1、 一 一) 奏 J 闱 营 把政府的规划和管理职能与市 属心共交通企业的商业职能相分离 深化市属奁交企业的改革包 括推广心交服务专营和租赁制度 积极探索私人盎业参与奁共交 通运营的造径 强化政府在扩大私人企业的参 与方面的管理职能 行动7t制定交通产业的财政战 略 在中央政府方面t 研究道路使用税费的设立、征 收和分配，包括燃油、车辆购置、行 驶和道路维护的税或费 改进对弘人企业投资的管理和 法规框架 在城市政府方面： 建立一套符合实际的城市融资 总体政盖 确定政府需要在哪些方面参与 交通投资、运营和维护 尽可能地实施通过向交通使用 者收费来达到收支平衡的计划 确定哪些投资可经信贷筹措 喇 些
2、应由日常收入支出 确定哪些方面可以利用弘九资 空(包括外资)取代或补充市政府交 通预算 行动8：加强城市交通规划和人 才培养 在中央政府方面： 制定城市交通规划编制的技术 程序和指导性文件 扩大交通专业技术人员和管理 人员的教育与培训机构 在城市政府方面： -把城市土地开发与交通发展结 台起来 把城市交通规划与土地干lJ用规 划结合起来 城市交通发展战略和规划的制 定应当充分反映中国城市土地干lJ用和 肾源特征 严格按照拳宣言提出的四项标 准评审所有的规划和政蕞 充分利月I国内外咨询专家来帮 助城市有关交通机构提高专韭能力 (迎头箍影 王慧明) 交通影响评价的基本思想与方法 【提要】在城市开发
3、中导入交通影响分析 策，不仅能够使交通规划和城市土地利用紧密结 发展 而且套使我国交通设施建设和援资系统进入盘性据环，从而不断完善交通设 施，最踌建立起能够保证国民经济可持续发展的交通环境。本文分析了在我 国导入交通影响分析的必要性、交通影响评价的基本思想、具体内容和预洲 方法，介绍了美国交通影响分析的实例。 【关键词】交通影响评价交通规刚；交通影响费 一、交通影响评价的导人背景 和基本思想 当进行新的开发时由新开发 所诱发的新增交通需求会使该开发 工程周围部分的交通设旋乃至整个 路网的服务水平下降。交通影响评 价就是在开发项目立项之前，分析 该工程项目对交通服务水平的影响 程度及影响范围进而
4、确定保持交 通服务水平不下降的对策或修改规 划方案以减小开发方案对交通负 荷的影响。而交通影响费(Traffic Impact Fee)是指在特定区域内， 预先规定必须维持的交通服务水 平，为保证该服务水平所必需的、 向开发者征收的交通基础设旋建设 费用。 征收交通影响费政策始于美 国。因此研究美国导入交通影响 评价的背景和交通政策的变化过 程，对制定我国城市交通发展战略 及有关的交通政策具有很大的参考 价值。 1920年 前在美国。以地方 政府为主体进行基础设旋建设比较 容易，所以们并未认识到对开发 进行管理是个重要问题。当时。 很多开发商在基础设旌尚不完善的 区域(如市郊)对土地进行开发。
5、 他们期待着在投资之后，基础设施 能够随之得到改善。鉴于这种情 况20年代美国商务部发表了 城市规划和区划的标准法案 (The Standard City Planning and Zoning Enabling Acts)通过限制 开发的地点和类型地方政府规定 了必须进行基础设旌建设的地域。 对基础设旋建设不充分的地方，不 容许进行开发，即实旋了“成长限 制 。在此之后由于经济萧条 开发速度减慢从而基础设施建设 资金也相应削减。到40年代对于 城市周围部分的新开发地方政府 其负责基础设旌的延长建设。再向 外则由开发者自身负担 另一方 面，相对于高速度的开发，靠一般 政府预算投资进行公园和学校
