1、新型城镇化引领“ 三化”协调科学发展研究报告新型城镇化引领“ 三化”协调科学发展研究课题组河南是人口大省、粮食和农业生产大省、新兴工业大省，改革开放特别是实施促进中部地区崛起战略以来，全省综合经济实力显著增强，进入了工业化、城镇化加速推进的新阶段。日前，国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见已经颁布，这是推动中原经济区实现跨越式发展的重大机遇，同时，我们也清醒地看到，粮食增产难度大、经济结构不合理、城镇化发展滞后、公共服务水平低的问题也比较突出。如何把握发展的阶段性特征，加快新型城镇化进程，把工业化和城镇化有机结合起来，实现“三化”协调科学发展，不仅是建设中原经济区的核心任务，对全国
2、也具有示范意义。1 重大意义城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的历史过程。新中国成立初期，我国选择了重工业优先发展的战略，并为此建立了农产品统购统销制度、城乡户籍制度和人民公社制度等制度体系，一方面从农业和农村抽取国家工业化积累，另一方面限制农村人口进入城镇。这一战略的实施虽然取得了一定成效，但却割裂了“三化” 的协调互动关系，形成了典型的城乡二元结构。新型城镇化是适应国内外的发展大势和我省新时期、新阶段经济社会发展需要，以促进产业和人口向城镇集聚为核心，以统筹城乡发展为手段，以城乡一体化发展为目标的历史过程。这一过程主要包含以下几个
3、方面的内容：一是促进产业集聚，推进产城融合；二是促进农村人口向城镇集中，实现农民市民化；三是做大做强中心城市，培育区域增长极；四是将农村新型社区建设纳入城镇体系，进行一体化布局，促进城乡公共服务均等化。推进新型城镇化，有利于发挥产业集聚效应，集约节约利用资源，缓解农村人多地少的矛盾，传播城市现代文明，实现“三化”协调推进、城乡共同发展。（一）有利于扩大农业经营规模，促进现代农业发展。由于自然、历史等方面的原因，我国农业现代化明显滞后于工业化和城镇化。一是就业结构演进滞后于产业结构，2010 年，我国农业增加值占 GDP 的 10.2%，而第一产业从业人员占比为 38%，相差近 28 个百分点，
4、导致大量人口滞留在农村，农业规模经营难以发展。二是工农业劳动生产率差距扩大，2010 年，第二产业劳动生产率为第一产业的 6.2 倍，比上世纪 90 年代初期扩大了 40%，导致农业劳动生产率和农业比较效益低。三是城乡收入差距持续扩大，2010 年，城镇居民人均可支配收入为农村居民人均纯收入的 3.23 倍。随着全国主体功能区规划的颁布实施，我省农产品主产区的地位不仅不会削弱，而且还会进一步强化，国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见中明确指出，要探索出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化” 协调发展路子。这意味着我省在工业化、城镇化快速推进过程中，必须保证低收益的粮食和
5、农业的稳定发展。完成这一历史性任务，除了国家支农惠农政策的支持外，必须通过加快新型城镇化进程来实现。推进新型城镇化，促进农民市民化，一是能够改变目前农村劳动力“转而不离”的局面，有效减少农户数量，缓解人地矛盾，为农业规模化经营创造条件；二是能够改变就业结构演进滞后于产业结构的局面，减小人口分母，提高农业比较收益；三是扩大农产品市场，为农业结构的深度调整提供强劲的市场动力，引领现代农业发展。（二）有利于发挥集聚效应，加快新型工业化进程。“十二五”时期，我省提出要着眼于抢占未来发展制高点，增强产业竞争力,发展壮大高成长性产业,积极培育先导产业, 推动工业转型升级, 走新型工业化道路。完成这一任务，
