1、尼泊尔接受国外援助政策2005-12-28 20:08 文章来源：驻尼泊尔经商处文章类型：编译 内容分类：调研尼泊尔接受国外援助政策 尼泊尔是我国重点援助的国家之一，了解尼泊尔接受外国援助的政策可以更好地搞好对尼援助工作。现将尼政府吸收国外援助政策简要介绍如下，供参考。 一. 尼泊尔接受外国援助情况 国外援助对尼泊尔的经济发展起到重要作用，尼接受外国援助自上世纪 50 年代中期实施第一个五年计划（1956-1961）时开始，平均每年开发支出的 55%都来自国外援助。目前国外援助保持在国民生产总值的 5-6%的水平（近年国外援助约 3-4 亿美元/年），大约占政府财政支出的 25-30%。外国援
2、助主要用于农、林和畜牧业，以及能源、运输、卫生、社会和人力资源开发。在近几个五年计划期间，国外援助在尼政府的项目投资、削减贫穷和提高经济增长率等方面发挥了重要作用，同时解决部分政府财政收支赤字、存贮和投资支出不平衡问题。 近年，国际援助的模式有所变化，双边援助下降了四分之一，无偿援助也在减少，贷款在援助总额中增长了四分之三。另外，技术援助在增长。1990-99 年期间，技术援助占援助总额的 17%, 而近年则增至 40%以上。随着贷款的增长, 国家外债相应增加, 目前已达到国民生产总值的 55%。 二近年国外援助执行情况及存在问题 自外国提供援助以来，修建了许多基础设施，如：公路、灌溉设施、水
3、电站、教育、卫生、饮用水和卫生设施等；还进行了发展政策对话、经济改革分析、加强公众服务项目等。但利用外国援助还不能完全实现经济改革和削减贫穷的目标，外援在一些领域有作用，在另一些领域还未尽如人意。尼泊尔存在一些特殊的问题：有制度方面也有自然条件的，如多山的地形、普遍贫穷、高出生率和不安定的社会环境。这些都对尼经济发展和有效吸收外援形成挑战。尽管国外援助在不断增长，但仍不能满足需求。过去的投资对促进增长已无后劲，经济环境的基础未见好转，吸收能力和社会制度都不能适应发展需要。影响国外援助的管理和经济发展的主要问题是，援助提供方认为，尼政府缺少对国外援助项目开发和计划的所有权，对财政援助缺乏领导和指
4、导，对支出安排未分先后次序，对项目计划、设计、准备和实施未承担更多责任；缺乏现实性，在计划方面缺乏严密的组织管理，制订预算很少考虑其它因素，如地方公共机构的水平、社会团体和计划实施方面的人员；增加的开发项目超出国家政策、制度和吸收能力的水平；国家政策和制度不健全，机能不良，公务员报酬过低，缺少公务员履职的激励机制，缺少监督检验机制，主要是缺少责任制和透明度，体制的漏洞和错误使用资源等等。为此，一些援助国已经削减了他们的援助水平，在落实援助计划方面提出了苛刻的条件；还有的援助国直接地向地方社团、非政府机构提供援助，或者在尼组织他们自己的援助机构和咨询公司，由他们自己搞援助项目。尼政府理解这些援助
5、者的观点和做法，主要是为解决尼在接受援助方面的问题和加强援助的效果。政府和援助提供方对尼发展重点的认识不同，许多项目和计划是援助国提出启动的，认识不协调的结果使援助的效果降低。为了协调认识，政府将全面领导，并同地方参与者协商，规划国家利用外援的重点（以当地人民的需求和国家发展相协调）。根据现有条件，选择可行和可管理的项目同援助提供方协调。要建立项目计划和管理系统，包括立项、实施、监督和评估，以保证来自援助国的投资产生最大效益。过去实施的许多项目未反映人民的要求、价值和接受能力，使外援资源分配和利用效率低。政府未掌握外援项目的所有权，导致一些人通过项目获利。另外，项目评估机机制不健全，国外援助被
6、分散用在一些小项目上，这些项目不是必需的也未列入国家的长期发展计划。援助提供方有他们的政策和援助重点，但他们的援助重点有的不是尼泊尔最需要的，需要协调，协调工作成为非常艰难的任务。 尼泊尔拟改变外国援助的构成。例如在 1999 年，资本援助仅占外援的 50%，技术援助占外援的 40%，其余 10%是国际收支支持和紧急救济。技术援助比例增长较快。尼政府对外国援助的利用需要同援助国和机构共同检查。 许多技术援助未达目的，大量用于外国专家的费用。截至目前，技术援助连同资本援助多未利用本国技术人员，导致采用了不适用的技术。甚至在独立的技术援助项目上，也过分依赖外国专家而不用本国的技术人员，也未更新不适
