1、中央财经大学 财政学院,1,第四章 政府预算编制,中央财经大学 财政学院,2,本章节的框架体系,1.政府预算编制的依据2.政府预算编制的机构和程序3.政府预算收支的预测方法4.政府预算编制的模式,中央财经大学 财政学院,3,1.政府预算编制的依据,基本概念： 即政府预算收支计划的预测及确定，是政府组织战略的一种表现，全面考察资源过去的使用情况，分析已经实现的目标及成本，并通过为将来的预算期分配新的资源，做出新的规划的过程。,中央财经大学 财政学院,4,1.政府预算编制的依据,在定年度大盘子需要考虑的因素：政府预算收支计划的预测及确定，其中必须考虑的依据： 1.1国家法律和宏观政策制度 1.2宏
2、观经济与财政规划 1.3确定年度预算限额,中央财经大学 财政学院,5,1.1国家法律和宏观政策制度,法律依据：中华人民共和国预算法和中华人民共和国预算法实施条例。预算法对我国预算编制的要求、内容、形式、财政后备资金的建立、编制及批复的时间和程序等都做了明确的规定。,中央财经大学 财政学院,6,国家当年的宏观经济政策大政方针，因为政府预算是贯彻国家的方针政策、体现政府调控意图的基本手段。 每年11月份召开中央经济工作会议定基本工作基调。,1.1国家法律和宏观政策制度,中央财经大学 财政学院,7,1.2宏观经济和财政规划,理论而言：中长期的宏观经济预算和财政预测（一份完整的经济和财政政策的规划报告
3、，详细阐述经济与财政的中期预测数，政府所关注的财政政策目标及其优先性）。多年期的滚动支出预算（3-5年）。,中央财经大学 财政学院,8,我国的具体情况：国民经济和社会发展远景规划纲要。对政府预算的决定作用。政府预算对国民经济和社会发展远景规划的促进和制约作用。,1.2宏观经济和财政规划,中央财经大学 财政学院,9,1.3确定年度预算限额,意义：对政府预算支出的一种控制制约作用。与中长期经济发展规划相适应。,中央财经大学 财政学院,10,1.3确定年度预算限额,总量限额（不仅仅支出）政府整体的预算限额（单一制国家中包括全部各级政府），在宏观经济走势、国民经济走势和中期预算规划基础上确定。部门限额
4、分解为部门预算限额。,中央财经大学 财政学院,11,1.3确定年度预算限额,预算限额的确定方法：比例法。按照财政支出与GDP的比例或本年度支出相对于上年度的基本变动幅度。平衡法。遵循财政收支平衡的观点，“以收定支”的理财思想。,中央财经大学 财政学院,12,我国预算限额的确定方法：平衡限制。预算法第三条规定，各级预算应当做到收支平衡。第二十七、二十八条规定：中央政府公共预算不列赤字，中央预算中必需的建设资金，可通过举债的形式来满足。地方预算按量入为出、收支平衡的原则。,1.3确定年度预算限额,中央财经大学 财政学院,13,比例限制。由财政部门下达主要预算收支控制指标来实现。预算法第29、30条
5、规定：各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应，支出应统筹兼顾，确保重点。,1.3确定年度预算限额,中央财经大学 财政学院,14,2.政府预算编制的机构和程序,政府预算程序是指预算从编制、代议机构审议、到政府部门执行，直至将执行结果向代议机构汇报的全过程。编制机构：各级政府的财政部门；各部门、各单位负责编制本部门的预算。编制程序： 测算年度财政收支规模 编制预算草案,中央财经大学 财政学院,15,2.1政府预算编制机构,预算法规定，各级政府是预算编制的领导机关，具体编制机关是各级政府财政部门，各部门、各单位负责编制本部门、本单位的预算。 中央预算。 地方预算。,中央财经大学 财政学
6、院,16,2.2我国政府预算编制的程序,测算收支规模。编制预算草案。,中央财经大学 财政学院,17,草案：各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查批准的收支计划。流程：1、各部门上报预算建议数；2、财政部门下达预算收支控制指标；3、各部门上报预算草案；4、财政部门下达政府预算。,2.2我国政府预算编制的程序,中央财经大学 财政学院,18,预算草案，即各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查批准的收支计划。由部门预算编起，采取自下而上和自上而下相结合，两上两下，逐级汇总的程序。,2.2我国政府预算编制的程序,中央财经大学 财政学院,19,“两上两下”的编审流程。,中央财经大学 财政学
