1、 对美国外援的时空分配的实证分析裁量权发展援助作为机制性、长期性的国家对外行为，始于二战后美国的 马歇尔计划。1961 年，美国国会通过 对外援助法案，以法律形式明确了发展援助作为实现国家利益和外交目标的长期政策工具。自此，美国外援把服务美国对外战略确立为其政策目标。冷战时期，美国官方强调的外援目标，主要是防止共产主义蔓延，而冷战结束后直到 9. 11 事件前，美国外援的外交政策作用曾大大降低。9. 11 事件后，美国外援政策紧随对外战略调整而调整，将 反对恐怖主义和 维护国土安全定位为外援的基本任务。从政策导向来看，美国外援的政策目标具有明确的宏观战略性、全局性和长期性特点。但在实践中，外援
2、的决策和实施又高度官僚化，具有分散性、微观性和受议题驱动的特征。本文运用委托代理理论，分析外援政策的主要特征如何导致作为代理人的官僚部门享有高度自主裁决权 (discretion) 。而这些政策特征也使得委托人 (包括公众、国会和总统) 缺乏动机和能力，对外援官僚机构进行过程监控和事后制裁。这就产生了外援决策的微观性和外援战略宏观性之间的鸿沟。本文继而对美国外援的时空分配进行实证分析，发现美国外援的微观分配具有很强的政策惯性，并没有及时反映美国外援宏观战略的大调整，且外援分配原则和外援政策宏观目标之间呈现出明显偏差。一、研究现状对美国外援的现有研究，大都注重宏观政策分析，围绕外援的战略目标及其
3、变化，进行历史描述、政策分析或是实证研究。这些研究均假设美国外援分配的决策和实施，贯彻了外交政策的总体目标，旨在实现美国不同时期的国家利益。但实际上，负责美国外援具体决策和管理的是多个官僚机构，它们分散在不同的机构和部门，具有自身的官僚政治利益，相互之间也缺少实际的有效沟通。事实上，美国的外援政策是官僚机构对具体议题的反应，体现为对常规工作的日常管理。一些研究者认为，美国外援的高度官僚政治化，带来了宏观政策目标和微观决策的冲突。例如，蒙哥马利指出，外援是 为了外交目的而利用公共资源的政策，充满了复杂性和模糊性，也产生了 责任和效果的多元性，而在其中，官僚机构发挥了主要作用。滕德勒则运用官僚政治
4、的角色冲突模型，认为外交政策的决策过程，具有权力从国会大量转移到政府部门的特点，而因外援政策又具有目标开放性和实施过程高度程序化的特点，这便赋予外援官僚部门定义资源转移或资金流动的权力，并最终决定了政策的输出结果。此后的研究，更反复强调美国外援的官僚政治特征，描述和分析了外援官僚机构之间的年度政治游戏。在现有外援研究中，政策目标分析和官僚政治研究形成了两种截然不同的研究路径，因为两者的前提假定难以兼容。政策分析研究暗含的假设是，无论什么样的决策系统最后都体现了外援的宏观政策目标，因而此类研究对官僚决策的实际过程和输出漠不关心。而官僚政治分析者假定官僚政治输出对宏观战略目标的偏离是不言而喻的，从
5、而着眼于解释和解决官僚政治的 非正式系统和病症。他们一再强调外援政策的高度官僚政治化特征，但实际上官僚政治化是美国及各国外交政策的普遍特征，并且高度官僚化和实现外交战略目标之间，并没有稳定和确定的联系。事实上，官僚政治化本身并不是政策输出偏差的决定因素。官僚机构的分散程度及其自主裁量权的大小，才是影响政策输入输出偏差程度的真正原因。但是，现有外援研究忽略对官僚自主裁量权的分析，从而也就无法较好地解释外援政策输出与战略目标之间的偏差，也难以系统地分析问题所在。二、委托代理理论与外援研究在这一部分，本文将运用政治学中的委托代理理论，结合外援的政策特征，分析为什么美国外援政策的官僚机构具有高度的自主
6、裁量权。当具有高度自主裁量权的官僚决策和执行部门又同时具有高度分散性并缺乏一个有效的协作机制时，外援政策的实际输出与政策的宏观战略目标将形成较大差距。(一) 委托代理理论马克斯韦伯曾指出，在政治的各个领域中和层次上，广泛存在一种不对称的关系，其中政治权威和信息优势分属不同的机构，此即后来人们所熟知的韦伯不对称。委托代理理论在政治学中主要是指用于分析 韦伯不对称现象的一种理论模型和技术。委托代理关系在政治、经济、社会生活中无处不在。简单地说，一旦一方 (委托方) 授权另一方 (代理方) 代表其行使功能或处理事务，以实现委托人设定的目标，委托代理关系便随即建立。委托代理理论较早就被借鉴并运用到国际