7、用的制度。利用贷款的技术援助对于像尼泊尔这样最欠发达的国家来说等于增加了债务负担。外国援助项目包括使用技术的选择，都由各部门的承办者确定。尼泊尔未建立有效的机制对外国援助项目应用技术进行评估，特别是资本援助项目。外援的交钥匙工程采用的技术完全由外国人确定，而且项目的长期维修保养问题很难解决。 一些援助提供国家和机构提供的援助和国内项目需求存在较大差距，他们有自己的援助法规，有的还附加条件，不顾国家的发展重点计划，缺乏透明度。许多项目实施也未尽如人意，缺少监督检查机制，许多项目不能按期完工并且超支。近年国外贷款增多，虽然是优惠贷款并带有赠予成分，但仍加重了国家债务负担。上述问题影响了外国援助的效
8、果。三 接受外国援助理念的变化 尼泊尔正在实施的发展计划和经济改革是参照别国的经验和尼与国际社会的沟通制订的。过去十年来，在经济全球化、市场化影响下，尼与国际社会加强了发展与合作。在管理方面，进行了转变国家职能、下放权力、解决性别歧视、提高管理效率、增加政务透明度等工作。强调通过加强部门间横向联系提高效率，完成国家机构改革、削减贫穷和经济发展战略，对外国援助的需求日益增高。在新形势下，政府和援助提供方的部分政策使援助项目未产生应有的效益并带来副作用，影响了经济发展和管理。目前，国际上普遍强调援助方和受援方建立伙伴关系共同发展。政府在争取援助方提供更多的技术和财政援助，同时要建立平等的发展伙伴关
9、系。虽然政府和地方当局已制订了接受外国援助的政策和实施措施，但援助方经常抱怨一些开发合作的援助项目进展缓慢，效果差，很难令人满意。尼接受外国援助的政策需要完善，以便双方理解并解决现存问题。政府将采取全球通用的规则、惯例、政策和措施来指导和开发国外援助。尼已签署许多国际条约，并对联合国承诺，将于 2015 年实现一半贫困人口脱贫的目标；尼泊尔还是许多国际会议和协议的参与者，如环境、妇女、儿童、人权等。改进接受国外援助的政策，有利于实现对国际上的承诺。 尼泊尔最大的问题是削减贫穷，国内大部分人口生活在贫困线以下。政府对穷人承诺实现削减贫穷的目标，要采用平衡发展战略，促进国民经济和投资增长，持续削减
10、贫穷。经济增长是削减贫穷的前提，经济增长可以伴随着提高社会福利、教育和卫生。政府承认公众干预可有效地促进经济和社会环境好转，在这个框架内，使经济和社会的投入和产出得到较高回报率。国外援助可在这一框架内利用。 政府发展政策重要的一点是改正接受国外援助的缺点。政府于 2001 年 7 月制定了削减贫穷战略，其中将接受国外援助政策做为该战略的一部分过渡性措施。 “十五”计划将削减贫穷作为政府的首要目标，并设立了削减贫穷基金；国家和地区制定的目标与削减贫穷直接联系，年度预算与财政支持和实施能力相联系。 根据国家中短期和长期发展规划，对国外援助的需求在日益扩大。目前主要任务是维护安全和经济发展，特别是远
11、西部地区的安全每况愈下。另一方面受全球经济不景气影响，国内经济发展缓慢，预算压力增大。政府在努力增加税收，但国内可得到的用于发展的财政资源有限。在尼历史上政府第一次制订了中期支出计划，是“十五”期间费用支出的实施细则和年度预算分配的依据，还可及时发现财政危机。关键是加强了各部委、地方机构同财政部和国家计委的协调，从而有利于根据国家发展重点同援助国家和机构进行协调。政府的职能从管理转变到为经济和人民提供良好的发展环境，为适应发展需要，受援政策亦将相应调整。 四指导原则和目标 接受国外援助政策是国家发展政策的一部分。各提供援助国及机构有自己的对外援助政策和程序。尼泊尔的接受援助政策要适应各个国家和