7、院,20,预算编制时间,当年7-9月 一上9-11月 一下11-12月 二上次年1-3月 二下,中央财经大学 财政学院,21,1、一上。 上报预算建议数。每年7月份开始，各部门在预计本年全年预算收支完成数的基础上，按统一的部门预算编报格式编报本部门预算与财政部门。现在一般7月份开始,至9月份结束,2.2我国政府预算编制的程序,中央财经大学 财政学院,22,2、一下阶段。 财政部门对各部门上报的预算建议数及项目排序建议进行审核后，拟定主要预算收支控制指标，提出分配意见，综合平衡后的预算测算方案报同级政府审定，经批准后向各部门下达预算控制指标。一般9月份开始,至11月15日结束,2.2我国政府预算
8、编制的程序,中央财经大学 财政学院,23,3、二上阶段。 各部门根据财政部门下达的预算控制指标，编制部门预算草案上报财政部门。中央各部门根据财政部的预算控制数编制正式部门预算，地方预算同理。11月15日开始,至12月末结束,2.2我国政府预算编制的程序,中央财经大学 财政学院,24,二下阶段。 财政部门在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成按功能编制的本级财政预算草案和部门预算，报本级政府审批后，提交本级人大审议。人大会议开后,预算通过后15日内批复各单位,2.2我国政府预算编制的程序,中央财经大学 财政学院,25,编制的时间周期安排： 一上阶段：7-9月 一下阶段：9-11月 二上阶段：11
9、-12月 二下阶段：次年1-3月,2.2我国政府预算编制的程序,中央财经大学 财政学院,26,一下,政府预算编制的“二上二下”流程,部门审核汇总基层单位预算建议数,财政部门审核部门预算建议数,部门编制预算数,财政部门审核上报预算数并报人大批准,各部门执行预算,一上,二上,二下,中央财经大学 财政学院,27,中央财经大学 财政学院,28,2.3西方国家的预算编制流程,作为课外知识了解可结合西方国家预算编制周期与流程，分析我国预算编制中存在的问题与对策，投稿。,中央财经大学 财政学院,29,以2009年预算编制为例,中国,一上,一下,二上,二下,美国,20087-9各部门-财政部门,20089-1
10、1财政部门-各部门,200811-12各部门-财政部门-人大,20091-3财政部门-各部门,2007春各部门-OMB-总统,20077总统-OMB-各部门,20077-2004秋 各部门-OMB200711-20082首周一 OMB-总统-OMB-国会,20082-20089 国会-各部门,中央财经大学 财政学院,30,美国联邦预算历经四个预算年 度（10月1日到次年9月30日） 全过程共约34.5个月 预算编制于预算年开始前19个月 预算审批于预算年开始前9个月,中央财经大学 财政学院,31,财政部,OMB,各政府部门,总统,国会,财政年度收入计划,总统预算建议,行政预算草案,最后的平衡和
11、预算决策,（2007春始， 2007年11月-12月完成）,预算开支计划,概算的编制与提高,（2007年7月）,（2007年秋）,（2007年11月）,（20081-2首周）,中央财经大学 财政学院,32,OMB(Office of Management and Budget)的主要职责是:( 1) 在国家的财政和经济政策上向总统提供咨询;( 2) 编制联邦预算草案和中长期财政计划方案;( 3) 监督行政部门的预算执行情况;( 4) 起草有关行政命令和公告。,财政部则主要负责收入概算和税收等日常事务。,中央财经大学 财政学院,33,3.1政府预算收支的预算方法3.2我国政府预算测算的基本方法,
12、3.政府预算收支的预测方法,中央财经大学 财政学院,34,3.1政府预算收支的预测方法,政府预算收支项测是合理有效地确定政府项算收支规模和指标，编制政府项算的重要步骤和基础环节。定性分析法和定量分析法。,中央财经大学 财政学院,35,主要有经验预测法和统计预测法。,3.1政府预算收支的预测方法,中央财经大学 财政学院,36,经验预测法： 自动法。 平均法。 直接计算法。 零基预算法。,3.1政府预算收支的预测方法,中央财经大学 财政学院,37,统计预测法：时间序列分析法。因果分析法。,3.1政府预算收支的预测方法,中央财经大学 财政学院,38,3.2我国政府预算收支测算方法,两个步骤：匡算算大
13、帐的方法。具体测算在匡算的基础上，根据有关指标和预算定额，分别对各部门、各单位、各具体预算收支项目逐一测算。,中央财经大学 财政学院,39,基本方法：基数法 系数法比例法 定额法综合法 零基预算法标准收支法,3.2我国政府预算收支测算方法,中央财经大学 财政学院,40,4.政府预算编制的模式,4.1政府预算编制模式的基本定义4.2政府预算编制模式变革的依据4.3政府预算编制模式的主要类型4.4各国政府预算编制方式改革4.5我国政府预算编制模式的借鉴,中央财经大学 财政学院,41,4.1政府预算编制模式的基本定义,政府预算编制模式1、解决政府机构如何分配和管理公共资金2、公共资金如何转化为公共产