7、关系和外交政策研究中。在委托代理模型假设中，代理人的决定和行为，决定了委托人的目标是否能够实现、在多大程度上得以实现。但是，代理人享有信息优势，包括代理人拥有委托人所不具备的相关专业知识和技能，或代理人了解更多的实地情况，以及委托人无法完全知晓代理人的实际决策动机和行为过程等等。与此同时，模型假设委托人与代理人的利益与偏好不完全重合，即对委托人而言的最优选择，对代理人来说未必最优。换句话说，委托人的偏好集和偏好排序与代理人有差别。在偏好不一致的情况下，代理人很有可能利用信息优势，在决策中追求与委托人目标不一致的利益，出现逆向选择和道德风险等有损委托人利益的问题。在委托代理理论中，此类问题统称为
8、委托人问题。此种问题的后果，是委托人在一定程度上失去了对代理人的限制和控制，因而又称为 代理人丢失。如何克服委托人问题，是委托代理模型或理论的主要研究问题。总体上看，委托人可以通过事前 (ex ante) 控制和事后 (ex post) 监控机制，来部分或全部克服委托人问题，防止 代理人丢失。事前控制是委托人通过设置一定的规则，来限制代理人的行为范围，主要依赖法律工具和程序设置，如详细的委托合同等。事前设定的规则越细、限制性越强，代理人丢失的可能性就越小。但是，缺乏专业知识和实地经验的委托人过多地进行事前干涉，详细限制代理人的决策自主权，往往会导致代理人行为能力下降，违背建立委托代理关系的初衷
9、，降低委托代理关系的效果。事后监督则是对代理人进行监控，以改变和控制信息不对称给委托人带来的劣势，制裁代理人的不当行为，以及根据 (阶段性) 代理结果进行奖惩，如削减预算，或通过法律法规来撤销或修改对代理人的授权。这种方法若要成功，需要有三个前提: 一是委托人对代理人的行为能够进行有效的监控; 二是对代理人不当行为能够作出明确的界定和判定; 第三是可以有效地评估代理 (阶段性) 成果。当委托代理关系成为一个链条，即在水平方向或垂直方向上，存在多个委托人和 (或) 多个代理人时，委托人问题变得更为复杂和严重。更多的相关行为体和更多环节的代理关系，加大了信息不对称和偏好不一致的可能性和严重性，协作
10、成本和交易成本随之上升。对代理人不当行为和代理结果进行判断和评估，也并非听上去那么容易。当委托人的目标具有长期性和宏观性，而代理人必须阶段性和局部性地进行决策和执行，尤其难以对代理人的行为和绩效进行有效的评估。另外，当委托代理的事务具有较高的专业性时，代理人对结果、过程、手段等具有较大的专业优势，而委托人的控制和监督变得更为困难，奖惩手段常常变得无效或起到反作用。(二) 委托代理理论在政治学中的应用委托代理关系在政治领域中普遍存在，如选民与议员之间、公众和国家行政首脑之间、国会和行政机构之间、政府和国际谈判代表之间、主权国家和政府间国际组织之间都具有某种委托代理关系。委托代理理论和模型被广泛运
11、用于政治学研究中，以解释官僚系统和其他政治等级机构的低效问题。运用委托代理模型，瓦因加斯特和莫兰对美国联邦贸易委员会和美国证券交易委员会进行的研究，开创了运用委托代理理论研究官僚政治的先河。委托代理理论的研究路径和关注问题，与阿利森和德斯特勒等人的官僚政治决策模型有所不同。官僚政治决策模型关注政策的输入与输出，强调官僚机构之间的利益冲突和讨价还价; 而委托代理理论则主要集中在解释和衡量官僚机构作为代理人一方的单独裁量权，从策略和制度上探讨如何防止 代理人丢失的问题。单独裁量权是委托代理理论中的一个核心概念，指官僚机构不受立法或其他委托授权机构的限制而进行决策的自由度。在美国政治的研究和实践中，