12、机构，确有一定困难。 （一）尼泊尔接受国外援助政策的指导原则：（1）首先要满足国家削减贫穷的目标；要促进生产力发展和加强社会基础设施建设，有利于促进经济增长和持续发展。（2）国外援助不仅支持某一个项目而且要符合国家发展的重点和各个部门要实现的目标。（3）该政策是国家总政策的一部分，要有利于开发资源。（4）要保证提供援助方和接受援助方有更大的透明度。（5）在中短期接受国外援助的同时，要使国家增强长期动员国内资源的自力更生能力。 （二）接受国外援助要实现的目标。接受国外援助政策是长期的指导性政策，包括短期的操作规则。从长远看，外国援助应与增强国家经济实力相结合，为削减贫穷的总目标服务。短期的具体操
13、作亦应在长期目标指导下进行。该政策应考虑如下几点： （1）接受国外援助应与国家发展重点相结合； （2）提高国外援助质量和效率，在项目选择、设计、管理、检查、监督和评估等方面要与国外援助提供者协调一致。 （3）通过提高经济增长率来实现削减贫穷，同时保证分配公平。要求改进同市民社会、组织和私营业主的联系，在受援和其它经济政策上要制订具体实施措施，以保证更有效地利用外援解决管理、性别歧视、和环境等问题。 （4）推动援助提供方同尼政府建立平等的伙伴关系，目的是开展全球与国家水平的对话和提倡一种开发伙伴精神。 五接受外援的重点 （一）近期接受外援的重点。在尼泊尔第十个五年计划中，已明确了利用外援的重点，
14、提供援助的国家和机构应按照这些重点提供援助。如有不同意见，援助提供方应同尼政府进行对话解决。近期利用外援的重点是查清资源情况，提高项目执行能力。在“十五”计划中，政府强调投入产出和服务、提高资金利用率、利用外援搞好财政管理。政府的大部分收入都用来完成预算的硬性指标，开发资金极少，需要现汇无偿援助和贷款用以支持国家的计划。此外，改进中央的项目实施和监督系统也需利用外援来完成，利用国外技术援助加强地方政府的管理和监督系统。 （二）长期接受外援重点。鉴于资源和人力的制约，政府在选择投资项目上应慎重，利用外援的指导原则同短期受援重点大同小异。外援应重点用于国家的基础设施开发（能源、运输、旅游、科学和技
15、术）、农业、灌溉和林业，包括环境保护，人力资源开发和社会发展、教育、卫生、人口控制等，特别集中在削减贫穷、增加就业、扶助落后地区发展。上述各部门开发的重点是农村基础设施建设，包括通电、路、运输、小型灌溉系统、提高农产品产值、采用优良品种，基本的和技术教育，公共卫生、饮水和计划生育等。外援重点用于这些部门，要从根本上解决提高经济增长率、削减贫穷和能力建设问题。要考虑上述重点和效益，重点项目要提前考虑和评估。利用外援的基本政策要考虑项目实施和计划间的协调，要协调全局和局部的关系。 六 主要政策 （一）利用优惠贷款政策。为了减少外债负担要有选择地利用优贷，详细审查使用目的、内容和效益。可考虑促进经济
16、增长、满足社会经济目标的项目。鼓励优贷提供方同政府共同审查该项目对经济发展和社会开发的效益。可采纳的方法：（1）要选择高回报率的项目；（2）在接受新贷款前要分析各条款的含义；（3）要促进出口换汇能力；（4）有利于减轻外债和保持汇率稳定；（5）有利于减少高成本贷款；（6）有利于减少咨询和专家费；（7）不贷商业信贷（不包括混合信贷）；（8）政府不为自己或其他机构提供外贷担保。 （二）无偿援助。政府鼓励国际社会提供无偿援助，政府的政策是首先寻求无偿援助，在无偿援助不足的情况下，寻求最惠贷款。有些优贷混合部分无偿援助也可接受。对于最不发达国家，无偿援助是最适合的。有些项目，如设计、管理、能力建设、技术
17、支持和项目监督等技术援助，使用无偿援助好于优贷。无偿援助由双边合作进行资金管理，可避免超支。 （三）预算支持。实施政府的长期和近期计划，完成宏观经济增长目标需要国际社会的财政支持，但要看具体情况是否合适。 （四）技术援助。技术援助要符合政府的开发进程，对国外专家的技术援助应逐步减少以促进国内人力资源开发，利用技术援助要有利于促进国际技术转让，提高本国技术人员的技术水平。有两类技术援助，固定的技术援助和项目技术援助。固定技术援助培育了本国的人才并提供了财政支持，这类技术援助应予鼓励。项目技术援助，政府鼓励更多利用本国技术力量，本国人员熟悉地方情况，有利于选择合适的技术，提高项目质量，使项目低投入