6、必须充分发挥新型城镇化的引领作用。第一，推进新型城镇化，能够缓解建设用地紧张的瓶颈约束。目前，我省城乡居民点及工矿用地面积为 2780 万亩，其中农村居民点面积为 2106 万亩，占 75.76%，农村居民点人均占地 184.79，比城镇人均用地高出 88，节地潜力很大。新型城镇化将农村新型社区建设纳入城镇体系，鼓励合村并城、合村并镇、合村并区（产业集聚区），同时支持有条件的地区进行合村并点，促进农民集中居住，可以有效地缩减农村建设用地，增加城市建设用地供给。第二，推进新型城镇化，能够促进工业转型升级。新型城镇化强调促进产业集聚，发展产业集聚区。大量联系密切的企业以及相应的支撑机构在特定空间的
7、集中，首先会产生规模效应，带来各种费用的节省，提高企业效益；其次，产业集聚可以使同一产业内部的分工更为精细化，提高专业化水平；三是集聚将促使各类企业在激烈的竞争中进行技术创新，使先进技术更为迅速地在区域内传递。四是核心产业的集聚会对同类企业或上下游关联企业产生更为强烈的需求，进而形成产业集群。此外，产业的集聚能在一个相对固定空间内拓展产业深度，发展循环经济，降低资源损耗，集中治理污染，最大限度地提高资源利用效率。第三，推进新型城镇化，能够促进服务业全面发展。产业的集聚必然带来经济活动和人口的增加，必然对城镇公共产品产生新的需求，加快城镇交通、供水、供电等公用基础设施建设，推动教育、医疗、社保等
8、公共服务集聚发展；同时带动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费性服务业的发展，并通过深化产业分工，扩充产业规模，促进金融、信息、科技、物流、创意等生产性服务业发展，推进工业化由低级阶段向高级阶段的演进。（三）有利于改变城镇化滞后局面，构建“三化” 协调发展机制。近年来，我省工业化进程不断加快，但城镇化滞后的局面依然没有实质性改变。一是城镇化明显滞后于工业化。2010 年，我省工业化率为 57.8%，城镇化率仅 39.5%，相差 18.3 个百分点。二是城镇化水平低于全国平均水平。2010 年，我省城镇化率比全国平均水平低 10 多个百分点。三是存在浅度城镇化问题。即在城镇停留半年以上的农民工虽
9、然被计入城镇人口，但并没有享受到与城镇户籍人口相同的公共服务和社会保障。作为劳动力输出大省，浅度城镇化最大的副作用表现在大规模的农村劳动力转移并没有带来农业人口和农户数量的减少，这使得农业经营规模不仅没有扩大，反而随着农户数量的增加更加细碎化。四是中心城市规模小，带动辐射能力不强，没有形成区域经济发展的核心辐射源，导致区域经济整体上活力不足。推进新型城镇化，就是针对城镇化滞后于工业化的现实，通过促进产业和人口集聚，做大做强中心城市，加快区域经济发展由以工业化为核心到以城镇化为引领的阶段性转变，实现“三化” 协调科学发展。（四）有利于改善民生，提高公共资源配置效率。新型城镇化与传统城镇化的本质区
10、别在于，鼓励和支持农民向城镇集聚，同时把农村新型社区建设纳入城镇体系，鼓励有条件的地区促进农民集中居住，促进城乡一体化。推进新型城镇化，促进农民市民化，一方面有利于把庞大的进城务工人员转为市民，让城市公共服务的阳光普照到这一社会群体。另一方面，建设新型农村社区，有利于统筹规划城乡基础设施建设和社会事业发展，有效地配置公共资源，使继续留在农村的居民也能享受工业化城镇化带来的物质和精神文明成果，过上现代化生活，形成城乡一体化发展新格局。2 实践与探索近几年，我省各地因地制宜，大胆实践，探索走出了一条以新型城镇化引领“三化” 协调科学发展的路子。由于各地在资源禀赋、发展阶段、区位交通等方面存在很大差
11、异，其城镇化推进模式也是多样化的。目前，大致可分为四种类型。1.经济发达县（市）。该类型县（市）经济基础好，三次产业呈现出二、三、一的特征，二、三产业增加值在生产总值中所占比重超过 90%以上。县乡经济实力强，县域综合经济实力位居全省前列，政府财力较为充裕，城乡居民收入水平高，民间资本较为雄厚，非农就业比较充分，具备了新型农村社区建设的条件。但这类县（市）发展转型的任务重，土地等资源的瓶颈约束紧，城镇化远远低于工业化水平，“三化”发展不够协调，城乡一体化亟待推进。我省距中心城市较近、综合经济实力强的县（市）都属于这类，约占全省县（市）的 1/10。该类型县（市）在推进新型城镇化过程中，把新型农
