我国农村土地征收补偿制度研究.doc

1、 南昌大学硕士学位论文我国农村土地征收补偿制度研究姓名：徐莉莉申请学位级别：硕士专业：法律硕士指导教师：钟筱红2012-12 三是 深层剖析 了我 国 农 村 土地 征收补 偿 制 度 存在 的主 要 问题及其 原因 。论文提 出 了我 国 农 村 土地 征收补 偿 制 度 存在 的五个方 面 的问题： 补偿 原则 过于 落后 、 补偿 标 准 过 低 、 补偿 范 围 狭 窄 、 补偿 方 式 单 一、 补偿 程 序 混乱。并 指 出 了存在 问题的原 因 ：重 公 权 、 轻 私 权 的传统 观 念制 约 着我 国 土地 征收补 偿 立 法的发 展 ；我 国 土地 市场 化 程 度 相对较

2、 低 ，对计划 经 济体 制 的路径 依 赖 严 重 ； 我 国 农 村 集体 琣 ： 猟 ； 鰅 重 要性。好 铮骸斗 姓 罚泄 搜 嫔 臧 妫 页。 现 了立法 技术 的进 步，具 有良 好的理 论 和实 践 意义 。采 纳 该建 议 稿的意见，对 “公 共 利 益”的概 念 未 做说 明 。 笔 者认 为 ，公 共 利 益是指一 定 范 围 内 不 特 定 的多 数人的利 益，这 不 仅表 现 为 受 益对 象 的不 确 定 ，也 表 现 建 豪 华 别墅 或 高 档 小 区 ，再 以 高 价 出售给 社会上 的少数富豪 。 试 问，这 种 情 况下要 ，可以 依 法 对 集 体所 有的

3、土地实 行 征 收。 ”一 般 来讲 ，所 有权是 所 有权利 中 最完 整 的权利 ，土地所 有权是 土地所 有人在法 律 范 围 内 自由 使 用 和处 分 土地的绝 对性 权利 ； 然 而 在土地征 收过 程 中 ，土地所 有权却 不 能 对 抗土地征 收权，土地征 收权实 际 上 是 一 种 凌 驾 于 所 有权之 上 的最 高 性 权利 。 此 种 最 高 性 源自于 “公 共 利益”，能 行 使这种最 高 权力 的只能 是 公共利益的代 表 者 政 府。 程 序 的 地 方 就 不 可 能 有 真正 的 权利 保 护 。 英国 学者 威廉 韦德指 出： “程 序 不 是 此 说 摒

4、 弃 了 权利 天 赋理念 ，认 为赋予 民众 权利 的目 的是 为了 让 民众 更 好地履行 社会 义 务 缁 嶂拔 。按 照 这 种理论，民众 的财 产 所有权一旦 被征 收 ，他们履行 社会 职 务 的能力 将 会 遭 受 妨害 ，所 以国 家应 对被征 收 财 产 的民众 予 以补 偿 ，以恢复 其 履行 社会 义 务 的能力 。这 种理论过 于 强调社会 本位 ，认 为个 人权利 无 足轻重 ，己被抛 弃 。侵 倌骸 缎 姓 薇 纠砺 邸罚比袷 榫 臧 妫页 。 此 种 理论认为 ，公民 的 私 有 财 产 权 的 行使 只 能接 受权 利本 身的 限 制 ，超 出这种 限 制 的

5、侵害就 需要 给予 补 偿。 就 土 地征 收 来 讲，农 民 本 可 以 在 自己 土 地上 进行劳作 ，获 取 收 益 。 然 而 政 府基于 公共 利益 需求 而 强 行剥夺 某 一农 民 的 土 地，对 该农 民 来 说 ，失 去 土 地并 非 其 所 愿 ，但他 又不 能抗 拒，所 以 我 们可 以 称 该农 民 为 公共 利益 作 出了特 别 牺 牲 ，根 据 “谁 受益 ，谁 补 偿”原 理，理应 由 国民全体来 补 偿，才 符合 法 律 的 公平 正义 。 篽 地 略貄 冢 门 土 地 征收 补偿 原 则 收 或者 征 用并 给予 补偿。 ”可 以 看出 ， 宪 法 对 征 收