14、品和公共服务,“养人”为主的预算模式VS“效果”为主的预算模式,中央财经大学 财政学院,42,4.2政府预算编制模式变革的依据,政府改革中，预算改革的核心地位。在建立效率政府的过程中，几乎所有的国家都通过政府预算变革来进行。政府效率,中央财经大学 财政学院,43,4.3政府预算编制模式的主要类型,单式预算和复式预算绩效预算和投入预算零基预算和基数预算,中央财经大学 财政学院,44,4.4各国政府预算编制方式改革,美国英国法国印度,中央财经大学 财政学院,45,4.5我国政府预算编制模式的借鉴,借鉴意义改革1992年开始实行复式预算制度目前称作部门综合预算。经常性预算资本性预算,中央财经大学 财
15、政学院,46,我国政府预算编制模式改革思路,(一）构建复式预算体系1、公共预算的基本概念2、国有资本经营预算的基本概念3、社会保障预算的基本概念（二）部门预算改革（三）实施绩效预算，提高资金使用效率,中央财经大学 财政学院,47,1、公共预算,公共预算是指国家以社会管理者的身份取得税收收入，用于维持政府行政、保障国家安全、稳定社会秩序、发展公益事业等政府职能实现的收支预算。公共预算的支出重点主要集中在政权建设、事业发展、公共投资及部分的收入分配调节四大领域。,中央财经大学 财政学院,48,2、国有资本经营预算,国有资本经营预算是指反映国家以国有资产所有者身份取得的收入和国家用于经济建设的资本性
16、支出的预算，即是对政府在一个财政年度内国有资产经营性收支活动进行价值管理和分配。,中央财经大学 财政学院,49,3、社会保障预算,社会保障预算是指国家以法律或行政法规手段筹集收入并用于特定对象人群的专款专用性质的预算。社会保障预算编制的模式大致有四种：一是基金预算、二是政府公共预算、三是一揽子社会保障预算、四是政府公共预算下的二级预算，即半独立性质预算。,中央财经大学 财政学院,50,我国政府预算编制模式改革思路,(一）构建复式预算体系1、公共预算的基本概念2、国有资本经营预算的基本概念3、社会保障预算的基本概念（二）部门预算改革（三）实施绩效预算，提高资金使用效率,中央财经大学 财政学院,5
17、1,我国政府预算编制模式改革思路,与公共财政框架体系改革相匹配，建立公共预算、国有资本预算和社会保障预算一体的复式预算。推进部门预算改革实施绩效预算，提高资金使用效率,中央财经大学 财政学院,52,什么是部门预算？,概念：一个部门一本预算。1、与财政直接发生经费领拨关系的部门。2、范围上看是部门综合预算。3、支出角度，包括所有的功能的支出。4、从编制程序上，是汇总预算。5、从细化程度上看，具体到项目。,中央财经大学 财政学院,53,部门预算与传统功能预算的区别：,1、预算编制的分类基础不同。2、预算涵盖的范围不同。3、预算管理的侧重点不同。4、预算管理的方式不同。5、预算编制的方式不同。6、预
18、算的细化程度不同。,中央财经大学 财政学院,54,为什么进行部门预算改革,1、实现预算管理的统一性。2、保证政府预算的完整性。3、统一预算编制标准。4、提高预算编制的科学性。,中央财经大学 财政学院,55,部门预算改革,改革的主要内容：实行“一个部门一本预算”编制综合预算规范预算分配方法深化“收支两条线”管理改革编制滚动预算改革政府预算科目体系,中央财经大学 财政学院,56,部门预算改革,五年来的改革情况： 2000年4个部门试点；2001年试编基本支出和项目支出预算，试点扩大到26个；2002年实行综合预算；2003年增加118个事业单位按基本支出和项目支出编制部门预算；2004年部门预算编
19、报扩大到34个部门。,中央财经大学 财政学院,57,我国政府预算编制模式改革思路,(一）构建复式预算体系1、公共预算的基本概念2、国有资本经营预算的基本概念3、社会保障预算的基本概念（二）部门预算改革（三）实施绩效预算，提高资金使用效率,中央财经大学 财政学院,58,绩效预算改革,结果导向的预算。与传统预算的区别：1、由管人向管事。2、由关注预算执行过程到关注执行结果。3、从收支核算到成本核算。4、调动部门积极性。5、客观公共的绩效评估体系代替传统的业绩考核。,中央财经大学 财政学院,59,在中国实施绩效预算，是否成熟？,中央财经大学 财政学院,60,本章小结及思考题,掌握政府预算编制的“二上二下”的基本流程。掌握公共预算、国有资本预算和社会保障预算、部门预算的基本概念。了解政府预算收支预测方法体系。了解国外政府预算编制模式与我国的进一步改革方向。,中央财经大学 财政学院,61,本章结束,
