1、关于加强非税收入管理的调研与思考非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是保障地方政府正常运转，促进经济社会和事业发展的重要财力。为摸清我县非税收入的总体规模和征收管理使用情况,加强非税收入的监督,提高财政资金的使用效益,于2009年5月开展了对我县非税收入征收管理使用情况的专题调研,现将调研情况汇总如下: 一、基本情况 政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。政府非税收入管理范围包括：行政
2、事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。（一）非税收入的总体规模 我县 2006 年、2007 年、2008 年度县级非税收入规模及分项情况如下： （单位：万元） 项 目 2006 年 2007 年 2008 年 行政事业性收费收入 83 197 307 罚没收入 367 307 393国有资本经营收入国有资源（资产）有偿使用收入土地出让净收益 其他收入 合计 450 504 700 （二）非税收入的管理情况我县的非税收入征收管理工作，是贯彻落实财政部
3、关于加强政府非税收入管理的通知（财综200453 号）文件精神和“ 做大收入蛋糕” 的财税工作措施，通 过科学设计非税收入收缴流程，合理确定缴库方式，规范使用非税收入收缴帐户体系，健全票据管理制度，依托信息化管理手段，基本形成了较完善的非税收入征缴管理机制，实行“收缴分离” ，积极推进部门预算管理改革，建立了激励措施以调动各部门单位的增收积极性。各项管理对于强化政府宏观调控职能、理顺财政分配关系、规范财政资金管理、推进和深化财政管理改革等方面起到了一定的成效，为我县经济社会和谐发展和城镇化建设提供了财政资金保障。 二、非税收入征收使用管理中存在的情况和问题 （一）法制建设和制度建设有待进一步规
4、范 非税收入概念在政策导向层面规范性的提出是以 2004年财政部的关于加强政府非税收入管理的通知文件为标志的，但我省非税收入的管理条例却未相继出台，征收管理仍依据 2000 年省九届人大常委会第 29 号公告陕西省预算外资金管理条例。 非税收入规模庞大，种类繁多，在立项、征收标准、征缴管理、票据使用和资金管理等各个环节，目前还没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，行政事业性收费和罚没收入等虽有一些地方性规章，但由于各种原因或不合时宜，或有章难循。诸多法律法规本身所规定的非税收入项目过多、过杂，有些由不同法律法规所规定的征收项目，由于缺乏充分的协调而出现交叉或重复。管理制度和办法的滞后，不仅
5、影响了部门单位的依法征收管理，还影响到人大的依法监督。（二）对非税收入的思想认识有待进一步提高 长期以来，预算外收入的概念在部门单位的观念中还未改变，望文生意，在单位的观念中预算外收入就是预算之外的收入，也是单位长期以来逐步固化了的局部利益，形成了政府权力部门化、部门权力利益化的弊端。事实上，从预算外收入到非税收入，并不只是一个名称的变化，其内涵与外延以及所带来的管理理念都发生了改变。 非税收入是指除了政府以税收形式获得的财政收入以外的所有收入，其概念更为宽泛。最主要的是它将各种机构和组织利用国家信誉、国家资源、国有资产等获取的收入纳入其范围，与税收收入共同构成了完整的国家财政收入体系。预算外
6、收入是在计划经济体制下，政府收入按照资金管理方式进行的分类，是相对于财政预算内资金而言的，已不能适应现在的经济体制发展的要求。非税收入概念的提出表明了政府从重资金管理方式转变到重资金来源渠道。为适应部门预算改革的需要，必须淡化预算外收入的概念，用非税收入来反映各种来源的收入。 （三）管理力度有待进一步加强 由于长期以来对非税收入的监督管理力度不大，且常常是多头并管，权责不清，等于没有好好管理。相当一部分非税收入游离于财政管理之外，非税收入使用效益低下，透明度差，既不能形成有效财力，更难受到有效监督，由此也滋生出了不少腐败问题。 1、对收入的管理有待进一步加强。 重点是对国有资源收益类的征收管理