6、设旌 的建设有很大困难，所以地方政府 采取了新的政策。把由开发者提供 土地或与土地等价的资金用于这些 公共基础设旋建设作为开发者的义 务确定了下来。这是向新开发者征 收开发区域外的公共设施建设费的 虽初政策。 开发商承担主要基础设施以外 配套设旌建设的做法，客观上导致 了无秩序的开发。 无秩序的开发 引起丁道路拥挤、城市设施小足 犯罪增加生活质量下降等。所 到了6o年代后期这种做法受到了 批判。同一时期市民反对通过增 加一般的开发债券和不动产税米解 决新开发所需的基础设施建设资 金从而更增加r保证基础设施建 设资金的困难 因此。在高速发展 地区，开始探讨通过开发者负担米 保证基础设旌建蹬的资金
7、米源。到 80年代中期为止加利橱尼亚、佛 罗 选、德克萨斯华盛顿、俄勒 冈等相继导入r征收交通影响费的 城市观划1 906 峰 政 触国 政策 此政策的基本思想是，对新开 发埂目进行交通影响分析将预测结 果和应该确保的交通设蘸眼务水平相 对照，不满足时，或者让开发者负担 与开发影响相当的交通设麓建设费 或者让开发者修改原计划，使其对周 围交通设麓不增加新的负荷 通过灵 活运用交通影响费的政策，在能够进 行音适的基础设蘸建设的地方，给予 开发许可。相对于原来的“成长限 制”此对策称为“成长管理”。囡 为奉政策不仅仅用于交通设施，也用 于其它公共设施建设，所以本文在涉 及交通设施时使用交通影响费的
8、表达 方式，而在涉及其它公共设麓时使用 开发负担费的表达方式，二者的基本 思想相同。 美国各州实麓开发负担费对策的 侧重点多步有些差异，但总体来说 从地方政府的角度，征收开发负担费 可以归结为 下5个目的 让新的开发者负担一部分基础 设麓建设资盒。 通过此致策进行诱导使新的 开发和基础设旌建设同步进行。 通过征收开发负担费，使市场 原理在新开发的决策中发挥作用。 4阳诱导开发同时进行推进在 开发地区周围形成理想的交通网络。 争取反对开发或主张低速发展 的阶层对开发的认可。 二我国宴施交通影响评价的意 义与作用 改革开放以来，我国经济持续高 速发展，交通需求急骤增加。由于供 求不平衡导致城市变通
9、拥挤日益加 剧交通事故持高不下，行车速度每 况愈下 而加快交通设旌建设的最大 困难就是资金问题。如何解决交通设 施建设的资垒问题?呼吁各级顿导更 加重视交通问题，在财政预算方面加 大基本建设投资的比重，尤其是加大 变通基础设施建设投资比重极其重 委。但是，广开财源从多方面筹集 资金，加速交通基础设麓建设无疑 是非常重要的。 借鉴美国等发达国家的经验，我 们建议尽快导入征收交通影响费的政 城市规划1995 4 策作为开发项目审批的先决条件 建立进行交通影响分析的制度。此制 度和政策的导入，不但有重要的现实 意义而且对城市的发展有深远的影 响。它的好处在于： 以进行交通影响评价为杠杆 充分发挥政府
10、和规划部门对城市发展 的导向作用力图使城市土地利用合 理化，避免土地开发强度过大，城市 机能和变通需求过于集中，从城市规 划和发展的角度建立交通负荷小的 城市模式 我国城市交通基础设施普 遍鞍差，人口集中相当严重。到目前 为止，之所以城市功能基本上能够正 常，很重要的一条就是得益于工作、 居住接近的城市土地利用形态 这一 点是西方发达国家没有做到的，是我 们好的一面，应该坚持和发展 在我国，城市基础设旌尤其是 交通设旌，是国家投资建设的。而近 年来，开发商在交通设施完备的地区 进行开发，获得了巨额的开发效益。 这些效益中的很大部分，是公共投资 产生的 这部分效益理所当然应该还 原给社会。从另一
11、个角度来说开发 商的开发，使开发区域的交通需求增 加 这些新增的交通需求加重了周围 路网的负荷降低了交通设施的服务 水平 所以开发者理所当然地应该负 责解决新增的交通负荷，保持交通服 务水平不低于规定水平。这样才能保 证社会资源分配的公平性。 我国是一十发展中国家，由于 财力有限，国家尚无力量拿出足够的 资金进行交通设施建设 资金长期投 入不足是目前我国加快交通发展的 最大障碍。资盘投入不足又与投资体 制和资金来源渠道有关。通过征收交 通影响费是广开财路筹集交通设 施建设资金的方法之一。 土地利用和交通规划存在者深 刻的内在联系和能动作用。交通设施 的建设和改良将促进该地区的土地开 发利用，土
