1、论行政复议的法律性质【摘要】行政复议是公民，法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权，依法请求行政复议机关都具体行政行为或其机关的抽象行政行为进行重新审查并作出裁决的法律制度。研究行政复议法律关系有助于我们认识和分析各种行政复议的法律现象，正确处理行政复议相关的各种权利义务关系，并对行政复议案件做出正确的处理。关键词： 行政复议；性质；法律性质1、发展历史行政复议是维护行政相对人的合法权益、强化行政相对人的人权保障、加强行政机关内部自我纠错的重要机制，也是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度平台，它普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的历史
2、沿革、基本国情不同，行政复议的法律制度也不尽相同。这里我们仅仅研究我国法律复议的发展历史。由于我国特殊的国情，行政复议法律制度在我国出现的较晚，大致分为新中国成立前和成立后两个阶段，目前党和国家高度重视行政复议的制度建设和实施工作。1.1新中国成立前的行政复议制度1.1.1初步阶段行政复议制度始于辛亥革命之后。1912年中华民国临时约法第10条规定：“人们对于官吏违章损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。” 中华民国约法第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1914年的行政诉讼条例规定，处理官吏违法行为的平政院隶属于大总统。1930年民国政府公布实施了诉愿法，确立了
3、行政诉愿制度，也就是现代意义上的行政复议制度。虽然这段时期法律在形式上规定了行政复议制度，但并没有真正用于实践中，所以其作用极其有限。1950年政务院批准、财政部公布的财政部设置财政检查机构办法第6条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”1950年政务院颁布的税务复议委员会组织通则和印花税暂行条例，首次使用“复议”一词。50年代中后期，行政复议制度得到初步发展。1.1.2.停滞时期20世纪60年代至70年代我国行政复议制度处于停滞状态，只有个别规章制度对行政复议加以规定，如交通部1971年发布的海损事故和处理规则（试行）第14条。1.
4、1.3.恢复和发展时期1990年12月24日，国务院发布中华人民共和国行政复议条例，在我国建立了统一的行政复议制度；1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的中华人民共和国行政复议法使得行政复议制度走上法治化道路。2007年6月温家宝总理签署国务院令，公布中华人民共和国行政复议法实施条例，并与2007年8月1日起施行，该条例把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强了行政复议制度的可操作性。跨越近一个世纪，我国的行政复议制度也在实践中逐渐得到完善和发展。2、行政复议的概念与特征2.1行政复议的概念行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权
5、益，按照法定的程序和条件向做出该具体行政行为的上一级行政机关或法定机关提出申请，由受理申请的行政机关对该具体行政行为是否合法、适当进行复查并做出复议决定的活动。 2.2行政复议的特征（1）行政复议以行政机关的具体行政行为的存在和行政争议的存在为前提。所谓具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。而行政争议亦称行政纠纷，是指行政主体与行政相对方之间因实施或接受管理而发生的争议。如果没有具体行政行为的存在或者
6、只有具体行政行为没有产生行政争议，就不会有行政复议。（2）行政复议的申请人是行政相对方的公民、法人或其他组织，被申请人是一定的行政主体。行政复议的双方当事人是恒定的， 即行政复议的申请人永远是行政相对方认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，而行政复议的被申请人永远是行政主体对行政相对方做出具体行政行为的行政机关或法律法规授权的组织。例如，警察对闯红灯的人进行行政处罚，被处罚人不服或认为处罚过重损害了自己的利益而提起复议，此时，被处罚人就是行政复议申请人，公安机关是行政复议被申请人。（3）行政复议主要以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。具体行政行为在被