12、官僚机构的自主裁量一直颇具争议，但不得不接受的现实却是，对官僚机构的监控和制裁总是有限的。因此，官僚政治中的委托代理研究致力于回答的一个问题就是: 为什么立法者授予某些官僚机构更大的自主裁量权，而对另一些官僚机构却更乐于干涉? 这类研究主要采用博弈论的分析方法，得出的结论较为相似当相关政策具有高度复杂性时，即使预期官僚机构具有不同的优先考虑 (政策偏好) ，立法机构仍然倾向于给予官僚机构更多的自主裁量权。另外，当政策的政治化程度和选民关注度较低时，政治权力机构倾向于给予官僚机构更多的自主裁量权。(三) 委托代理理论与外援研究学者们对外援官僚政治虽不乏研究，但基本集中在对官僚政治决策模型的运用，
13、如分析官僚机构的私利如何阻碍了国际外援协作和一致化等问题。现有研究对外援政策的委托代理关系研究相对较少。近年来，委托代理模型开始较多地运用在多边主义外交政策和国际组织等研究中。在新近的外援研究中，有学者以主权国家作为委托人、国际开发银行或其他外援多边机构为代理人，分析国家采取多边外援的动机，研究国际多边外援机构的外援分配自主权，探讨多边外援机构的代理人身份是否能够使外援更少政治化、更有效率等问题。运用委托代理模型分析外援的国内政治的研究迄今仍非常少。米尔纳等人以美国公众作为外援政策的委托人、美国政府作为代理人，探讨了公众对政府的信任与限制如何影响了美国选择多边外援还是双边外援形式。在另一项研究
14、中，米尔纳和廷力运用委托代理理论，研究了美国外援的国内政治偏好。在他们的研究中，选民是外援政策的委托人，而国会为主要的外援政策代理人。研究假设代理人为了获得委托人支持，议员在国会政治中完全忠实其选民的外援政策偏好。据此，该研究分析议员的投票 (决策) 行为，以反推的逻辑得出选民的外援政策偏好，并得出选民偏好主要是由外援政策的国内再分配效应所决定。这些研究虽然运用了委托代理的理论框架，但实际上并不涉及委托代理研究的核心问题，即委托人问题和代理人的自主裁量权。相反，无论是作为整体的政府，还是更具体到国会，都被假设为受到公众或选民的完全控制，从而不得不诚实履行委托人的授权事宜。然而，无论是否由委托人
15、明确授予，代理人在一定程度上都享有实际的自主裁量权。因此，我们不应该假设委托人完全控制代理人，而应该考察在什么条件下，代理人享有更多或更少的单独裁量权。另外，现有对委托代理模型进行运用，但却集中在对政治权力机构作为代理人进行研究，忽略了官僚机构才是外援政策最终和最主要的代理人。此外，委托代理理论的另一个核心假设是，代理人具有与委托人不一致的政策偏好。但是，所有这些运用委托代理理论的研究，几乎都假设代理人无论是国际组织还是国内政府机构要么无独立偏好，要么偏好与委托人相一致。官僚机构的政策和政治权力机构之间总是存在着政策偏好上的不一致，再加上官僚机构具有自主裁量权，这两者的程度 (偏好差异和自主裁
16、量权高低) 决定了官僚政治的政策输出与权力机构的政策目标之间的偏差程度。三、理论分析本文运用委托代理理论分析美国外援官僚机构的自主裁量权和政策偏好。美国外援的政策特征决定了官僚机构拥有高度外援政策自主裁决权，而官僚机构的政治逻辑又决定了其利益偏好和外援宏观政策目标之间的较大差距。这两点决定了美国外援政策的实际输出与既定战略目标之间具有较大偏差。(一) 美国公众、国会和总统对外援政策的低关注度与贸易、移民和经济制裁等其他领域的对外政策相比，美国公众对外援政策的关注程度相对较低，外援事件也从未引发公众大讨论。外援政策将国内纳税人的钱，以多种形式转移支付给外国政府或国民，但外援政策却并没有明显的国内
17、再分配效应，不能形成国内政治中泾渭分明的 赢家和 输家对立阵营。如果说外援的无效和浪费使纳税人成为输家，纳税人包括了全美所有具有纳税义务的人，他们为数众多，并具有高度分散性和异质性，难以采取集体行动提升外援效率。外援分配的主要潜在得利者主要有四个集团，分别是负责有关外援事务的政府官僚和雇员、承担外援政府采购的企业、美国非政府开发或环境组织、外援政策的院外游说集团。这些利益集团与涉及贸易、移民和经济制裁的利益集团不同，不具备后者那样雄厚的资金、行业及地域背景和强大的政治影响力。非政府组织的资金力量相对薄弱，无力大规模影响外援政策。承担政府采购的企业一般绕过权力机构，倾向于通过对官僚系统的渗透而达