7、有待加强。一是对国有资源的开发利用的广度有待进一步拓展，如出租汽车经营权、公共交通线路经营权有偿使用费、城市道路和公共场所停车泊位经营权；二是对资源利用的深度有待进一步加强，如户外广告设置的管理目前还存在着规划管理滞后、利用交通工具、站点设置的户外广告未征收资源使用费、广告资源多头征收等问题；三是征收管理的力度有待进一步加强，如使用金等有些项目征收不足。由于现行非税收入收费主体多元化、管理政出多门，几乎每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，有的部门的收费罚款有较大的自由裁量权，收多收少、收与不收由具体执行人员掌握，弹性大，随意性强，难以做到应收尽收。对其进行监督的管
8、理成本太高，无法做到切实有效的监管。 2、对资金使用的管理有待进一步加强。 由于对非税收入本质属性认识上和管理理念上的误差，目前在资金的使用上还存在着“谁收谁用，多收多用” 的模式。虽说从表面上看已实现了“收支两条线” ，但实际收入与支出并没有实现真正意义上的脱钩，并未真正触及执收执罚单位的利益。由于预算内财力的原因及一些历史因素，政府默认非税收入成为支撑部门运转的一种选择，这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。非税收入难以进预算“笼子” ，政府 统筹调剂乏力，无法体现非税收入作为财政资金的公共性，也导致了部门之间的不公平。在部门预算上则表现为预算制度不健全：
9、非税收入除一部分纳入了一般预算管理外，还一部分虽纳入了综合预算编制，但实际在目前财政状况下也只能采用比例返还的做法，无法实现全额预算管理。 3、管理的方式有待进一步优化。 一是目前非税收入的管理仅局限于“以票管费” 的固有思路上，只对开具非税收入票据的非税收入进行常规的管理。随着经济社会的发展，一些原有的潜在收入逐渐显现出来并呈规模不断扩大之势，如国有资源的有偿使用收入中的政府特许权收入、国有资本的经营收入等，对这部分非税收入，由于征收主体不明确，征收方式不统一等原因，容易脱离财政监管，造成收入的“体外循环” 。二是管理的信息化程度不高。目前在收费信息的传递上还局限于银行代收资金后向财政传递票
10、据及信息的层面，没有做到收费单位与财政、银行的联网，信息不能及时传递，做不到实时监控。三是管理力量薄弱。非税收入分散在各个部门和单位，每个单位又有多则几十个的收费项目，收费依据、标准、收缴方式各不相同，仅靠收费管理局几个人员既要管理票据领购、发放、结报、核销，又要进行信息系统的维护和日常性工作，往往只能做好表面工作，监控不能到位。 （四）财政监督有待进一步加强和改进 近年来地方财政加强了对财政预决算的监督力度,探索了一些行之有效的办法,但在对非税收入的监督管理上却没有引起足够的重视,或监督不到位,或疏于监督。对非税收入的监督管理失之于宽,失之于软,政府的财政资金没有发挥其最大的效益。其实,不管
11、是税收收入也好,非税收入也罢,都是财政资金,同样应该受财政监督。非税收入是政府财政收入的重要组成部分,不是单位和部门的“自留地” 。要把非税收入的监督管理摆到与税收收入、预算内收入的监督管理同等重要的位置,建立健全监督管理机制。 三、加强非税收入监督的几点建议 （一）加强法制建设和制度规范，为依法监督提供依据 要摒弃原有的预算外资金观念及其管理模式，引入非税收入这一全新理念，就必须通过立法来确定非税收入的法律地位。对非税收入进行严格管理和有效监督，是推进财政管理改革的重要内容，要使非税收入真正成为政府财政收入的重要而有效的组成部分，真正担负起政府财政分配的重要职能，成为促进经济和事业发展、平衡
12、财政收支的重要手段，使监督和管理做到有法可依。当前，有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法和通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。而且在这些政府文件中，基本上都是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的范畴还没有一个明晰的界定。此外，对违反非税收入规则的事件缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规范，也使得非税收入在征收征缴过程中存在执行不力和违规行为的多发。随着非税收入的概念逐渐得到普遍运用，在我省的非税收入管理条例出台后，我县也应出台相应的管理办法，就非税收入的性质、范围、分类、征收管理以及支出规范作出明确的规定。并在“金财工程” 的