6、 补偿原 则 没有做 任 何 规 定 ， 这第 三， 地 上附 着 物和青苗补偿费 。 土地 上的水 利工 程 、建 筑 物、工 作 物以 及 物 及 青苗 补 偿费归 地 上 附 着 物 及 青苗 的 所有 者 所有 。 ”土 地 征 收补 偿方式 是 指 通 过何 种手 段来 补 偿失地 农 民 ， 以 弥 补 其 因 征 收所遭 因分 析征 收 补 偿制 度的 相 关立 法严 重 落后 员的 “劝说 ”之下，农 民 签 订了 补 偿 协 议 ，显然 这是第 二 重 伤害。如自 矿 所述 ，我 国农村 土 地 征 收补 偿 的 范围 是土 地 补 偿 费、 安置补 助 费以及 地上附 着

7、物、 青苗 的 补 偿 费。 与发 达 国 家 相 比 ，我 国 农村 土 地 征 收 补 偿 范围 显得过于狭隘 ，仅 仅 是局 限在直接 损 失上。 以日 本 为例，土 地 征 收 补 偿 一 般 包 括 如 下几项 ： 第 一 ，土 地 征 收损失补 偿 ，一 般 以被征 收财产 正 常 的 市场价 格 来 衡 量 ；第 二 ，通 损 补 偿 ，即 因 土 地 被征 收 而 通 常 受到 的 附 带 性损 失补 偿 ；包 括 附 着 于土 地 之 上的 建筑物、 设 备 、 树 木 等物体 的 搬 迁 费用补 偿 ，停 业 、 歇 业 补 偿 以及 营业 规 模缩小补 偿 等；第 三 ，

8、少 数 残 余地 补 偿 ，即 因 土 地 被征 收 一 部 分后 导 致 剩 余土 地 的 利用效率不 高 而 产 生 的 损 失补 偿 ： 第 四 ，离职 者 补 偿 ，即 因 土 地 被征 收 而 导 致 相 关人 员陀 度 嗽的 失业 产 生 的 损 失补 偿 ；第 五 ，事 业 损 失补 偿 ，即 因 公共的 直接 损失外，还 包 括 众 多 的 间 接 损失补 偿 。 现 行土地 管 理 法 规定 ，土地 征 收 补 偿 标 准按 照 土地 在 前三 年年均 产 值的第 二，土地 补 偿 费 和 安置 补 助 费 的 总和 最 高不 得 超 过 征 收 土地 在 前三 年年均产 值

9、的 倍 。 现 实 社 会 中 ，很 少有地 方 政 府 会 给 足这 倍 的 顶 值，所以 按 照 物权 法 农 民 土地 承包经 营 权 存 续期 间年的 规定 ，这 条 补 偿 标 准是 低 下的 。 况且农 民 年经 营 期 限 届 满后 ，还 可自动 续期 ，物权 法 的 这 一 规定 更 显目 前补偿 标 准的 不 足。 收 土地 的 权 利人 对土地 征 收 补 偿 安 置即 使是 有争议 的 ， 仍 不影 响 土地 征 收 方案 的实 施 ； 换句 话 说 ， 农民 对补 偿 标 准 、 补 偿 范围 有争议 的 ， 政 府 仍 可 强制 实 施 。 这种程序设计缺 乏 一 种

10、事前 救 济途 径， 会使得 农民 有一 种自己的 意愿不受 政 府 尊 重的 感受 ， 从 而会激 起 一 些 非 理 性 行 为 的 出 现 。 按现 代 法治程序来讲， 农民 对政 府的 安 置补 偿 方案 不满 的 ， 应允 许 其 向 上一 级 政 府 申 请复 议 ， 若对复 议 决 定 也 不服的 ，应允 许 其 向 法院提 起 诉 讼 。 除 此 之 外 ， 我 国农村 集体土地所有 权 还 存在 主 体地位 严重 虚位 现象。 尽 管 从宪 法 到民法 通则、 物 权 法 ， 一 直 到土地管 理 法 ， 无 一 例 外 都 规 定 了 农村 土地归 农村 集体所有 ， 但

