1、 公共受托责任视角下安徽省地方政府债务审计研究公共受托责任视角下安徽省地方政府债务审计研究从全国乃至全球看，政府举债是现代市场经济的普遍现象。公共基础设施建设项目，投资总量大、投资周期长，几代人都能受益。如果完全依靠政府当期的收入，不仅工程所需资金难以解决，也损害代际公平原则。通过适度举债建设，有利于保持经济社会发展和财政收支的长期均衡，兼顾效率与公平，更好地造福于百姓，但随之带来的债务风险也不容忽视。 一、政府债务审计的意义 自 2008 年冰岛发生主权债务问题以后，陆续出现了众多国家由于不能及时履行偿债义务，而导致国家破产。自 2009 年 12 月，欧洲许多国家继希腊后也开始陷入危机，面
2、临着十分严重的主权债务违约风险。 与欧美债务危机不同的是，我国债务风险不是来自主权债务，而可能是地方债务。我国主权债务规模相对来说并不太大。截至 2010 年末，中国中央财政国债余额为 6.75 万亿元，相对于近40 万亿元的 GDP 总量而言，负债率远低于国际公认的 60%的警戒线。另一方面，我国财政收入增长的速度近些年都保持在 20%以上的高速度，大大高于 GDP 的增速。与此同时，我国的地方债务问题却要严重得多，而且危害性不可小觑。根据有关数据，截至 2010 年底我国地方债务的总规模大约为 10.72 万亿，如果加上国债余额，那么中国的债务总额占 GDP 的比重就将翻一番，超过 40%
3、。一些地方的债务负担十分沉重，负债率超过 60%甚至 100%的也不鲜见。在一系列紧缩政策的打压下，地方政府资金来源不足，偿债能力下降，违约风险大大增加。 欧美主权债务危机的事实给我国敲本文由收集整理响了警钟，党中央和国务院高度重视地方政府性债务。早在 2009 年，审计署就曾对地方政府负债情况展开过审计调查，当时根据调查结果就向国务院上报了地方政府性债务总体规模较大，存在一定债务风险的问题。2011 年，审计署审计发现，截至 2010年底，除 54 个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计 107174.91 亿元。2012 年至 2013 年，审计署又组织对 3
4、6 个地方政府本级 2011 年以来政府性债务变化情况进行了抽查。审计发现，经过两年时间，上述地方政府债务余额增长了12.94%。2013 年 6 月，审计署审计长刘家义代表国务院向全国人大常委会作审计报告时建议，加强地方政府性债务管理，进一步清理规范融资平台公司，抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。2013 年 7 月根据国务院要求，审计署组织全国审计机关展开了新一轮的地方政府性债务审计工作。 在新的经济形势下，审计作为国家管理机制运行过程中的监督与促进环节，需要以科学的审计理念为指导，对地方政府债务实行动态、常态化的审计监督，尽早
5、发现新问题，及时揭示地方政府性债务积聚产生的财政风险，并进一步积极探索防范和化解财政风险的措施具有重要作用。 二、安徽省地方政府性债务审计的现状及问题 省级政府债务的形成，一方面是由于省级收支矛盾突出，有些项目不得不通过举债解决;另一方面是省级通过举债减少市县配套压力，减轻市县债务负担。安徽省政府金融办一份报告显示，2012 年我省政府性债务负债率为22.2%，低于全国平均水平，也远低于国际上公认的风险预警线 60%的水平。由此可知，全国范围内，我省债务情况较为乐观，但问题仍然存在。各级政府为经济社会发展举债融资，部分地区政府性债务存在债务规模大、融资成本高、融资主体分散、债务资金使用效益较低
6、、债务管理不透明不规范等问题，债务偿还压力较大，风险隐患较为突出。尤其是局部地区的地方融资平台，违规利用逐年回购责任方式（BT、BOT 等）或委托代建承诺以地补偿等变相回购方式，举借政府性债务，情况比较严重。 地方政府债券，是地方政府性债务主要的组成部分之一，对于地方政府债券资金，国家要求加大对保障改善民生和经济结构调整的支持力度，资金优先用于保障性安居工程等重点公益性项目支出及普通公路发展。以安徽省 2013年政府债券用途来说，主要用于交通基础设施建设、新型城镇化试点基础设施建设以及保障性安居工程等民生工程。但部分地区由于债务负担重，偿债压力大，有五成左右资金用来偿还旧债，个别市七八成资金用
7、来偿债。换句话说，政府债券资金偿债越多，花在民生公益性项目上的则越少。 经审计认定，截至 2013 年 6 月底，安徽省各级政府负有偿还责任的债务 3077.26 亿元。从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目。已支出的债务资金中，用于市政建设、保障性住房和土地收储、交通运输设施建设、科教文卫、生态建设和环境保护、农林水利建设等基础性、公益性项目的支出 2406.51 亿元，占 87.53%。安徽省政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，形成了大量优质资产，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。 省审计厅公布的我省政府性债务审计结果表明，从全省经济发展水平、政府
8、性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，全省政府性债务风险总体可控。长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，对促进经济社会发展起到了积极作用。同时，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用效益，局部地区风险不容忽视。 三、地方政府债务审计发挥免疫系统功能面临的挑战审计免疫系统的功能包括：风险预警功能、揭露功能、清除修复功能和防御及预防功能。其中防御预防功能是审计的高级功能，这是以往审计所欠缺的，它是审计发展到免疫系统论这个高级阶段才衍生出的具有创造性的功能。也正因为防御预防功能的存在才使审计被称之为经济