12、地开发刺甩创造新的交通 需求。在进行交通系统规蜘时必须 考虑这种相互影响关系的存在，分析 规划程序应该具有反馈机能。进行变 通影响分析是将城市规划 土地利用 和变通规划联系起来，做为 个系统 米考虑的重要环节 为此，建议尽快导入交通影响分 析征收交通影响费政策，连同征收 工程受益费政策一起，使我国交通设 施建设和投资系统进入良性循环，从 而不断完善交通设旅，最终建立起能 够保证国民经济可持续发展的交通环 境 为此我们应该研究探讨如下问 题： 以何种形式及保证措施实旅该 政策。如在城市规划法规中做出相应 规定以及作为政府规划部门审核开发 时的必要条件。 积极开展交通影响评价的理论 体系、预测、评
13、价方法的研究。 分析总结发达国家实旅交通影 响分析的经验和问题，认真分析我国 的国情，建立起适合我国特点的交通 影响分析方法。 建立相应的我国不同城市及城 市不同区域应该确保的交通服务水平 和评价标准体系 三、交通影响评价的内容与方法 1交通影响评价(TIA)和城 市综舍交通规划的区别 美国的T1A一般是地方政府 首先设定作为政策对象的开发工程项 目条件，当进行符合该条件的开发 时，开发者必须向咨询公司招标由 咨询公司进行交通影响分析然后向 地方政府提出交通影响评价报告书。 表1是从分析目的、主要课艇框架和 分析屠次等方面出发，对开发计划项 目的交通影响评价和城市综合交通规 划进行比较的结果
14、TIA的目的 是作为开发埂目计划的一环确保 作为立项先决条件的交通设旅服务水 平和最小倦开发工程对周围地区的交 通环境的影响。因此，同进行都市圈 的综合交通体系规划相比在规模和 分析框架方面都不相同。另外，需要 强调的是交通影响评价是参照规定的 交通基础设麓服务标准进行的 当所 计划的开发项目不满足所规定的必须 确保的交通设麓服务标准时，便要求 开发者承担与其造成的影响相当的交 通设施建设费用或者开发者必须修 改原开发计划，使其对周围的交通设 旋不发生影响。 2交通影响评价的内容和评价 方法 一般来说，TIA的对象范围 是 由于开发使高峰时同高峰方向的 交通量增加100辆以上车辆出行时， 或开
15、发导致的新增交通量超过高峰时 间容量的5 以上时，全部的普通道 路、高速道路出入口、交叉点厦交通 特性等有明显改变之处。 圉1所示为进行交通影响分析的 框图。其中预测开发的诱增交通量是 极为重要的部分。交通量预测的对象 交通为； 开发区域外的发生交通量 开发区域外的通过交通量 其中开发区域外的发生交通量是 指出行端点在开发区域内的开发区域 外交通，即由于开发而诱发出的交通 量 开发区域外发生交通量可根据土 地利用类型算出发生交通量，将此乘 以开发区域的不阿方向分布系数进行 预测。另一方面，开发区域外通过交 通量是出行端点不在开发区域内的交 通，这种交通与新开发的有无无关， 是TIA对象影响范围
16、内的将来交通 量。 进行交通影响评价时，首先从土 地列用出发，预测开发区域外的发生 交通量、过境交通量和不同方向的分 布系数，然后将其合成。进而通过容 量分析探讨高峰时间开发项目对周匿 交通设麓的影响。另外，和这些域外 交通分析同时进行的是域内交通处理 和停车分析等。以开发区域外的分析 结果为基础，进行规划方案的选择。 不管是哪一十规划方案，通不过预先 规定的标准时，将对课题进行讨论或 对开发规划进行修改。 预测发生交通量可用原单位法， 预测不同方向分布交通量可用势力圈 法、类推法、OD法和重力模型法。 患实际使用该方法的容易程度、数 据利用的可能性、费用等因素，应用 势力圈法或类推法的例子较