11、都 无一例 外 地没 有 规 定 谁 爿钦妗 篎 的农村 集体代表 者。 在 现实中，存在 三种农村 集体经济组 织 ：乡 农民集体、 村 农民集体和 村 民小组 农民集体。 然 而这 三者之 间权 属 不清， 导致无 利 益 分 配 时 谁 都 不在 乎 这 个 “所有 者”名分， 一旦 遇到利 益时 ， 大 家 又 都 来 争当这 个 “所有 者”。 因 此 在 现实 征地过 程 中，一旦 土地征收 补偿款下 发， 总 会 出现“乡 提 、 村 扣 、 村 民小组 留 ”的现象， 最 终导致真 正需 要 补偿的农民却拿 不到多 少 补偿款， 甚 至 不禁让人 怀 疑 这个 “集体经济组 织

12、 ”存在 的意 义。 需 求 者 ，再加 上我 国目前政府 公 权力 监 督机制 的缺失，不 可避 免地存 在自 身的利益 诉求 。因 此 ，在实 际征 收 补偿 过 程 中，地方政府 作为 土地征 收 补偿 者 ，总 是希 望 给 予 较 少 补偿 的，尽 量降 低 补偿 标 准，缩 小补偿 范 围，以 获 取 自 身的最 大 化利 益 。在这 种 状念下，农村土地征 收 补偿 制 度肯定会 出 现 侵害 农民利 益 的诸 多 问题 。 完 善 我 国农 村土 地 征收补 偿 制 度的 思考近年 来， 随着 社 会 的 进 步 ， 人 们 的 私 有 财产权 意 识慢 慢 在 觉 醒， 保

13、障私 人财产权 的 呼 声 也 越来越高 ， 这一 点在 本世 纪前十 年 有 突 出表 现： 年 宪法 修正案 明 确 提出要 保 障公 民 人 权 ， 从 民 法 角 度来看， 公 民 人 权 包 含 公 民 的 人 身 权 与财产权 ， 所 以 可 以 说 该 修正案 为 土 地 征收补 偿 制 度的 完 善 奠 定 了 根 本法 基础；年 通 过的 物 权 法 则明 确 将 人 们 的 私 有 财产权 放 置在 与公 共财产权 同等的 社 会 地 位 来看待， 可 以 说 是 在 立 法 层 面 顺 应 了 保 障私 人 财产权 的 大 趋 势 。 毫 无疑问 ， 农 村土 地 征收补

14、 偿 制 度的 完 善 与否直 接 体 现了 该 社 会 对 私 人 财产权 的 尊 重程 度， 因 此 ， 从 宏 观 理 论 层 面 上来说 ， 完 善 农 村土 地 征收补 偿 制 度有 其 特 殊 的 政治法 律 意 义。 另外 ， 从 现实 层 面 来看， 目 前我 国正处于 快 速 发展 时期 ， 城 镇 化 的高 速 发展 必 然 带来大 量的 基础设 施建 设 ， 这就 不 可 避 免 地 出现对 农 民 土 地 的 征收行为 ， 从 而 引 发大 量的 农 村土 地 征收补 偿 行为 的 出现。 而 与此 不 相适 应 的 是 ， 我国目 前的 农 村土 地 征收补 偿 立

15、法 相对 落后 ， 虽然 从 宪法 和物 权 法 层 面 明 确 了 征收补 偿 制 度， 但也 就 是 非 常 笼 统和抽象 的 规定 ， 至 今 都没 有 操 作 性 非 常 强 的 下 位 法来配 套执 行， 导致 目 自订 农 村土 地 征收补 偿 领域 中问题丛 生 ， 直 接 影响社 会 稳定 。因 此 ， 笔 者 认 为 如 何完 善 我 国目 前的 农 村土 地 征收补 偿 制 度应 刻 不 容 缓 。 上文已经从 土 地 征收补 偿 制 度的 基础理 论 、 我 国的 现状 解读 、 存 在 问 题以 及成 因 分 析等方 面 进行了 论 述和探讨 ， 所 以 ， 笔 者 将