7、受理之后便成了行政复议行为的审查客体，而行政规范性文件不能被单独提起复议。但是，我国行政复议法规定，公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为所依据的行政规范文件不合法，在对具体行政行为申请复议时，可一并向行政复议机关提出对该规范性文件进行审查，但只限于部分而非全部行政规范性文件。（4）行政复议结果以行政复议机关决定的形式表现出来。行政相对方提起行政复议后，行政复议机关对原行政复议机关做出的具体行政行为做出维持、撤销或更改的决定。这种行政复议决定是行政复议机关审理行政争议的结果，是具有法律效力的裁决。（5）、行政复议必须按照法定程序进行。行政复议是依照法定程序、方式、步骤等进行的，行政复议参
8、加人的权利与义务以及行政复议的方法、步骤、程序都由我国行政复议法明确规定下来，这些程序、步骤、方式等不得省略、跨越和颠倒。申请人提起行政复议和复议机关做出行政复议决定也必须在法定的期间之内，否则，将会导致行政复议的违法、无效。行政复议法第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”这是对行政相对方提起行政复议的程序性规定。行政复议法第17条规定“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在5日内进行审查。” 这是对行政复议机关的程序性规定。3、行政复议的基本原则行政复议的基本原则
9、是指按照法律规定，贯穿在行政复议活动之中，体现行政复议活动的内在要求，反映行政复议的特点，对行政复议活动具有指导意义，在解决和处理行政复议案件过程中必须遵循的基本准则。行政复议法第四条规定：行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施 （1）合法原则所谓合法原则，是指要求承担行政复议的机关进行行政复议活动，必须严格按照宪法和法律规定的职责权限，以事实为根据，以法律法规为准绳，作出处理决定。主体应当合法，依据应当合法，程序应当合法，内容应当合法。（2）公正原则如果说合法原则是对行政复议机关履行行政复议职责的本质要求，那么公正原则
10、就是对行政复议机关的具体要求。所谓公正原则，是指行政复议机关在行使行政复议职权，履行行政复议职责时，必须保证行政复议程序及处理的事项公正适当，不能有所偏袒。公正原则主要包括：1、回避规则2、申辩规则3、救济制度（3）公开原则 所谓公开原则，是指行政复议机关的行政复议活动应尽量公开进行，以便行政复议的利害关系人及时了解有关情况，监督行政复议进行，消除误解。政复议机关对申请人的复议申请审查后，决定不予受理时，应当书面告知申请人；过程公开；法律依据和复议行行为规则公开；复议结果公开。（4）及时原则所谓及时原则，要求行政复议机关迅速有效的尽短时间内解决行政争端。确立及时原则，既是保护申请人合法权益的需
11、要，也是提高行政效率的需要。及时原则要求行政复议机关应做到以下几方面：1、及时审查行政复议申请，对经审查符合受理条件的，要及时立案受理。2、及时进行复议。3、及时作出复议决定。4、及时处理复议决定执行中的问题。（5）便民原则所谓便民原则，是指行政复议机关在行政复议过程中，应当尽可能为行政复议当事人，特别是为作为行政相对人的申请人及第三人行使各项权利提供必要的便利，以保证公民、法人及其他组织利用行政复议制度实现对合法权益的救济。内容包括：1、尽可能的为复议申请人提供便利。2、为申请人申请复议提供良好的条件。3、不得向申请人收取费用4、在法律规定申请人应承担的义务之外，不得增加申请人的负担。 (6
12、)对具体行政行为进行全面审查的原则这一原则包含有两层含义：一是行政复议的审理对象主要是具体行政行为，对抽象行政行为则仅在法律有规定的情况下才能进行审查;二是，复议机关既要审查具体行政行为是否合法，也要审查其是否适当。（7）坚持有错必纠，保障法律、法规正确实施原则行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种重要的监督制度，一方面它对行政机关行使职权的行为进行监督，对违法或不当的具体行政行为进行纠正，实行“有错必纠”；它对合法、适当的具体行政行为决定予以维持，起着保障作用，以“保障法律、法规的正确实施”，对错误违法行为及时予以纠正；保障法律、法规的正确实施，是行政机关的重要职责。（8）复议期间具体行
13、政行为不停止执行的原则行政行为具有公定力。在复议决定作出之前，其公定力仍然存在，所以，行政复议期间并不停止具体行政行为的执行。但在下列情况下例外：(1)被申请人认为需要停止执行的;(2)行政复议机关认为需要停止执行的;(3)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;(4)法律规定停止执行的。（9）司法最终原则司法最终原则，也称救济原则，其实质在于除法律有规定的外，行政复议决定并不是对具体行政行为效力的最终裁决，仍应受到司法审判权的监督。当事人对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后作出的终审判决为发生法律效力的最终决定。4、行政复议的法律性质4.1行