17、多 开发 区域外通过交通量的预测方法有趋势 法 类推法、成长要素法和交通分配 等疗法。但不管哪种方法都有些误 差，而且预测交通量越大，即现在交 通鼍占的比重越小，误差越大 衰1城市综台变通规划和城市开发项目规划在交通分析方面的差异 城市综台交通规划 开发项目规划 都市瞳的城市政策、土地利用规 分析使开发项目成立所必须保证的交 分析目的 划为基础，探讨长期的、综台的交通 通设施服务水平 最小化开发工程对 体系的最佳状态，进行规划与决策 周围地区在交通和环境方面的影响 干城遭路和开发地区之间相连接的 交通设施(如道路) 的位置与规模 主要课艇及 干线道路、铁路等主要交通设施 地区内交通系统(包括步
18、行者、白 的周磐梅戚，配置和规模 行车、小汽车、货车、公井交通) 对象设施 和停车设施 优先新序和建设计划 周围交通设施(空丑点邻接道 路 车站、公共汽车路线)的改 善和运用规划 分析框架 长期(2O年)中期(10年) 短期 目标年 -将来的都市圈(日常生活圈)全 开发工程所在地区和交通影响较大 的周围地区(古离得最近的干线 对象区域 墟 交通体系出八口) 以交通小区为单位的对象区域的日 以工程项目主要设施为单位的日交通 分析层次 交通量 量及高峰时间交通量(不同方向) -在开发区域内，p工程项目内容为 以城市规蜘框架为基础，依据不 基础。在开发区域补， 现状和 分析内容和 同交通小区的人口、
19、工作岗位 控制规划为基础。 方法 等的两梗I值进行分析 占地面积、工程岗位教等为基 -土地利用 使用以居民出行调查为基础的四 础，计算伴随开发的新增发生 -交通需求 阶段法(发生-分布-方式划 集中交通量、流出八方向(丹 两涮 H分-分配)预测不同交通设旅 布)、交通方式、路径(井 时将来需求(垒日) 配)时间变动特性，同周围的 一般交通一起考虑，预测全体的 空通流特性。 日1交通影 响评价的工作 漉程圈 t 卤卤 t 审 1 一 1 辫 开发区I 发交通 开发区域外通过I 和逋过交谭的台成 交通 I 申 一 3以TIA为基础确定交通设施 建设内容和费用负担 将预测结果和应该确保的交通设 麓服
20、务标准相对照不满足时，或者 让开发者负担与开发影响相当的交通 设施建设费或者让开发者修改原规 划，使其对周围交通设蘸负荷不发生 影响。另外，在征收交通影响费的情 况下，又可分为两类。一类是让开发 者承担交通设旋的建设，一类是只要 交付交通影响费即可。 在要求开发者负责建设交通基础 城市规划-1996 4 设诱时 如果根据容量分析，TIA 对象区域内的一般道路部分、交叉 点、立体交叉 及通向开发区域的连 接道路等开发后的服务水平不能满足 预先设定的标准(一般来说是接 1 985年美国道路通行能力手册 (HCM)的服务水平C或D)时， 就要求对该处的交通设施进行建设和 改造。 容量分析的对象主要是
21、开发区 域外的交通设施，如果开发区域内 的交通规划有可能影响通过交通 时，开发区域内的交通处理和停车 分析也是TIA的对象 关于开发区 域内的交通处理，从开发区域的口 通路点到停车场为止的引导路以及停 车场内的通路所构成的车辆动线的阶 段构成均为评价的对象。不仅仅是车 辆动线，步行者、自行车和残疾的 动线也包括在对象内。特别是行动 线不能和车辆动线交错，以此为原则 规蜘好道路设施和停车场人口通路之 间的相互位置关系。 交通影响费计算的基本项且包括 如何选择对象道路工程?如何计 算对象道路建设的必要经费?如何 避免和固定资产税、汽油税等用于道 路的资金来源的重复计算?如何将 征收的交通影响费分配
22、给的开发项 目?在第四节中，将通过实例讨论上 述问题。 四、开发负担费对策的应用实铡 (1)蒙哥马利县的分担方法 对象工程为除掉通过交通量比 宦大、无法确定究竟是由哪一个具体 开发所致的情况 及和某个特定的开 发关系极为密切，必须占用开发用地 处理的局部道路的情况之外，以干线 道路为对象。 计算维持规定的服务水平所必 要的道路建设的设计、土地取得和建 瞳管理费等费用。 将上述计算值的一定比重作为 必须征收的交通影响费的总额。 将此总额按照个别开发新诱增 的汽车出行的台公里数进行分配。 对象干线道路和其服务水平根据 开发以前所进行的ADFO fAdequate Public Facilities