9、社会的免疫系统。 我国地方政府债务审计起步较晚，所开展的财务审计和合规性审计较多，绩效审计刚刚起步，若要更好的发挥免疫系统功能，就必须在审计作用、审计视角和审计模式上加以改变，这是审计免疫系统论给我国地方政府债务审计带来的新挑战。 1、地方政府债务审计作用由被动防范向主动预防转变。在经济监督论和经济控制论下，政府审计主要实施的是事后、事中审计，审计仅起到亡羊补牢的作用，属于被动防范。在免疫系统论下，地方政府债务审计要预防、揭示和抵御经济发展过程中的环保问题，预防是首要的，只有这样才能促使政府有效履行受托社会责任，因此这时的审计属于主动预防。当审计以主动预防为主时，地方政府债务审计机构和人员应该
10、能够尽早发现经济运行中存在的环保风险，这对于我国政府审计部门和和审计人员来说是一个很大的挑战。审计部门可能需要从制度方而进行创新，审计人员需要全而提升自己的素质水平才能应对挑战。 2、地方政府债务审计视角向维护国家安全转变。免疫系统论认为国家安全是国家审计的基本目标，如何维护国家安全是审计人员必须重点关注的。这意味着审计人员不能仅从被审计单位的微观视角考虑问题，否则得出的结论可能是表而的或肤浅的，而应站在国家的角度，从宏观的视角考虑问题。在地方政府债务审计中，审计人员应改变过去的思维定势，不能仅进行就事论事的审计，而是要通过审计发现是否存在危害国家经济安全的风险。审计人员必须清楚地认识到事物瞬
11、息万变，只有保持应有的关注，通过理性的分析，才能发现可能危害国家经济安全的风险。 3、地方政府债务审计模式向风险导向转变。审计要充分发挥免疫系统的功能，就必须对潜在的风险进行揭示和抵御。当前我国地方政府债务审计多以传统的账项基础审计模式为主，审计工作重心主要围绕着会计账簿展开，旨在发现和防止错误与舞弊，不仅审计效率低下，而且不能溯源追本，无法揭示经济工作中存在的风险与漏洞。风险导向的地方政府债务审计模式对审计风险进行系统分析和评价，将地方政府债务审计的重点转变为关注各项经济指标关键点是否设立有效的内控制度，风险防范措施是否落实，项目和资金使用是否有效益，有无重大风险隐患等方面，不仅提高了审计效
12、率，而且能更好的发挥审计防御及预防的功能。 四、提升审计免疫力，加强财政管理和审计监督 1、进一步明确各级地方政府债务审计机关的责任，构建国家地方政府债务审计的免疫系统 政府审计作为国家公共管理中的一种内在性力量，要提升经济运行中的免疫力、增强抗病能力、消除病灶，必须进一步明确各级政府审计机关在地方政府债务审计中应该履行的职责，构筑起政府债务审计的免疫系统，以预防项目资金的滥用，确保项目的良性运转。 要充分反应债务资金的使用与项目建设运营、政府和企业受托责任履行等方面的问题。还应当公开地方政府债务审计结果，在满足公民知情权的同时，促进问题的追责和整改，抵御问题再生，以主动性来扩大发现问题的视野
13、、以预防性来提前感受风险、以整体性来看待问题对全局的影响、以宏观性来进行分析和建议、以公开性来促进整改与规范。这是提高地方政府债务审计免疫力的基本要求和总体思路。 2、深化财政管理制度改革，促进我省财政经济可持续发展 切实盘活财政存量资金，不断提高财政支出绩效。围绕稳增长、调结构、惠民生等政策措施的贯彻落实，着力盘活财政存量资金，进一步提高财政资金使用效益。一是强化财政结转结余资金定期清理机制。加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，要调整安排到经济社会发展亟需支持的领域。二是加强财政专项资金分配管理。各有关部门要认真落实定向调控政策，切实做到项目从严把关，分配规范透明，资金下达及
14、时，跟踪问效到位。要适应形势和环境变化，研究改进财政投入模式及资金分配方式，充分发挥财政资金的引导作用。三是推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识。逐步扩大绩效管理范围，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策的重要依据。 3、建立政府性债务风险预警监测机制 政府债务盘活了资金、调度了资金，也节约了资金，在弥补地方财力不足、推动地方经济社会发展方面起到了重要作用。安徽省在实践中不断改革和创新工作机制，架起高压线，念好紧箍咒，将关口前移，切实加强财政债务融资管理。 目前安徽省正在研究制定政府性债务风险预警监测办法，定期对省本级、市本级、县级政府性
15、债务风险进行动态监测、评估和提示，着力建立科学有效的风险预警监测机制，谨防地方政府打擦边球、触高压线，确保不发生系统性、区域性的财政金融风险。 为明确责任、强化考核，省财政厅研究制定了省对市、县政府性债务管理考核办法，将政府性债务风险管理纳入省政府对市县政府的目标管理绩效考核和党政主要领导干部政绩考核;将政府债务审计纳入领导干部经济责任审计和财政收支审计，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究等。 4、加强对地方债务的审计监督 扎实推进审计全覆盖，充分发挥审计监督职能作用。各级审计机关要依法履行职责，积极主动作为，努力推进审计监督全覆盖。一是进一步突出审计重点。加大对重大政策措施贯彻落实、财政经济运行安全、重点项目推进、保障和改善民生、公共资金使用绩效、领导干部履职尽责等方面的审计力度，推动政策落地见效，促进全面深化改革。二是进一步创新审计管理。以实现审计全覆盖为目标，积极整合审计资源，探索多视角分析、多专业融合、多技术应用的审计管理模式，不断提高审计工作质量和效率。三是进一步完善工作机制。各部门、各单位都要自觉接受审计，积极协助审计机关开展工作。强化审计工作联系机制，重视发挥审计预警功能，推动审计监督成果转化为服务成果、审计资源转化为发展资源，让审计监督成为打造三个强省、建设美好安徽的强大助推力。