16、 在 此 基础上提出一 些完 善 陔 制 度的 设 想 和建 议 。完 善 我 国农 村土 地 征收补 偿 制 度的 总体 构 想 完 善 土地 征 收法 律条款 ，提高 立法 位 阶年 通 过的 物 权 法 在 土地 征 收补 偿方 面 做 了两 个积 极的 规 定： 一 是规 定了“ 征 收集 体 所有的 土地 ，应当 依 法 足额 支 付土地 补 偿费 、 安置 补 助 费 、 地上 附 着 物 补 偿费 等 费 用 ，安排 被征 地 农民的 社会 保 障 费 用 ，保 障 被征 地 农民的 生活 ，维 护 被征 地 农民的 合法 权 益。”条文 中 的 “足额 ”这 一 立法 措 辞

17、显 示 了立法者 在 征 收补 偿过程中 对 农民利 益孥 定维 护 的 姿态，意义 重大 。二 是规 定了“ 任 何单 位 和 个人 不得 贪 污 、 挪 用 、 私分 、 截 留、 拖 欠征 收补 偿费 等 费 用 。”这 一 规 定体 现 了立法 强 烈的 实证 性 特 点，在 现 实农村土地 征 收补 偿过程中 ，很多 地 方 官 员利 用 农民受教育程度 不高 ，对 国 家 的 法 律政 策 缺 乏 了解 和 维 权 意识不强 等 弱 点，肆 意克扣 、 截 留、 拖 欠农民的 补 偿款 。假 如 物 权 法 的 这 一 规 定能 得 到 完 全 执行，这 种 二次 侵害农民利 益的

18、 现 象 将 得 到 遏制 。 如 前 所述 ， 目 前 我 国 农 村土 地征 收 制度 的 乱象之 一 就 是地 方政府 滥 用土 地征收 权， 很 多 出 于 商业 利 益 的 目 的 仍 可 大张 旗鼓 地征 收 农 民土 地。造 成这 种 现 象的主要 原因 就 在 于 我 们目 挥 醒细 窠缍 恋 卣魇 盏娜 眨 琂 提 条件 公 共 利 益 ，不 管 是宪法 、物 权法 ， 还 是土 地管 理 法 ， 都 只 是笼 统 地规 定了 出 于 公 共 利 益 的 考量， 国 家 可 以 征 收 或 征 用农 民土 地并给 予 补偿 ， 但到底何谓 公 共 利 益 ， 公 共 利 益包

19、 含 哪 些 情况， 或 者说 哪 些 典 型 情况是不 属于 公 共 利 益 的 范 畴， 并没 有 细 致说 明 ，从 而导 致 现 实生活中 地方政府 可 以 任 意解释 公 共 利 益 。笔 者认 为 ， 公 共 利 益 的 概念的 确 具有 一 定的 模糊性， 但这 种 模糊性并不 能成为 让 立 法 者不 去界定、 而交 由地方政府 随意解释 的 理 由。从 法 理 学 角 度 看， 法 律 是用来 解决 实际问 题的 ， 所以立 法 应 带 有 较 好 的 实证性， 立 法 者应 该 将 社会 中 典 型 的 属 于 公 共 利 益 的 情形 列举出 来 ， 同 时 将 典 型

20、的 不 属 于 公 共 利 益 的 情形 也 列举出 来 ， 虽 然 列举具有 “不 能穷尽”的 弱 点 ， 但却 带 有 极 强 的 实证性， 故 笔 者建议 我 们不 能为 了 追求 立 法 体 系 上的 完美 而忽略立 法 的 实证性， 原因 很 简 单， 法 律 制定出 来 不 是让 学 者去研究它 的体 系 是否 完整 ，而是应 着重 法律能否 解决 实际存 在 的 问 题， 这 才是关键 。当然 ，结合 土 地征 收 立 法来 说 ，笔 者建议 在 将 来 的 土 地管 理 法 修订 和希 望出 台的 土地征 收 法 中 ， 首 先 将 公 共 利 益 的 概念定义出 来 ， 然