23、 Ordin一 e有效利用公共设施条例)的试 验决定。根据将来预测的发生交通 最审堍科、9964 量，选定与之相适应的道路设旌建设 量。APFO试驻由大范围的阈值试 驻和局部标准两部分构成。 广域的目值是将该区域分成21 个小区，设定了5个层次的服务水 平，不允许降低此服务水平的开发。 局部标准用l 丘交叉点的高峰时间服 务水平不能降低到低于LOS的水准 E 下的标准来评价。而新的民间开 发必须承担的开发负担费所占比重， 和新的民间开发量占总开发量的百分 比相同 具体来说，首先算出对象区 域开发上限及未开发的百分比为多 少，此为新的民问开发的开发负担金 必须承担的百分比。另外，为避免开 发负担
24、金和固定资产税及汽油税的重 复，此百分比的上限定为50 。 以此总额和不同土地利用的开发 可能量、单位土地利用的交通发生集 中量原单位为基础，算出具体的交通 影响费。 (2)Loveland市的资本扩增费 CEF(Capital Expansion Fee) 其具体做法为： 以基础设旄改良计划CIP (Captiai Improvement program) 列的计翅f项目为对象。 算出为维持所规定的服务水平 所必须的资金额 除去现有设旄的改良费用和超 过容量的投资额。 以出行台公里作为指标，将该 费用分配给不同的土地利用类型。交 通影响费的征收时间为建设许可阶 段。 CEF是为保持一定的基础
25、设槽 水平所必须的赍金。对于翱的居住者 来说，要求他们对长期的设旄改良扩 充做出贡献 由于要求支付的资金额 按照与新增加的设旄利用者成比例， 所以此对策在经济学上可解释为， CEF相当于长期的限界费用。 交通影响费的计算过程由5个步 骧构成： 步骤1：算出CIP列出的计划项 目的总费用。 步骤2：减去现有设施改善所需 费用，算出资本扩增费用CEC (Capital Expansion Cost)。 步骤3：调整设旄容量。如果容 量比利用量大，减去超过部分的费用 (此部分费用由地方政府全体负 担)。相反，如果利用量超过容量， 则需在CEC上再加上追加部分容 量。此外，对于接受州政府和联邦政 府补
26、助的项目，要将此外部资盒减 掉，得到新开发投资中的纯基础设旄 投资费用。 步骤4 将此分配给住宅、商 业、工业、公共、机关四个部分。 步骤5；为将此应用于具体的开 发项目，将其换算成单位占地面积和 居住单元的费用 (3)佛罗里达州的搐县 其做法为： 对象为除掉专用道路和衡区支 路以外的干线道路。 算出在保持一定服务水平的条 件下，满足由于开发导致的新增交通 量所必须的车线英里所需要的土地 取得、建设管理费等。 减掉由于新开发项目带来的道 路投资的增加部分(称为信贷)，将 剩下总额的一定比例(52 )让民问 开发商的开发负担盒承担 将此金额按|晡十别开发引起的 新发生集中的汽车交通量的台公里 效
27、进行分配 即 交通影响费一新开发需要 费用一信贷052 其中，新开发需要取决于ITE 规定的不同土地利用的出行原单位、 单独调查得到的不阿土地利用出行 长、相当于服务水准D的7500台 日车线，可用车线英里单位表示如 下： 新开发需要 一土地利用量出抒原单位 NT出行长度 2客量(75o0) 此处， NT为新开发需要的百 分比，住宅和办公楼为100 ，小区设 旄根据规模不同，取值48 一81 之 间 取值时考虑以下两点：其一是新 建设槽如果是沿路建设的话，新开发 交通(台公里)不会增加其二是设 槽规模越大，新开发需求的比重就会 越大 取值也应该大 将上述介绍的几十实例及有关资 料避行概括总结，
