1、第二章 公务文书的种类第一节 公务文书的分类公文的应用范围非常广泛，各种性质、各种类型的机关组织，在工作活动中都需要形成和使用文件，都会收进和发出文件。文件的数量相当多，涉及的内容十分丰富。适用各行各业的机关进行各种业务活动的需要，文件的种类也很多。为了有利于公文的制发和处理，有必要对公文的类别加以划分。公文分类的方式和标准可以多种多样，从对公文撰拟和公文处理具有实际利用价值出发，可以考虑按以下方式和标准对公文进行分类：一、按公文的基本使用范围划分可分为通用公文和专用公文1、通用公文是各类党政机关、社会团体、企事业单位普遍使用的机关应用文，它又可分为法定公文和普通事务文书两类。法定公文。指党和
2、国家在公文管理法规中做了明确规定具有法定效力的公文，具有规范的体式和严格的行为规则、处理程序。这类公文一经印发即具有法律或行政法规的作用，如中国共产党机关公文处理条理、国家行政机关公文处理办法中规定的公文都属此类。普通事务文书。是指各类机关在法定公文之外处理日常工作不可缺少的公文文书，不具有法定格式和法定效力。如工作计划、总结、调查报告等。2、专用公文是指由一些具有专门职能的部门在一定的业务范围内使用的公务文书，具有很强的专业性。常见的专用公文有：外交文书、司法文书、经济文书、科技文书、军事文书等。二、按行文方向分，可分为上行文、下行文、平行文以及通行文上行文，是下级机关、组织、单位向对其具有
3、领导或指导关系的上级机关报送的公文，如请示、报告、汇报性的简报等。行政机关向同级权力机关报批的议案也属于上行文。下行文，是上级机关、组织、单位向所属机关、组织、单位以及虽无隶属关系却有指导职能的下级机关、组织、单位下发的公文，如命令、决定、决议、指示、批复及带有指示性质的通知、通报、简报等。平行文，是平级机关、组织、单位或没有隶属关系的机关、组织、单位之间，为协商或通知有关事项而制发的公文，如函等。通行文，是既可上报，又可下发，还可以平级送达的公文，如会议纪要、意见等。三、按公文的内在属性分，可分为规范性公文、指令性公文、指导性公文、知照性公文、公布性公文、商洽行公文、报请性公文、记录性公文八
4、类规范性公文，是以强制力推行的，用以规定各种行为准则、要求有关人员遵循的公文，包括章程、条例、规定、办法、细则等。指令性公文，是由党政领导机关制发，用以确定工作的开展和对重大事项做出安排的公文，包括命令（令）、指示、决定、决议等。指导性公文，是由上级机关制发，用以阐明基本的方针和原则，责成下级根据具体情况自主处理的公文，包括批复、意见等。知照性公文，是用来在特定的对象中通知事项、通报情况、提出要求的公文，包括通知、通报、公报、简报等。公布性公文，是向一定的范围，比如全世界、全国、全党、全省、全市、全机关等告知情况和事项的公文，相对于知照性公文，具有更大的广泛性，包括公告、通告、布告等。商洽性公
5、文，是不相隶属的机关、团体、组织之间用来商讨问题、接洽事项、沟通情况、谋求支持与合作的公文，包括函等。报请性公文，是下级机关、团体、单位向其上级汇报情况、反映问题、请求指导的公文，包括报告、请示等。记录性公文，是以对实际情况的记录为基础而形成的公文，包括会议纪要、大事记等。四、按制发机关的性质分，可分为党内公文、行政公文、群众团体公文、联合行文等党内行文，是从中央到地方各级党组织在党务活动中形成的公文。行政公文，是指国家各级行政机关、企事业单位制发的公文。群众团体公文，是指群众团体组织比如工会、共青团、各民主党派，以及各类的学会、协会、研究会等制发的公文。联合行文，是指同级党委与政府、政府部门
6、与相应的党组织、政府部门与相应的人民团体等联合制发的公文。五、按公文办理的时间要求分特急公文、紧急公文、常规公文等三类六、按机密程度分，可分为绝密公文、机密公文、秘密公文和普通公文等绝密公文，是指内容涉及党和国家最高一级的核心机密，或者在一定时间内必须绝对将知情人限定在极小范围内的公文。绝密公文的密级最高，如有泄露，将对党和国家、人民的根本利益造成巨大损害。机密公文，是指也涉及党和国家的重要机密，对知情人和知情时间的限定仅次于绝密公文的公文。秘密公文，是指涉及党和国家的一般秘密，对知情人和知情时间有一定限制的公文。普通公文，是指可以在机关、团体、单位内广泛传阅，但不能向社会公布、也不能对国外传
7、播的公文。七、按公文的规范程度和约束力分，可分为规范性公文和非规范性公文规范性公文，是指公文在形成的颁发程序、执行落实上比较规范，行政约束力比较强，如中国共产党机关公文处理条例、国家行政机关公文处理办法规定的公文都应属于此类，而且，一些法律法规方面、专用的公文也应属于此类。非规范性公文，是在制发和约束力方面要弱一些，没有严格的程式限制，约束力相对比较小。如任何人都可用的调查报告、工作计划、工作总结、建议、讲话稿等。八、按公文的载体份，可分为以纸为载体的传统公文和以计算机为载体的电子公文目前，我国的政府机构大部分都配置了计算机和接通了因特网，一些政府部门已经开始通过网络发送公文，但对电子公文的具
