1、行政管理学,主编：胡象明 主讲人：刘梅贵,前言 学习行政管理的意义,管理学之父德鲁克,陈水扁,我在英国当首相都没有专门的厨师为我做饭，只能去内阁蹭饭。每年收入全部公开。每两周要去下院接受质询，回来满脸都是口水。我要是进了老百姓家，抱着老百姓哭，第二天泰晤士报的标题会是英国首相以无耻的眼泪换取选票，太阳报的标题会是英国首相和私生子相认卡梅伦,房改是把你荷包掏空，教改是逼得二老发疯，医改是给你提前送终，就业难得你整天头痛。,2011年3月7日，全国政协委员王平称“我们也不要鼓励我们农村的孩子去上大学”。 目前北大农村学生所占比例为一成，清华2010级农村生源仅占17%。2010年北大在某省招收的7
2、0名文理科学生中，有60人则通过自主招生加分、政策性加分、保送的途径迈入北大，他们绝大多数出自超级中学。,在北京，一般公墓的价格已经达到数万元，最贵的甚至近百万元。,思考：三个和尚的故事,第一章 概述,第一节行政管理学的学科性质与研究对象,一、行政管理的概论及其特点 （一）行政的三种含义：1、与立法、司法相对应的 “行政”。行政：就是政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动。2、与政治相对应的“行政”。行政：是国家意志的执行或政策的执行。3、与管理相对应的行政。三种观点。,（二）行政管理的含义： 是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。 （三）行政管理的特点1、行政管理的主体
3、是政府行政机关2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。,二、行政管理学的学科性质 1.行政管理学的学科性质行政管理学既属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。 因为：（1）行政管理学是公共管理学的一个很重要分支学科。属于公共管理学的二级学科。（2）行政管理学是管理学的一个重要组成部分。（3）行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用，因此，它是一门多学科的综全应用科学。,行政管理学的定义行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管
4、理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。,三、行政管理学的研究的对象与范围 行政管理学的研究对象：1、政府行政机关对社会公共事务的管理2、政府行政机关对其内部事务的管理。,第二节行政管理学的产生与发展,一、行政管理学的产生 产生于19世纪末20世纪初。威尔逊的行政研究（1887年）在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，西方行政管理学产生的历史必然性。威尔逊行政管理学的创始人。,二、西方行政管理学的发展西方行政管理学的发展的三个阶段：1、19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派为代表的行政管理学2、20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派为理论为代表的
5、行政管理学3、20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学。,三、行政管理学在中国的发展19世纪末20世纪初行政管理学在中国的传播；（有影响的著作：行海要术、行政纲目、行政学总论）20世纪3040年代中国行政管理实践与理论研究状况；20世纪80年代以来行政管理学在中国的恢复和发展。,第三节研究和学习行政管理学的方法与意义,一、研究和学习行政管理学的方法根本方法：是理论联系实际的方法具体方法：规范方法、经验方法（即实证方法）、案例方法、比较方法,二、研究和学习行政管理学的意义理论意义： 有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依
6、据。实践意义：1、有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改 革和发展指明方向。2、有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。3、有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。,补充1：西方行政管理学在19世纪末20世纪初产生并不是偶然的，而是有其历史的必然性。1 、从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。2、从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践 中分离的结果;同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于
7、 西方行政实践发展的需要。,补充2：行政与政治的关系： 政治是国家意志的表现，行政 是国家意志的执行;或者说，政治是政策的制定，行政是政策的执行。所以，从这个意义上来理解，国家意志的执行或政策的执行就是行政。,补充3：行政管理与公共 管理的异同： 它们是两个既相联系又相区别的概念;对于公共事务管理来说，既有政府对公共事务的管理，也有非政府公共组织对公共事务的管理，行政管理只是公共管理的一个部分而 并非其全部。,第二章 行政环境,第一节行政环境的特点与类型,边界理论所谓边界，是系统、环境这两个基本概念产生的理论前提。美国著名管理系统理论学者卡斯特和罗森茨韦克认为，边界的作用在于说明组织的特性及了
8、解组织与外在环境间的关系；,而且，边界的有无渗透性是判别封闭与开放组织理论的重要标志，若边界是刚性、不可渗透的，则该组织或者系统是一个孤立的、自我封闭的系统，与外在环境无任何关系；反之，则是一个开放的系统。,行政系统的界线行政系统的界线是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相互区别，又相互关联的中介环节。,有两种功能：一是抵抗外界环境的干扰，以保持系统的独立性；二是过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存和运转。行政系统的界线具有开放性和可渗透性。,行政环境的含义 (内涵)处于 特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间