12、村社区建设作为推进城乡一体化的切入点，统筹城乡发展的结合点、加快新型城镇化的着力点、助推经济发展的增长点，在探索以新型城镇化为引领、推进“三化” 协调发展的道路上取得明显成效。如新密市作为集经济发达县、郑州都市区郊区、资源型城市等基本特征于一体的县级市，针对资源型城市转型中遇到的诸多矛盾和问题，按照转变经济发展方式的要求，跳出原有的工业化发展模式，把新型城镇化特别是新型农村社区建设作为“三化”协调科学发展的切入点，坚持规划先行，以煤矿沉陷区治理为契机，采取合村并城、合村并镇、合村并点、移民搬迁等模式分类推进，通过政府引导、部门支持、社会帮扶，高标准建设，高功能配置，打造宜居农村新型社区。新型农
13、村社区建设的成功推进，改变了旧的农村面貌，带来了农村人居环境、生态环境、人文环境的全面改善；完善了城镇体系，拓展了城市发展空间，增强了城市综合承载能力；节约了土地，缓解了土地瓶颈约束，为传统产业的升级转型和新兴产业发展扩展了空间，促进了农业适度规模经营，提高了农业组织化程度，推动了现代都市农业发展，加快了农业生产方式转变。2.工业化水平高的县（市）。该类型县（市）工业基础较好，主要是资源型加工业，工业增加值在生产总值中所占比重较高，县域综合实力比较强。但是主导产业与农村经济耦合程度较低，农业和农村经济游离于工业化进程之外，农民就业不充分问题依然存在，呈现出工农分割、城乡分离的二元结构格局。我省
14、矿产资源丰富的县（市）多属于这类。该类型县（市）针对当地经济构成偏重、二元结构体制矛盾突出的问题，在推进新型城镇化过程中，坚持人口集中、产业集聚同步推进，通过改善农村生活生产条件，实现工业反哺带动；通过减少农民、增加市民，让更多的人在大工业领域实现就业；通过土地流转，为农业发展拓展发展空间；通过产业再造，推进结构调整，加速新型工业化进程。如舞钢市把新型农村社区与中心城区、中心镇区、产业集聚区一体规划建设，确立了“1 个中心城、4 个中心镇、17 个中心社区” 的城镇化建设目标，着力推进“ 农民向城镇集中，农村土地向规模经营集中，公共服务向社区相对集中，企业向集聚区集中”，完善覆盖城乡的社会保障
15、体系、政策激励机制，创新工作机制，形成了“城 镇社区”联动发展的局面。通过新型农村社区建设，使社区居民享受到优美宜居的社区环境和高质量的服务，全面提高了居民生活质量，转变了农民的生活方式；将教育、卫生、通信、社区管理、物业管理、文体、商业服务等设施科学布局，促进了公共服务均等化；随着农村土地向经营大户集中，提高了农业规模化水平，发展多功能农业，加快了农业生产方式转变；通过产业集聚区建设，做大做强主导产业，为城乡一体化发展构筑了坚实的产业基础，有效拓展了居民的就业空间。3.传统农区县（市）。该类型县（市）农业基础条件比较好，农产品资源丰富，农业增加值在生产总值中所占比重较高，农业产业化势头良好。
16、主导产业主要以农产品加工业为主，工业发展已经有了一定基础。但该类型县（市）经济发展整体上欠发达，县域财力不强，工业化过程尚未充分展开，农村富余劳动力转移任务较重。这类县（市）在我省占有相当的比例。该类型县（市）在推进新型城镇化过程中，以推进农业产业化为切入点，促进工农对接，通过发展现代农业，搞好农产品深加工，拉长产业链，以产业集聚、产城融合促进城镇化、农民市民化，走出了一条以农业产业化带动农区工业化、推进城镇化的内生性发展之路。如潢川县立足自身优势，加快土地向特色产业、高效农业流转，规划建设了一批集中连片、布局合理的专业乡、专业村，初步实现了特色产业的专业化、规模化、标准化生产，形成了六大特色