14、政复议是公民权利的救济方式行政复议的最本质属性是保护公民的合法权益。我们都知道，没有救济就没有权利，对权利的救济意义要大大超过对权利本身的宣示。换句话说，只有当公民权利遭到侵犯能够获得有效救济时，写在纸上面的“权利”才能变成直接运用的“权利”。实际生活中，公民的权利在彼此之间受到侵犯时，可以通过调解、协商、仲裁或诉讼等各种方式解决。然而，当国家的公共权利侵犯到公民权利时，公民往往处于非常不利的地位，因此一个国家能否为公民提供有效的法律救济就成为衡量该国人权保障程度的重要标志。出于对公民权利现实需求的保护，行政复议制度也随之产生。当行政机关侵犯个人依法享有的基本权利时，后者可以根据行政复议制度申
15、请启动权利救济程序，保证自己的合法权益得到维护。因而，行政复议制度的本质属性是保护公民的合法权益。其实，行政复议制度在为公民权利提供有效救济的同时，顺便也能产生监督和纠偏的效果。把行政复议制度定位于公民权利的一种救济方式，应该说是对行政复议制度本质的回归，它不但使行政复议制度的设计更加合理，还有助于实现行政复议和行政诉讼等其他救济制度直接的联系和互动。4.2行政复议是行政纠纷的解决机制 根据社会学的研究表明，有社会就有纠纷，纠纷是在特定的情况下，在特定的主体之间发生的。就行政法这个领域而言，行政相对人和行政主体之间的纠纷是最为典型的行政纠纷。行政纠纷的起因是由于行政权利的行使出现了偏差，行政权
16、利中的自由裁量权就像一把“双刃剑”：不仅能保障公民的私人利益，也能促进社会公共利益；与此同时，它又存在着侵犯私人利益，危害公共利益的负面影响。对于行政主体和行政相对人，他们的各自利益往往很难协调，经常处于对立状态。所以，行政行为产生之后，行政相对人如果对该行为有意见就会采取各种措施来表达他的不满，引发了现实的行政纠纷。当纠纷存在时，要想化解它就需要有一定的解决场所、机构和相关的规则程序。由于解决行政纠纷的现实需要行政复议制度也跟随产生。行政复议机关作为裁判人员，根据既定的程序和原则对行政主体和行政相对人之间的争议进行审理，做出最终的裁决。由此可见，整个行政复议的过程就是行政复议部门接受、审查和
17、处理他人之间的行政纠纷的过程。如果没有这种纠纷，那就没有必要处理这种纠纷的行政复议制度存在的必要，公民权利的救济也便失去了基本的手段。把行政复议看做是一种行政纠纷的解决机制，对实现行政复议程序的司法化和行政复议机构及其人员的独立化有十分重要的促进作用，确保了行政复议制度在解决行政纠纷上最低限度的公正性。4.3行政复议是行政系统内的层级监督制度行政复议除了公民权利提供救济制度，在监督方面，行政复议制度在解决行政纠纷、救济公民权利之外，还有十分重要的监督意义。确切一步说，行政复议是行政系统内部的层级监督制度。在现代社会中，居于国家权利中心地位的往往是行政权利，就立法权和司法权来说，行政权发生作用的
18、广度和强度都是前两者所无法企及的。所以，现代行政法授予政府权利之后，建构一套有效的机制监督行政权的行使就是其主要任务。当代社会，对行政权的监督已经形成了很严密的网络：一方面有来自行政系统外部的其他部门和机构的监督，另一方面有来自行政系统内部的机构的监督，此外还有来自法律上的正式监督，其他制度的非正式监督。可以说行政复议制度就是一种行政系统内部上下级之间的被动监督制度，原因在于这种监督并不是由行政复议机关主动实施的，它是因为行政相对人的申请而实施的。监督下级行政机关依法行使职权是行政复议解决行政纠纷、救济公民权利的一个“副产品”。经过行政复议的程序，上层行政机关对下层行政机关行为进行审核查实，如
19、果发现有行政行为的违法行为或不当的情形，上级行政机关有权给予相应的纠正，并实施一定的处罚，从而进一步落实依法行证的原则。把行政复议定位为行政系统内部的层级监督制度，对强化行政复议机关的法律责任有很重要的促进作用，而且可以使行政机关积极履行监督职责，从而也可以保障国家法律、法规的正确实施。4.4行政复议是行政责任的追究形式当代行政的实施是一种责任的实施，是一种责任行政。因此，所有的违法行政、不当行政都要承担相应的法律责任。但法律责任的追究必须由法定机关按照既定的程序来实施。不论是作为行政监督的一种解决机制，还是作为公民权利的一种救济方式，或者是作为监督的一种形式，行政复议制度要产生实际的效果，都必须严格遵循法律程序让违法或不当形式行政权利的人承担最终的法律责任。只有这样，才能体现出行政复议的正义。实际上，追究行政机关违法责任行政复议为此提供了一种重要方式。行政复议机关对被申请人做出的行政行为，根据一定违法或不当的程度做出撤销、变更、确认违法、责令限期履行、责令补正等行政复议决定。由此可以看出，行政复议的过程就是行政复议机关追究下级行政机关法律责任的过程。把行政复议制度定位在行政责任的一种追究形式，对于落实有错必究的原则有促进作用，也能促进法治行政理念的生长。5、总结