18、高产出。另外，志愿者来尼服务类技术援助，国际援助机构在招志愿者时要注意志愿者的质量。发展中国家间的技术合作（TCDC），政府鼓励扩大这方面援助，利用区域间的技术资源。 （五）利用外援改进国税收入。（1）技术援助帮助政府提高税收管理能力；（2）帮助政府选择合适政策增加税收，促进经济增长。（3）外援直接进入财政，改进国内财税体制，促进 GDP 增长和就业，达到经济增长的目标。 （六）提高资本投入产出效益。国家的投资项目未达预期回报水平，原因是投资分散、管理不善、缺少维护保养。国家投资项目未能合理利用，许多项目超支，需要利用外援改进国家投资项目现状。 （七）提高生产力能力并建立伙伴关系。国家鼓励尼泊
19、尔人在项目管理中处于领导地位。要在政府、私人业主和非政府组织及其开发机构间建立伙伴关系，要加强管理，减少腐败。 （八）保证政府的领导和所有权。应保证政府对外援和开发活动的所有权，援助者的作用是支持政府的开发进程。包括（1）转让责任给国家指定的机构负责项目的准备和实施；（2）在支出和财务管理上，对政府出资项目和援助项目待遇一致；（3）项目实施由一单位主办，避免平行单位太多；（4）援助者要帮助加强国家的所有权；（5）帮助建立项目长期维护保养系统。在管理上帮助政府减少腐败行为，增强管理能力。 （九）私营企业。国家不排除私企参与外援项目建设。 （十）地方社团。地方社团在政府开发进程中起到重要作用，特别
20、在外援项目执行方面起到积极作用。通过他们的工作，开发并扩大了国外援助，他们是政府利用国外援助的伙伴。 （十一）国际政策的原则。尼泊尔在国际社会和多边事务洽谈中有机会发挥更大作用，并不断积累发展与合作的经验。在处理国际事务中，要分析利弊，趋利避害。 （十二）要继续提高同援助者合作的水平。在国际援助下，政府实现了一些发展目标，要不断加强双方理解，进一步促进合作，为政府开发需求争取更多外援。 七主要战略与实施措施 （一）为实现发展目标，政府将采取下述战略： （1）确定经济发展模式和产业发展计划，合理分配资源。 （2）加强财务管理，增加受援项目管理透明度。 （3）注重援助项目质量，抓好监督和验收环节。
21、 （4）加强协作。财政部、计委和有关部委，要以财政部为召集人举行项目协调会，及时解决问题。 （5）抓好立项、设计、施工、验收等各个环节的衔接，保证工作的连续性。 （6）建立援助项目信息管理系统。 （7）不断完善接受国外援助的有关法规和制度。 （二）政策实施措施 （1）在为受援项目做配套资金计划时，要坚持审慎进行资源分 配和严格管理的原则。制订预算方案时，要考虑年度预算和阶段计划，主要目标和发展潜力。 （2）鼓励援助者同政府联合制订发展计划，以便资金用到重点项目上。 （3）提高项目计划和实施效率。在项目开始阶段要制订好计划， 实施过程中及时发现问题调整方案，如需增加外援，要及时提出。管理方面，督
22、促援助者资金按时到位；分散权力并实施项目经理负责制，各司其职；配套工程采取招标方式，以减少问题。 （4）改进项目评估、检查、监督、检验机制。对较难做的项目的评估、检查要建立反馈机制，项目检查应建立“公众聆听”系统。项目实施的每个阶段都应有独立的专家组对项目进行检验。监理和项目检验委员会亦应建立。 （5）加强外援项目财务管理，根据采购计划和工程进度报表支付；受援项目在收到付款申请一段时间内保证支付；审计报告在财年完后六个月内完成；受援项目允许追加资金；要开发财务系统，预算执行要有透明度。 （6）为加快受援项目进程和效率，要为受援项目提供减免税待遇和其他便利。 为提高受援项目效益和效率，政府在改革机构的同时还要与援助国或机构加强协商和对话，不断改进受援政策，以利于完成削减贫穷的目标。