9、接影响的各种事物与情势的总和。具体地说，内涵有： 1、行政 环境是针对具体行政系统而存在的。 2、行政环境通过边界与行政系统相区分。 3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响。 4、行政环境因素既包括有形的事 物，也包括无形的情势。,（二）行政环境的基本属性1、复杂性。2、相关性与综合性。3、层次性。4、动态性。,二、行政环境的类型 。1、以环境因素的形成过程及其与 人类活动的关系为标准，行政环境可划分：自然行政环境与人造行政环境。2、根据对特定行政系统的作用与影响层次，行政环境可划分：宏观、中观与微观行政环境。3、以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准，行
10、政环境可划分：国际环境与国内环境。,三、行政生态模式 1.雷格斯行政生态学模式理论的基本内容。产生于20世纪30-60年代， 雷格斯的行政生态学模式理论认为，当今各国社会有三种存在形态，即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的或可称之为”过 渡型社会形态。并逐渐提出了一套较为系统的行政理论模型，也就是著名的“融合-棱柱-衍射的行政模型。,行政生态模式,融合型 ：农业社会的行政模式。 衍射型 ：工业社会的行政模式。 棱柱型 ：农业社会向工业社会过渡时期的一种行政模式。,（1）融合型(Fused Model)的农业型行政模式；,A.经济基础是农业生产力 ； B.行政活动以地域为基础，土地
11、的分配和管理是政府的重要事务 ； C.官僚的职位重于行政政策本身； D行政风范带着浓重的亲族主义色彩 E流行世卿世禄的行政体制 F政治与行政合一 G政府与民众沟通较少 H行政的主要问题是维持行政的一致和统一,（2）衍射型(Diffracted Model)的工业型行政模式,A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济 ；,B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切 ；,C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则 ；,D.沟通渠道发达 ；,E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和 统一,（3）. 棱柱型(Prismatic Model)的过渡行政模式,A.
12、同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；,B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力 ；,C.传统结构与现代结构重叠存在 ；,里格斯的行政类型分类理论,三种社会形态比较,“融合的棱柱的衍射的”过程图,里格斯的行政生态五要素,行政生态五要素说,行政 系统,经济要素,符号系统,社会要素,沟通网,政治构架,第二节 经济环境及其对行政管理的影响 一、经济环境及其构成经济环境的含义：是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。经济环境的构
13、成：1、经济力量2、社会经济结构3、经济体制及科技发展水平,二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响（重点）1、经济力量及其对行政管理的影响2、社会经济结构及其对行政管理的影响3、经济体制及其对行政管理系统的影响4、科技发展水平及其对行政管理系统的影响,1、经济力量。一方面，由于特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而也决定着其社会经济发展阶段。另一方面，经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这也就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。,2、社会经济结构。首先，社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关
14、 系构成，即生产资料归谁所有、不同人群在生产过程中的地位以及产品如何分配等问题。其次，社会经济结构还直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。最后，社会经济结构还包含有社 会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。,3、经济体制。一方面，有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制 予以实现的;另一方面，当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一定的行政机制才能有效运行。,4、科技发展水平。首先，行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的 组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。其次，科学技术的
15、不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击后，这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式 方式产生重要影响，产生相适应的以及分权化为取向的变革。,三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管 理的影响1、 传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响。这主要表现在四个方面：第一，较发达的城市工业体系与更为普遍化 的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。第二，国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。第三，我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全 国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。第四，