17、农业板块，为新型城镇化奠定了基础。在城区东部和西部分别规划建设两大产业集聚区，培育县域主导产业，为新型城镇化提供了产业支撑。拉大城区框架，加强基础设施建设，促进人口、产业向城镇转移集聚，全力打造区域性中心城市。按照“特色突出、功能协调、布局合理、因地制宜”的原则，加快建设特色城镇。积极探索用土地换社保、换就业、换住房、换固定收益的“四个置换” 模式，推进农村新型社区建设。潢川县围绕农产品精深加工做文章，推进工业化进程，促进人口向城镇集中，提高了城镇化水平，进而为农业结构调整、增加农民收入提供了新的契机，从而形成工农良性互动、“三化”协调科学发展格局。4.粮食主产区县（市）。该类型县（市）粮食生
18、产在农业生产中占有较高比重，是粮食生产的重要基地，承担着国家粮食安全的重任。但这些县往往工业化和城镇化水平都比较低，既缺乏强县的产业支撑，也少有富民的项目带动，内生发展能力不足，城乡居民收入水平偏低。该类型县（市）针对内生发展能力不足，缺乏产业支撑的实际，把借助外力与培育内生发展能力有机结合起来，充分利用外部城镇化的拉动作用，促进农村劳动力向县域外转移。加强农业和农村基础设施建设，不断提高粮食综合生产能力，调整农业产业结构，积极发展现代农业。通过强化县城和中心城镇带动作用，培育新型城镇化的空间载体，承接产业转移，吸引人口等生产要素集聚，实现保障粮食安全与区域经济发展的双赢。如淮阳县立足于产粮大
19、县、旅游资源大县的实际，将文化旅游业作为战略性支柱产业加以培育。不断加大农业投入，完善农业基础设施，强化农业科技服务，增强农业综合生产能力。加大招商引资力度，吸引外部要素进入，发展壮大支柱产业。加快推进产业集聚区建设，促进人口、产业向集聚区集中。强化中心城区建设，加快推进“周（口）淮（阳）一体化 ”，规划建设了行政新区、文化旅游产业集聚区，强化产业支撑，扩大城市规模，提高综合承载能力。3 道路与选择新型城镇化引领“三化”协调科学发展是一项庞大的系统工程，也是一场深刻的经济社会变革。以新型城镇化引领“三化” 协调科学发展，必须科学把握新型城镇化的内在发展规律，围绕实现中原经济区转型发展、持续发展
20、和和谐发展的目标取向，理清发展思路，找准着力点，探索走出一条不以牺牲粮食和农业、生态和环境为代价，以新型城镇化为引领“三化”协调科学发展的路子。（一）发展机遇一是中原经济区上升为国家战略，业已出台的支持中原经济区建设的意见构建了以促进“三化”协调发展为主的政策框架。二是“十二五”期间,我国的城市化进程将由加速发展期向发展提升期转变，从而为我省推进新型城镇化勾画了基本的走向脉络。三是城镇化作为承载投资需求和消费需求的结合体，必将成为国家实施内需拉动战略的关键环节,一些长期制约城镇化发展的户籍、住房、就业、社会保障等政策会有较大的突破性改革。四是我省“三化” 协调发展模式开始步入成形期，一方面农业
21、生产规模化促使农村富余劳动力向城镇和非农产业加快转移,形成了城镇化的“推力” ；另一方面产业集聚化发展推动人口向城镇加快聚集,形成了城镇化的“引力” ，孕育出相互融合、互为动因的内生性发展张力。五是我省城镇化处于30%60%区间，未来 10 年乃至更长时期内,河南都将处于城镇化的加速发展阶段。六是随着经济社会的快速发展，城乡两类社区持续冲破城乡二元结构的壁垒而不断趋于融合。（二）总体思路以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，落实国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见,确立新型城镇化的引领地位，着力实施中心城市带动战略，着力推进产业集聚化发展，着力发展具有中
22、原特色的现代农业，着力创新体制机制，努力走出一条新型城镇化引领，“三化” 协调科学发展的路子，推动中原经济区实现跨越发展。（三）基本原则坚持突出核心，“三化”同步。充分发挥新型城镇化联工带农的作用，确立其核心引领地位，促进要素集聚化和农民市民化，为工业化和农业现代化注入内在动力；加快新型工业化，促进产业布局优化和经济结构升级，为城镇化和农业现代化提供产业支撑；推进农业现代化，提高农业综合生产能力，为工业化和城镇化奠定基础支撑，从而形成引领主体突出、两大支撑有力的“三化” 协调科学发展新格局。坚持科学规划，优化布局。注重规划先行，突出规划的前瞻性、科学性和指导性，强化各类规划的协调与衔接，加强规