28、我们可以对交通影 响分析的应用对象、征收目的、计算 方法等有一个基本的认识，有些方面 可以参考或应该进一步研究。 基本来说对象地域限定在有进 行道路建设的必要和余地，预期该地 区能够具有分担开发负担费的开发商 的地区 例如在美国，道路的服务水 平已经达到了极限，如果不同时进行 道路建设，已无法进行新的开发，此 类地域为政策应用的对象。 交通黪响费的使用要合理 使 用交通影响费投资工程项目的选定， 要求事前要经过市或县议会和委员会 认可 这是因为要明确征收的交通影 响费的使用内容，保证在一定时间内 将此交通影响费用于当初的征收目 的 不付交通影响费而直接承担道 路设旖建设的做法，有的地区认可，
29、有的地区不认可。对于有的开发商来 说，完全等待地方政府按事先选好的 工程项目腰序建设不理想，这里存在 一个是否承认开发者直接建设必要道 路的问题。 交通影响费的计算方法都很类 似预测平均的交通影响，作为遭路 建漫费计算的结果，准备好占地面积 等为单位的影响费原单位(相当于费 用尺度)，然后将此结果应用于每个 个别的开发 另外，交通量预测使用 美国交通工程协会(ITE)的出行发 生率，设定必须保持的服务水平然 后尊出不同土地利用的影响费原单位 (住宅、商业、工业) 费用的征收时间，可在3个阶 段中的某个阶殷进行。即用地许可阶 段、建设骱段和建设终了阶殷。在用 地许可阶段，因为可以在工程的早期 得
30、到资金公共方面的负担可以戒 轻，但开发者的负担会加大。另外， 由于开发规模和类型有变更的可能 性，合理地计算费用则更加困难 相 反，在建设完成阶段，开发规模和类 型非常明确但公共方面的负担增 大。因此一般情况下，在中间的建设 许可阶段征收交通影响费较为合适。 根据通货膨胀的调整费用算 定值的改订，必须纳入对象的工程项 目的变更或随着数据更新，交通量预 测值发生变更等时开发负担费制度 要进行修订。 五、结语 经济的持续高速发展带来了空前 的交通需求，加之长期欠账过多，道 路建设缓慢，致使当前城市交通供求 矛盾日益尖锐。除此之外，如果考虑 私人机动车的增长势头和在不久的将 来小汽车进入家庭，我们就
31、更加痛感 到解决城市交通问题的迫切性和严重 性 城市交通是个大系统，必须进行 系统分析采用综台对策才能解决 尤其是把交通规划同土地利用结合起 来以及从供求两个方面采取措旖极为 重要 交通影响分析则是将交通规划 同土地利用紧密结合的重要环节，导 入交通影响分析采取合适的交通政 策，不但会使交通规划更加完善和能 够落到实处，还会促进我国基础设旖 建设和投资进入良性循环，使社会资 源分配更加合理。交通影响分析对策 源于美国其思想值得借鉴但具体 做法频结合我国实际情况，积极开展 与之有关的研究和赛验，以尽早建立 适台我国特点的交通影响分析理论、 方法及实施对策 参考文献 1Soumya SDey an
32、d Jon DPricker Traffic Impact Analysix and Impat3 Fees in State I)epartmettts of Transporta tionITE Journal，May 1994。 2 Timothy TJacksonTraffic lm pact study and Proportionate Shale lm pact Fees ITE Journal，Septembert 1993 3原田升 ， I-7 一 论 适甩手法 道路交通控济， g24 4室叮泰德，原目升，太日胜敏米国 忙矗时岳交通 ， 夕 七z I-匕 谏题道路主通经济， 924 5汪光贵城市土地利用与城市直通规 划城市规划1994、6 6周干峙中国城市主通的问通扣矸芷 城市规划，1995、1。 作者工作单位 清华大学交通研 究所 城市蝇 1996 4