16、科技发展水平也相当不平衡。,2、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社 会经济结构及其对行政管理的影响。 3、受限市场模式及其对行政管理的影响。,第三节 政治环境及其对行政管理的影响,一、政治环境及其构成政治环境的含义：指处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。政治环境的构成：（狭义和广义的区别在于：是否要把法律制度包括在内）1、狭义：把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析2、广义：行政系统的政治环境包括政治制度和法律制度两个方面,二、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响1、国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政
17、管理的影响 其一，包括狭义的政体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权力在立法、司法与行政等权力机构之间的配置方式及其制度体现（实质上是国家权力的横向配置形式及其制度体现） 其二，还包括国家结构这个概念所包含的内容，也就是国家权力在不同层级政府之间的配置关系及其制度体现。,2、政党制度对 行政管理的影响（1）是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理 活动提供依据。（2）是运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日
18、益成 为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。（3）政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。,3.社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响,1.社会组织分两类：1）基于血缘关系而结成的自然团体，2）是以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体。 2.社会团体对行政系统的影响作用表现在第一，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。第二，社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。,三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管 理的影响1、 传统农业与高科技产业并存的社会
19、生产力发展状况及其对行政管理的影响。这主要表现在四个方面：第一，较发达的城市工业体系与更为普遍化 的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。第二，国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。,第三，我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全 国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。第四，科技发展水平也相当不平衡。,2、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社 会经济结构及其对行政管理的影响。 3、受限市场模式及其对行政管理的影响。,三、我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响。 1、中国共产党领导下的多党
20、合作制及其对行政管理的影响。 2、人民代表大会制度及其对行政管理的影响。 3、迅 猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响。,第四节 文化环境及其对行政管理的影响,一、文化环境及其构成行政文化的含义：是社会成员有关行政系统的一切社会心理活动的总和。构成：认知性、情感性、评价取向性认知结构可分为：行政系统的形成原因、功能结构、运行规则和方式、行政公共关系 行政价值文化 、行政功能文化行政运行文化、行政公共关系文化,1、行政价值文化及其对行政管理的影响 2、行政功能文化及其对行政管理的影响有两种代表性的文化观念：1）全能普化型行政功能文化2）有限分工型行政功能文化,全能普化型行政功能文化和有限分工
21、型行政功能文化。 全能普化型行政功能文化有两 层含义：其一，政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。其二，政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。有限公工型行政功能文化认为，政府只是社会分工中的一个部门，因而其功能是 有限的;同时政府中的各个部门、每个人员也不是全能的，只能行使特定的权力，承担特定的责任。,3、行政运行文化及其对行政管理的影响4、行政公共关系文化及其对行政管理的影响,三、我国现行行政文化环境对行政管理的影响。 1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响。 2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其 对行政管理的影响。 3
22、、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响。 4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行 政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。,中国行政环境的概况,一、和平与发展时代的两大主题和平与发展是我们时代的主题，是现代国际环境的基本趋势和主要特点，并构成我国现阶段的国际行政环境。如何合理开发和利用国内外资源发展自己的经济，提高自己的综合国力，是目前政府面临的头等大事。,二、社会主义初级阶段我国的基本国情,（一）政治法律环境分析 行政制度，我国行政机关作为国家权力机关的执行机关的首要任务就是要实现统治阶级的意志，贯彻统治阶级的路线、方针、政策。因此，政治制度决定了