8、体制发，国家还没有什么规定。国务院发布的国家行政机关公文处理办法指出：“公文处理涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定发布之前，各级行政机关可以制定本机关或者本系统的试行规定。”第二节 党政机关法定公文文种及其适用范围中共中央办公厅发布、自1996年5月3日起施行的中国共产党机关公文处理条例规定，全国党的机关公文文体主要有决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要等14个种类；国务院发布、自2001年1月1日起施行的国家行政机关公文处理办法规定，国家行政机关公文文体主要有命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议
9、纪要等13个种类。一、党的机关法定公文文种及其适用范围（一）决议中国共产党机关公文处理条例指出：决议“用于经会议讨论通过的重要决策事项”。这里有两点需要注意：第一，从形式上说，决议必须是经会议讨论通过的；第二，从内容上说，决议必须是重要决策事项。（二）决定“用于对重要事项做出决策和安排。”与决议比较而言，决定的不同之处在于，一方面，从形式上说，它无须经过会议讨论和表决通过这一环节，而可以由党的领导机关直接制定和公布；另一方面，从内容上说，凡属重要事项，均可以采用决定这一公文文种，其适用范围要比决议广泛得多。（三）指示属下行文，“用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求”。就是说，指示主
10、要适用于布置工作而不是其他方面，并且布置工作也不是事无巨细样样说到，只是提出一些原则和要求，工作具体如何开展，还须由下级机关根据各自的实际情况自主决定。（四）意见 属通行文，既可以作上行文，又可以作下行文。“用于对重要问题提出见解和处理办法”。无论是上级机关还是下级机关，只要认为是重要问题，并且对此问题的认识和处理可以提出自己的见解和办法，就可以行文。（五）通知“用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相礼数机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项”。通知因为有着最为广泛的适用范围，所以使用频率也最高。它一般是作为下行来使用。
11、（六）通报“用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、沟通重要情况”。通报主要是传递信息，这与通知有相似之处，不同点在于，通知、特别是指令性通知具有一定的强制力，通报则主要是起告知、启发和引导作用。（七）公报“用于公开发布重要决定或者重大事件”。相对于通报而言，公报的公开程度更高，而且涉及内容的重要性一般来说也更强。（八）报告“用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议、答复上级机关的询问”。它属于上行文，是上级机关了解和掌握下级机关的工作及其他情况的重要渠道之一。（九）请示“用于向上级机关请求指示、批准”。它也属于上行文。下级机关在工作中遇到法规和政策没有明确规定，或者限于职权不能自行决断的事项
12、，即可采用请示这一文种，请求上级机关给予答复。（十）批复“用于答复下级机关的请示”。它属于下行文，与请示这一文种相对应。（十一）条例“用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度”，属规范性公文。具有极大的权威性和约束力。（十二）规定“用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范”。规定与条例一样，也属规范性公文。两者的不同之处在于，一方面，就制发的主体而言，规定并无条例那样的严格限定，各级党组织都可以制发规定；另一方面，就适用范围而言，规定往往与特定的时期、特定的条件和背景，以及特定的问题相联系，正因为如此，其时效性更强，而稳定性相对略差。（十三）函“用于机关之间商
13、洽工作、询问和答复问题、向无隶属关系的有关主管部门请求批准”。它属于平行文，适用范围广，使用频率高，是具有较强实用性的公文文种之一。（十四）会议纪要“用于记载会议主要精神和议定事项”。二、行政机关法定公文文种及其适用范围（一）命令（令）属下行文，国家行政机关公文处理办法指出：它“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”。它的制发主体有着严格的限定，只有全国人大的常委会及委员长，国家主席、国务院及总理，国务院各部委及部长、主任，地方各级人民政府和各级人大，才有权力发布命令（令）。党的领导机关可以和同级人民政府联合发布命令（令），但需以行政公文的形式出