13、配套支持下，来制度化地解决非税收入收缴过程中监控不力、支出管理中绩效不高的问题。 （二）提高认识，创新理念，把加强管理作为构建公共财政体制的重要手段 非税收入游离于财政预算体系之外，减弱了政府对资金的调控能力，同时，拉大了部门之间“收入分配” 的差距，助长了不正之风的蔓延，一定要从加强党风廉政建设、从源头上预防腐败的高度，充分认识非税收入管理对从源头上预防和治理腐败，整顿和规范社会主义市场经济秩序的重要现实意义。 提高各部门和全社会对加强非税收入管理重要性的认识，进一步加深对非税收入性质、范围等相关政策的理解，在全社会营造重视非税收入管理、理解支持非税收入管理工作、依法严格规范非税收入管理的良
14、好氛围，进一步理清非税收入管理思路，深化“收支两条线” 管理，提高 财政调控能力，健全公共财政体制，有力促进做大财政经济“蛋糕” 和社会主义和谐社会建设。 （三）进一步加财政大对非税收入的监督力度，增强监督实效性和针对性法律法规的落实，非税收入管理行为的规范都必须有强劲的监督手段作保障。要建立一个以财政监督为主的监督体系，从制度上到机制上进行有效监督，事前、事中、事后监督相统一。 （四）强化部门预算、完善信息系统，建立和完善规范化的非税收入征收、管理体系 温家宝总理在全国十届人大五次会上的政府工作报告中强调指出，要“建立 规范的政府非税收入体系” ，对各级政府加强非税收入管理提出了具体要求。
15、1、强化部门预算、编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理。 全部财政资金以综合预算进行全覆盖，全部进入财政预算管理的视野，对于建立统一完整的政府预算具有积极的意义。按照“ 收支两条 线” 的原则，真正建立起 “征收、预算、使用” 三分离的管理模式，充分发挥财政的 资源配置职能作用，增强政府对非税收入的统筹调剂能力，集中财力办大事。由于非税收入具非稳定性、非普遍性和征收灵活等特点，在取消收支挂钩时直接利益的“激励” ，可能 导致非税收入不能应收尽收而且监督难。因此，实现收支两条线后，要考虑重新设计对执收执罚单位合理、规范的激励机制，努力做到“据实测算收入、统筹安排支出、激励约束保障” 相结合的
16、管理办法，使激励与监督和约束机制保持对称性。 2、建立和完善非税收入征缴管理信息系统 从某种意义上说，财政非税收入收缴管理信息系统的建设水平，决定着非税收入的管理水平。 目前，非税收入收缴管理信息系统亟需在财政综合管理、公共信息查询、执收单位软件、全省非税收入收缴管理信息系统建设、部门预算、资金划拨等方面进一步完善。现代计算机数据交换、网络技术和银行资金清算体系，为实现非税收入征缴、审核、统一监管的一体化提供有利的技术条件支撑。要结合“金财” 工程的整体部署，通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、收费标准、账户设
17、置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生，并通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，提高财政监管能力。同时必须与部门预算编制、执行、资金拨付构建于同一平台，实现数据的互通，有利于各项数据的采集，更有利于监督管理。 3、整合分散的管理职能，健全非税收入管理机制 目前非税收入是“单 位开票、单位收款、财政统管” 的管理模式，由于收费单位多、收费项目多，财政管理压力大、成本高、管理效率低。而且财政内部对非税收入的管理也分散在各个业务科室，如非税收入票据由收费管理局负责，收入计划由财政综合科室负责编制，支出预算由预算等各归口科室负责编制，核算与决算由国库科室负责，这种相对分散的管理模式导致管理效率降低，因此有必要将分散的管理职能