23、划管理，指导城镇建设有序开展。要把城镇体系建设、产业集聚区建设、现代农业建设兼容在一个大的发展框架中，优化空间布局，统筹谋划发展。坚持因地制宜，分类指导。从各地实际出发，充分发挥自身比较优势，选准切入点，不照抄照搬，盲目攀比。既要充分认识其必然性和可行性，积极推进，又要清醒认识其系统性和复杂性，扎实稳妥，量力而行。坚持改革创新，开放合作。把改革创新和开放合作作为强大动力，大胆探索，勇于创新，在重点领域和关键环节的改革上先行先试，取得户籍、金融、土地、社会保障、社区管理等方面的改革新突破；全方位扩大对内对外开放，吸引集聚发展要素，借助外力加快发展，形成有利于“三化”协调发展的体制机制。坚持以民为
24、本，改善民生。把保障和改善民生作为根本目的，尊重群众意愿，加强完善基础设施建设，加快推进基本公共服务均等化，大力发展教育、卫生、文化等各项社会事业，切实解决就业、住房、社会保障等民生问题和增收、创业等持续发展问题，确保广大城乡居民共享改革发展成果。（四）重大任务1.大力实施中心城市带动，不断提升城镇综合承载能力。新型城镇化引领“三化” 协调发展是以要素、产业在空间上的集聚为前提的，必须依托一定的空间载体。按照中原经济区城镇发展空间布局的原则和要求，提升郑州的全国区域性中心城市地位，推动省域中心城市发展，加快中小城市和县城发展，积极发展中心镇，构建以中原城市群为主体形态，全国区域性中心城市、省域
25、中心城市、县城、中心镇与农村社区协调发展的新型城镇体系，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。一是强化中心城市带动，加快中原城市群发展。提升郑州作为我国中部地区重要的中心城市地位，发挥洛阳区域副中心城市作用，加强各城市间分工合作，推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建，促进城际功能对接、联动发展、融合发展，建成沿陇海经济带的核心区域和全国重要的城镇密集区，形成具有较强竞争力的开放型城市群。加快郑汴新区发展，建设内陆开发开放高地，打造“三化”协调发展先导区。二是做大做强地区性中心城市，发挥区域性带动作用。按照规模做大、实力做强、功能做优、环境做美的原则，发挥比较优势，科学编制城镇规划，
26、完善城市功能，提升基础设施水平和公共服务能力，发展壮大其他各省辖市规模，优化城市布局，形成以中心城区为核心、周边县城和功能区为组团的空间格局，增强聚集要素和辐射带动作用，使之成为各区域发展的核心。三是加快建设各具特色的县（市）和中心镇，提高以城带乡发展水平。发挥县（市）和中心镇促进城乡互动的纽带作用，把中小城市作为吸纳农村人口就近转移的重要载体，推动城乡之间公共资源优化配置和生产要素自由流动。增强县城发展活力，支持有条件的县城逐步发展为中等城市，提高承接中心城市辐射和带动农村发展的能力。按照合理布局、适度发展原则，支持基础较好的中心镇逐步发展成为小城市，强化其他小城镇对周边农村的生产生活服务功
27、能。2.搞好新型农村社区建设，促进城乡一体化发展。新型农村社区一头靠向城镇，一头连着农村，处在城镇体系的末端，是推进城乡一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点和促进农村经济发展的增长点。因此，要把新型农村社区建设作为推进新型城镇化的重要环节，稳步推进。要积极推广新密、舞钢、潢川建设新型农村社区的经验，因地制宜，分类指导，采取合村并城、合村并镇、合村并点等不同模式，稳步推进新型农村社区建设。要优先在城市郊区、产业集聚区等非农产业基础好、前景好的地方推进，使之与工业化、城镇化有机结合起来，保证农民能够非农就业。鼓励农民向重点镇、建制镇集中。经济实力强、农民非农就业比较充分的县市可以率先尝试建设新型农
