘四布，还同时弥漫着发霉的味道。房内除了电灯以外唯一的电器电扇据说还是司法局长从家里带来的！县的司法局长告诉我们，县县政府每年仅仅拨给司法局元经费，根本连日常的开支都很难维持，更不用说实行有效的法律援助了。而法院所提供的数据虽然属于法律援助中的司法援助范畴，但不属于司法局管辖，完全是法院的援助行为。县司法局法律援助中心根本不敢经常性地进行涉及物质层面的法律援助，而绝大多数是停留在法律咨询等初级层面上，因为他们进行援助的经费相当部分来源于自己的腰包，尤其对一些涉及金额较大的案件，他们更是无能为力。这位负责人还告诉我们，困难不仅仅来自于资金方面，人力的匮乏也导致了法律援助工作
27、无法顺利的开展。而另一方面，国家明文规定的律师的法律援助义务不能得到有效的承担与履行，大多数法援中心以外的律师对待司法局指派的案件采取了敷衍了事的态度，有时一个案子仅用一天就可以完成，转而去代理那些可以得到经济利益的案件。五、而我们也有幸在当天看到了这样的一个求援者，当这位残疾人前来寻求法律援助中心的帮助时，援助中心的同志很热情地的接待了他，并且为他提供了各种各样的建议，但是当他提出申请法律援助中心为他提供代理律师等要求时，法律援助中心的同志歉意地告诉他：“您没有贫困证，不符合法律援助申请条件，我们能够给与您的帮助仅仅是一些建议等。 ”但是我们看到法律援助条例上明确地规定着：“申请法律援助的当
28、事人，具备下列情形之一的，可以优先获得法律援助：申请人为残疾人，未成年人，老年人等特殊对象的”后来法律援助中心的负责人叹惋地告诉我们：“这样的情况实在是太多了，我们实在是没有力量去帮助他们，而只能是以各种各样的借口拒绝。”至此，县的法律援助状况似乎已经渐渐明了，但是当我们去调阅案卷，进一步取得资料时，却又意外地得到了另一种情况：县法院的司法救助中所减免和缓交的万元中多是以缓交为主，减免的每年仅为一至二起！也就是说，在县，司法救助所能够给与的诉讼费等方面的优惠也并不是像前面法院提供的数据那般的令人欣喜的。事实上在县我们可以看到的基本情况是：由于资金的缺乏，法律援助中的重要组成部分行政部门的法律援
29、助基本没有得到有效的实施。而在司法救助方面，则是多以缓交诉讼费为主，不可能完全实现其司法救助的功能，但是相对于行政部门的法律援助来说，法院显然已经竭尽其所能了。在区所看到的另一幅景象：同样是司法局，区的司法局显得漂亮而又宏伟的多，崭新的楼房，独立的院子，房间里都装有空调和电脑，一切都是县司法局人员所不敢想象的。而法律援助中心并不在司法局内，而是在两个地方，都是位于写字楼内的独立办公室。而法律援助机构每年能单独得到元的经费，一切都显得那么的乐观。但是隐藏在乐观背后的，却是另外的一幅情景法律援助中心的代理律师告诉我们，每年他都要接多起案件，而区的法律援助律师却只有他一个人，只有在他实在忙不过来的时
30、候，司法局才会考虑另外找人协助其工作。每年尽管有元的经费，但是对于他来说，每件案子却仅仅能够得到元的车水费（如果是其他执业律师被指定代理，就可以拿到元代理费） ，而这在经济发达的去，根本是杯水车薪，因此他代理案件时行路是用的是自己的车，饮食等开销也都是自付，那元的代理费他从来没有去领过。但这背后有着特殊的要素支撑，由于他信仰佛教，且家资殷实，他仅仅是将法律援助看作是积德行善，而不是自己的谋生手段。因此每一桩案件，这位律师都是尽心尽力地去办，但是资金问题，人力问题都使他身心俱疲，唯一支持他的，是他所作的工作给他带来的荣誉和心理上的满足。一方面，我们庆幸于当地能有这样一位积德行善的做法律援助的律师
31、，而另一方面，我们也不得不感到汗颜，一个国家明文规定应由政府承担的法律援助义务竟然要靠宗教信仰来支撑。尽管这一现象只是个例，但仍然值得我们深深思考。我们必须看到这种完全指定代理律师，并且代理律师仅仅为一人的制度背后的弊病的不容忽视。首先，这种制度完全是建立在代理律师本人的善心之上，但是善心是有限的，在谈话中，我们可以明显的感觉出代理律师身心俱疲的语气。其次，在这种制度中，代理律师的身份极不明确，代理律师告诉我们，尽管他是律师，但是同时他也是公务员，这样一种双重身份给他带来的是更多的困惑而不是保障。再次，这种制度事实上经费还是严重缺乏的，元并不是小数目，但是对于大量的寻求援助的要求来说，却又显得少得可怜，并且仅仅给法律援助中心的专职代理律师元的代理费，而却给其他指定代理律师元的代理费，无疑是对专职代理律师的一种人格上的打击甚至是侮辱！可以说这样的一种制度完全是区自己的发