18、到目的。院外游说集团只关注特定的双边外援，对整体外援政策和分配漠不关心。而负责与外援有关事务的官僚更是要刻意防止外援政策政治化，从而最大化其自主裁量权。美国公众对外援政策漠不关心，与美国长期以来宣称的外援重大战略性目标形成矛盾的对照。2010 年，世界公众民意网站所做的关于外援的民调，受调查者大幅高估了外援支出，平均估计美国年度外援支出占联邦预算的 27%，并建议更为合理的比例为 13%。但实际上，美国外援总体上不超过联邦预算的 1% 。有趣的是，公众对外援政策漠不关心，其实也并非美国独有的现象。根据经合组织国家民意调查，公众从理论上高度支持外援作为一种国际再分配手段，但普遍对本国外援政策和情
19、况知之甚少。在美国的调查中，大部分受访者实际并不支持外援作为对外战略工具，而认为国际扶贫是外援的正当目的。即使认为国际扶贫是美国公众作为委托人的政策偏好，但外援的扶贫发生在国境之外，受益人也并非美国公民，这一偏好本身具有模糊性，而且也至多是弱偏好。外援的低度政治可见性，决定了选民不太可能因为外援政策的得失和效率问题，用投票来奖惩政治家。这直接导致了总统和国会对外援政策的关注程度非常有限。既然国会议员和总统等政治家以本人或本党的连选连任为最重要目的，不受选民关注的外援政策就不能成其为优先政策项。事实上，无论是美国国会或总统，他们对外援的关注都非常有限，几乎没有给外援设定其自有的政策目标，而仅以总
20、体外交战略作为外援的目标。从国会来看，1961 年美国国会通过 对外援助法案 (the Foreign Assis-tance Act of 1961) ，以法律形式明确把发展援助作为常备政策工具，用以实现美国国家利益和外交目标。国会作为立法机构授权给行政部门制订和执行外援政策的项目计划、预算和其他具体事务。在选民国会这一组委托代理关系外，国会和行政权力机构之间又形成了新的委托代理关系。但在这一关系中，作为委托人的国会对作为代理人的行政部门进行外援决策、监督、干预和赏罚的动机和能力等十分有限，基本集中在对 总统年度预算中的外援预算进行审议和投票。理论上，参众两院的国际关系委员会 (双边外援)
21、和财政委员会(多边外援) 理应定期通过授权法案，为行政部门设定对外援助的政策方向。但实际上，自从 1985 年以来国会就没有通过任何对外援助的授权法案。相反，国会选择省去授权法案，以避免与行政部门在外援问题上发生直接冲突。这样，美国国会没有对外援政策目标进行具体设定。由于对政策方向的辩论理应在授权委员会 (authorizing mittees) 中进行，省去授权法案也意味着省略了对援助政策的公开辩论。在国会里，实际上只有拨款委员会对外援政策进行限制和控制。在每一个财政年度开始之前，拨款委员会和对外行动委员会的次级委员召集听证会，邀请相关政府行政部门、政府外的专家和其他人士参加，然后制订拨款法
22、案草案，并在次级委员会中进行投票，后送交拨款委员会进行下一轮投票。若拨款委员会投票通过，草案将在参众两院分别进行辩论和投票。两院通过的拨款法案将送交总统签署，经签署后法案生效，行政部门便负责执行法案。当国会无法在下一财年开始之前通过拨款法案，它就必须通过一项继续决议，通常做法是沿袭前一年的预算水平和分配方案。当国会无法就援助拨款通过单独的方案时，援助拨款法案也会常常被放入对政府拨款的一揽子支出法案中。从这一决策过程可以看出，对外援助并非大多数议员所关心的议题，预算分配决策往往在专门的官僚委员会中就解决了。从行政部门来看，总统作为最高决策者很少直接关心外援事务。肯尼迪、约翰逊和尼克松几位总统对外
23、援事务的高度关注只是一些特例。通常，总统在外援政策方面的参与度与外交危机或突发事件高度相关，如苏东剧变、恐怖主义袭击等会带来总统对外援态度在短时间内的迅速升温，但随之而来的也总是事件过后的迅速降温。9. 11 事件后，外援的作用虽被总统一再强调，但其对外援作为一种外交政策工具的理解非常模糊，也很少过问细节。总统会在公开场合宣称外援的战略意义，并对外援表示支持，出访时也常亲自宣布对到访国外援发放或增加的消息。但是，由于公众对外援的漠视甚至敌意，总统刻意和外援保持距离。由于外援是一项低政治化、低政治可见度的政策，在各个层次上的委托人，包括公众、国会和总统，都缺乏足够的动力和动机进行外援政策的辩论、