14、现。（二）决定“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤消下级机关不适当的决定事项”。（三）公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。它一般以国家各级领导机关的名义发布，社会团体、企事业单位和基层组织不使用这一公文文种。（四）通告“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”。通告与公告有相似之处，这就是都面向社会，都是知照性的。但是二者也有明显的区别，这种区别，一方面表现为制发的主体有受限与不受限的不同公告是有资格限制的，而通告则是任何机关、团体和单位都可以采用的：另一方面表现为涉及的内容有重要程度的差异公告涉及的是重要事项或者法定事项，而通告涉及的则是
15、各有关方面应当遵守或者周知的事项。(五)通知“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关的公文，转发不隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”。通知与通告的功能相近，其最大的不同在于，通知有特定的受文者，通告则无；通知有专指的约束力，通告则仅有泛指的约束力；通知与机关的经常性工作密切相关，通告则与社会事务联系密切，如此而已。(六)通报“适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况”。公告与通告面向整个社会，具有较强的公众性，通知与通报则主要是面向机关，具有较强的业务性。（七）议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请
16、审议事项”。权力机关、行政机关、其他国家机关，以及一个代表团或者30人以上的人大代表联名，都可以提出议案。这里将提出者限定为各级人民政府，乃是因为本公文处理办法的发布者是国务院办公厅。（八）报告“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”。行政机关与党的机关均使用报告这一文种，而且适用范围也基本相同。（九）请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。请示与报告都属于上行文，两者的区别在于，报告只是客观地将有关情况汇报给上级机关，无需上级机关答复，而请示则是将自己无权或无力处理的事项及相应的对策主张反映给上级机关，上级机关必须明确予以答复。（十）批复“适用于答复下级机关的请示事项”。下
17、级机关用请示向上级机关行文，上级机关即须批复做出相应的答复。（十一）意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。意见过去没有被国家行政机关公文处理办法作为一个公文文种列出，因其形式相对灵活，适用范围广，可以有效补救行政机关其他法定文种在适用范围和使用效果上的不足，故最新修订、发布的国家行政机关公文处理办法将其正式确定为一个机关公文文种。（十二）函“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”。函的答复功能仅仅适用于不相隶属的机关之间，这是与批复的一点重要不同。（十三）会议纪要“适用于记载、传达会议情况和议定事项”。这与中国共产党机关公文处理条例中关于会议纪要的表述基
18、本一致。三、行政机关公文与党的机关公文的异同（一）从功能上看，行政机关与党的机关的公文都是传达、贯彻党在特定时期的方针、路线、政策的有效工具，都具有领导、指导、联系、沟通、宣传教育的作用。但不同之处是，行政机关的公文是国家意志和权力的体现，是政府机关行政行为和行政管理的手段，行文的对象特定为国家的各级行政机关、企事业单位以及有关人民团体。而党的公文则是传达贯彻党的路线、方针、政策，实施党的领导，行文的对象是各级党组织和广大党员。（二）从行文关系看，二者的同级机关及其部门是可以联合行文，二者的部门都可以与同级的人民团体及有关的事业单位联合行文。国家行政机关的公文按照行政隶属关系行文，不论是哪一级党的机关都不能直接对行政机关行文，而可以对设在各级行政机关的党组织行文。（三）按照现行的国家行政机关公文与党的机关公文规定，其种类有一定的差异，除了二者都有决定、通知、通报、请示、批复、函、会议纪要11种相同外，行政机关公文有命令、公告、议案，而党的机关则有决议、指示、公报、条例、规定。（四）二者格式上基本相同，不同的是，行政机关的公文除了会议纪要外，包括有特定版头的普发性公文都应加盖公章，而党的机关公文有特定版头的普发性公文可以不加盖公章。12