28、村社区，暂不具备条件的县市，不要一哄而起。要注重可持续发展能力的培养，防止虎头蛇尾、接续不力的现象发生。3.推进产业集聚化发展，强化产业支撑。促进三次产业融合发展，强化产业支撑，是新型城镇化的内在要求。只有产业发展和城市发展有机融合，才能使农村富余劳动力同时实现就业空间和就业部门的双重转变，从而持续推进工业化和城镇化。一是搞好区域产业布局。中心城市作为区域的发展极，重点发展高端制造业、现代服务业、都市农业；中小城市以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市聚集各种要素的节点；农村以规模化、专业化、标准化的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求。二是有序承接产业转移
29、。发挥区位优越、劳动力资源丰富等优势，完善产业配套条件，打造产业转移承接平台，健全产业转移推进机制，全方位、多层次承接沿海地区和国际产业转移。要按照不同城镇的发展特色、发展方向，确定承接的产业领域，形成有序承接、集中布局、错位发展、良性竞争的格局。三是促进产业集聚化发展。依托中心城市和县城，促进二、三产业高度集聚，通过产业链式发展、专业化分工协作，增强集群协同效应，实现二、三产业融合发展，形成特色主导产业集群或专业园区，使之成为构建“三个体系” 的重要载体，促进企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建、人口有序转移，实现产城融合发展。四是发展壮大现代服务业。要提高规模化、品牌化、
30、网络化发展水平，改造提升商贸、餐饮等传统服务业，发展壮大健康产业、社区服务、养老服务等新型业态，加快培育和扶持具有地方特色的家庭服务业。支持发展信息服务、创意设计等新兴服务业。突出发展物流、文化、旅游和金融等现代服务业。挖掘整合旅游资源，推动文化旅游融合发展。4.促进农村劳动力转移，加速农民市民化进程。在人多地少这一基本国情的约束下，解决农民就业必须依靠两条腿走路，一是通过大力发展农村经济、推进农区工业化促进农民就地就近就业；二是通过促进农村劳动力进城务工、异地转移。要着眼于区域经济格局出现的新变化，进行顶层设计，破除城乡制度壁垒，促进农民工向城市转移，以有序释放农区的人口压力，通过与重点开发
31、区、优化开发区之间的互动，实现农产品主产区的协调发展。要创新农民进城落户的社会保障、住房等制度安排，探索建立农村人口向城镇有序转移机制，妥善解决农民工流动中的社会问题，健全农民工权益保障机制，为农民市民化创造条件。要充分利用农民市民化让渡的发展空间和创造的发展条件，推进土地流转，促进农业规模经营，大力发展现代农业；推进农业结构战略性调整，拓展农业功能，强化专业基地建设，打造现代农业示范区和农业科技园区；强化龙头企业带动，推进农产品精深加工，不断提高农业产业化经营水平。5.创新体制机制，构建“三化”协调的制度保障体系。新型城镇化实质上是城乡两个系统在经济、社会、人口、空间、生态等诸多基本要素交融与协调发展的过程。这种交融与协调的过程是与城乡发展的制度供给纠结在一起的，因此也是体制机制创新的过程。新型城镇化推进顺利与否，在很大程度上取决于制度供给是否科学、合理。要以贯彻落实国家出台的关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见为契机，加大“三化”协调发展的先行先试力度，在城乡资源要素配置、土地节约集约利用、农村人口有序转移、行政管理体制改革等方面先行先试。如改革和完善土地征用制度，建立健全城乡统一的土地市场问题；农村金融体制改革问题；探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，有效破解“三化” 协调发展用地矛盾问题，推进新型农村社区建设衍生出的基层组织、社会管理问题等等。4