24、反思和战略规划。于是，外援政策作为外交政策的一部分，缺乏自身的政策目标，而以国家对外战略的总体目标为目标。面对宏观而模糊的政策目标，各层次的委托人也难以对政策目标进行清晰的优先排序。从另一方面看，委托人对外援作为外交工具的使用也缺乏规划，作为美国外援最终委托人的公众甚至不赞同外援的政策工具性质。外援在议题领域内低政治化的特点，导致两个直接的后果: 一是各层次的委托人缺乏对代理人进行事前或事后监督控制的动机;二是委托人模糊而宏大的政策目标偏好，与官僚机构具体而微观的目标偏好之间，势必具有较大的差异，这一点将在下文具体分析。(二) 美国外援的决策机制从委托代理的角度看，经过多次委托代理，外援政策的
25、最终代理人是一系列官僚机构。美国是世界上最早对外援决策管理机制化、官僚化的国家。这些官僚分散于多个政府部门，各自形成层层的官僚等级制度，而其内部又存在着进一步的委托代理关系。与外援计划制定、决策和实施相关的官僚机构为数众多，目前约有 50 多个单独的机构，负责制定外援计划和执行外援发放。这些机构具有各自的目标和利益，彼此鲜有沟通和协调。外援官僚机构总体呈扩张趋势，当政府感到需要应对新的外援问题时，一个通常的做法就是创建新的外援官僚机构。比如，小布什政府为了设计和执行 千年挑战账户项目，建立了一个新的机构 千年挑战公司，由国务卿担任董事长 ; 而为了执行总统艾滋病紧急救助计划，全球艾滋病协调办公
26、室又在国务院内得以设立。从总体上看，美国总统把军事与安全援助，交由美国陆军安全援助司令部管理，把灾难和人道主义援助授权给美国国外灾难管理办公室管理，而委托国际开发署和财政部主管经济发展援助。在经济援助领域内，国际开发署负责双边援助，而财政部负责多边援助。所有这些机构又有为数众多的下属机构，负责制定和实施外援的具体项目。单就国际开发署来看，这一官僚结构复杂而庞大，截止 2013 财政年度，它主要由华盛顿国际开发署、6 个地区局和 126个海外代表处构成，组织庞大、人员众多，在区域和问题领域分工精细。美国国务院对援助的总体水平和国别分配具有主要决定权。但冷战结束后，国务院一度对外援失去兴趣。在整个
27、 90 年代，国务院都在不断降低外援在外交政策中的优先次序。与此同时，国务院却对兼并国际开发署兴趣盎然，并积极采取行动，兼并计划一度得到时任副总统戈尔和部分国会议员的支持。但国际开发署却坚决反对兼并，反复强调维持一个独立的双边经济援助机构的重要性和经济援助本身的战略性。国务院的合并行动最终未果，但国际开发署的很大一部分工作却被整合进了国务院，而且这一兼并和反兼并的斗争和争论至今仍未消停。国际开发署于 1961 年由肯尼迪总统建立，主要负责双边发展援助、经济支持基金 (Economic Support Fund，简称 ESF) 和 PL 480 (Public Laiddot;布鲁门撒尔曾这样描
28、述他的权力: 我拥有决定美国 在多边金融机构中 执行主任们如何投票的全部权威，我的决定只有总统一个人能够推翻。但实际上，美国国务院对多边援助也有干预。在国际金融机构中，国务院经济事务次国务卿通常是美国的预备主席。财政部和国际开发署有时会在援助预算上相互竞争，甚至产生冲突，在预算吃紧的年份尤其如此。与外援政策相关的另一个重要机构是管理和预算办公室 (OMB) 。OMB 主要负责监督对外援助预算方面的问题，并向总统提出关于援助机构和项目的预算意见和建议。由于预算是对外援助的关键环节，OMB 的这一政策角色实际上可以直接影响外援政策。每当涉及有关政策有效性与相关预算问题时，OMB 就可以发挥其政策影响，但在利益和偏好上，它和其他有关外援的官僚机构正好相反OMB 的偏好总体上是外援的预算越小越好，因为 OMB 的绩效体现在其成功地削减了政府的整体预算开支。除上述机构外，还有多个官僚机构与外援政策有关，如国际和平队、美洲基金会、非洲发展基金等。这些机构所得到的预算相对较少，在对外援助中可见度也不高，但这些机构都牢牢守住自己的地盘，强调各自负责工作的重要性和不可或缺性。