21、后 再尽可 能地 将 符 合 我 国 国情的 公 共 利 益 事 项 列举出 来 ， 笔 者认 为 可 将 国 防 建设、 道 路 交 通 、文 化 体 育 、教育 卫 生、 水 利 设施 、国 家 机 构 办 公 用地 、环 保 工程用地 、灾 害 防 治 、文 物 古 迹保护 等 列为 公 共 利 益 情形 ， 再设立 一 个排除 性条款 ， 将 例如 房 地产 丌发 、高 尔夫球场 建设等 商业 性质 用地排除 在 公 共 利 益 范 围 之 外。设立 土 地征 购制度 ， 改 变 政府 管 理 土 地的 方式 完 善 我国 农 村土地 征 收补 偿 制 度的 具体 设 想 确 立 公平

22、 合 理 的 土 地 征 收补 偿 原则 相当补 偿 原则征 收权 是政 府公权 力的 重要表现 ，征 收补 偿 则 是公民 私 权 的 体 现 。宪 法 作 为公民 私 权 利的 保 障 书，理 应 规 定土 地 征 收补 偿 制 度 。再 加 上 补 偿 原则 在整 个 补 偿制 度 中 地 位显赫 ，通 常 也 要在宪 法 中 予 以 明 文 。如 年法 国人 权 宣言。 第条 规 定： “所 有 权 非 依 法 律认定为 公共 需 要，并 事先 给 予 公平 补 偿 ，不得剥 夺 。”发 达 国家的 通 常 做 法 是首 先 在宪 法 中 规 定土 地 征 收补 偿 原则 ，然 后在其

23、下 位法 中 规 定具 体 详 细的 补 偿 标准 、 补 偿 范 围、 补 偿 方 式 等 内 容 。而我国宪 法 在年修 正案 中 规 定： “国家为 了 公共 利益 的 需 要，可 以 依 照 法 律规 定对 土 地 实行 征 收或 者 征 用 并给 予 补 偿 。”可 以 看 出 ，我国宪 法 对 土 地 征 收补 偿 原则 无 任 何规 定，这 一 点 是不妥当的 。而我国土 地 管 理 法 虽 然规 定了 补 偿 原则 土 地原用 途补 偿 原则 ，这 条 原则 形成 于计 划经济 时代，在市 场经济 的 今天已经难 以 适应 形势的 变 化，况且 该 条 原则 只 看 到 土 地

24、 对 农 民 基 本生 存 的 满足 ，而没 有 显示出市 场经济 条 件 下 土 地 的 财富 观 。宪 法 作 为 国家的 立 法 基 础 ，理 应 对 基 本问 题 作 出规 定，既 然 对 土 地 征 收补 偿 做 出 了 规 定，那 么就 应 顺 势对 补 偿 原则 作 出 规 定，以更 好 地 约束 政 府的 公权 力，从而保 障 公民 的 私 有 财产 权 。因此 ，笔 者 建 议 ，在以 偿 范 围 与 补 偿 标准 一 样 ， 都 是补 偿 制度的核心 问 题 ， 尤其 是被 补 偿 方 嘏 最 为 关 心 的话题 。 因 为 它 直 接 决 定 了 征收补 偿 的广 度，

25、决 定 了 哪 些 事 项是需要 补偿 的。 具体 来 既， 补 偿 范 围 和补 偿 标准 共 同 决 定 了 失 地 农 民 最 终 获 得 补 偿 的多 少 ，补 偿 范 围 的狭 小 直 接 损害 了 农 民 这一 弱势群 体 的利 益。 因 此， 笔 者建议， 应当 参照发 达 国家 的做 法 扩大 农 村土 地 征收补 偿 的范 围 。我国目 琂农 村土 地 征收补 偿 方 式 以 一 次 性的货 币补 偿 为 主 ，这种补 偿 方 式 存 第 一， “土 地换 社 保”： 这是 一种 比 较 理 想 的 土 地征收补 偿 方 式， 就是 农民的 土 地被 征收后 ， 经本 人 申请 ， 可 将本 应 支 付给 农民 的 安置 补 助 费 部 分或 全 部 转为 社 会 统 筹 的 养 老 保险 ， 男性在年满 周 岁 、女 性在年满 周 岁 后 就可 以 按 月领取 养 老 保险 金， 这样 ， 农民 即 使 在年老 后 ， 基本 生活 无忧 。 据 说 上 饶市广丰县严 格 土 地征收补 偿 程序 ， 完 善 补 偿 纠 纷 的 救济 措 施 参 考 文 献