23、行政机关的性质、组织形式及其运行方式。我国的政体是人民代表大会制，人民代表大会是国家最高权力机关，行政机关作为政府的行政组织是人民代表大会的执行机关，由它产生并对其负责。 法律制度 政治的基本格局保持稳定，存在一些不稳定因素。 评析：政治稳定,民族团结的政治环境 (特色理论深入人心、管理体制改革、立法体制完善、政策连续稳定、民族团结和睦，但还存在腐败现象和违法犯罪现象),（二）物质经济环境分析 生产力发展很快，综合国力加强，城乡人民生活水平不断提高，但生产力水平仍需进一步提高，要树立和落实科学发展观。 初步确立了社会主义市场经济体制，建立了以社会主义公有制为主体多种所有制共同发展的所有制结构，
24、实行了按劳分配为主，多种分配方式并存的分配制度。社会主义市场经济体制有待于进一步健全和完善。 私有经济力量的增强对社会的影响 评析：经济发展,社会繁荣的经济环境 （综合国力增强、经济体制有突破、城乡人民生活提高，各项事业全面发展，但经济发展不平衡，国有资产流失严重）,（三）精神文化环境分析 确立了马克思主义在意识形态领域的指导地位，形成了具有中国特色的毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想、科学发展观；但是旧的思想、观念还有影响； 教育、科学、文化事业有了很大发展，但是总体水平还很落后； 社会主义精神文明建设取得了丰硕成果，人们的思想道德水平有了极大提高，但是还存在不少问题。 评析：传统与现
25、代相融合的文化环境 （传统文化、西方文化、马列毛邓理论，但还存在封建文化和资本主义腐朽文化消极影响拜金主义、享乐主义等）,（四）自然环境分析 幅员辽阔，自然资源丰富，但是人均占有量不大； 地形复杂，地貌多变； 气象条件地区差别大； 自然环境污染严重，能耗大。 评析：优势与不足并存的自然环境 （资源绝对量大相对量小；富矿少，开发利用难度大；分布不合理；不足与浪费并存）,案例分析：,某年，我国福建、广西、湖南、湖北、江西、安徽、江苏、黑龙江、吉林、内蒙古等省区遇到了严重的洪水灾害。在这次严重的自然灾害面前，全党、全军和全国人民在党中央的坚强领导下，同心同德，团结奋战。广大干部和共产党员身先士卒、模
26、范带头，全国军民万众一心、风鱼同舟。这是中华民族的民族精神的生动体现。但是，在这抗洪抢险的关键时刻，广东省恩平市人事局局长黄汉良，却临阵脱逃，用公车急速携带全家人员躲住到外地的招待所。黄汉良的逃兵丑恶行径，很快被人揭发，在当地的党政军民中，造成很坏影响，激起民愤，纷纷要求当地政府严肃处理。 问：运用行政学有关原理。分析黄某行为的成因。并说明应如何处理。 今后如何防止这类事件的再产生？,政治环境,(1) 政党组织 (2) 立法组织 (3) 司法机构 (4) 军事组织,政党组织,现代意义上的政党，就是在某种政治体制中，通过控制或影响政府以期取得或行使政治权利的政治组织。 我国的政党组织：中国共产党
27、和8个民主党派（中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟 ） 我国基本的政党制度：中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度。 中国共产党的领导作用：政治领导（政治方向和政治原则）；组织领导；思想领导。 作用方式：自上而下的层级组织（纵向）；人民代表大会等中介（横向）。,立法组织,中国的立法机构：全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会组成。 全国人民代表大会是最高国家权力机关。 人民代表大会制度是中国最基本的政治制度。,司法机构,司法机构包括审判、监察等组织。司法机构通过行使审判权和检察
28、权依法对政府机关、政府官员是否遵守宪法和法律实行监督（司法监督）。 司法监督：法纪监督（非法拘禁、玩忽职守、危害公共安全等）；经济监督（走私、贪污等）；行政监督。,军事组织,中国的军事系统由中国人民解放军、武装警察和民兵三大武装力量组成，实行中国共产党中央军事委员会即国家军事委员会领导。,改革开放以来中国行政环境的变化,市场经济体制的确立政治体系内部关系的理顺政府角色的理顺依法行政与法治国家的建立政府职能的合理化政府管理手段的科学化（公务员的职业化）公民自治与公民权的升级第三部门的发展,决定和影响中国行政体制的几对重要关系,党政之间的关系政府与市场之间的关系政府与社会之间的关系 政府与公民之间
29、的关系,党政之间的关系,中国共产党的领导地位：政治、思想、组织领导通过国家机关把党的主张变成国家意志 党的各级委员会“通过法定程序使党的主张变成本地区的法规或政令” 摘自1996年中国共产党地方工作委员会工作条例（试行）向国家机关推荐重要干部,政府与社会之间的关系,全能政府的转型政府与社会合作共治一元到多元,政府与公民之间的关系,公共领域私人领域的分离实现公民参与,第三章 行政权力,第一节 行政权力的产生和来源,韦伯认为权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。罗伯特.达尔认为权力是人类社会中普遍存在的一种影响力权力 是在现实的社会关系
30、中，权力主体能够对权力客体进行影响或控制的一种力量。,权力的分类： 按照权力特性 本原性权力从属性权力 按权力主体及目的分 公共权力私人权力政治权力 按权力作用的领域分 经济权力文化权力社会权力,一、行政权力的含义行政权力 是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力或力量。,行政权力的基本特征1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予的行政管理权限的非政府组织问：立法、司法机关是行政权力的主体吗？,2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织3、行政
31、权力的目的是实现国家意志 4、行政权力的重要基础是国家强制力,关于行政权力的学说,1.早期分权学说人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在政治学一书中将国家权力分为三种机能：即议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。,2. 三权分立学说近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需
32、要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。,美国联邦政府结构示意图：,思考：,2003年3月17日晚，美国总统布什向全国发表电视讲话，限令萨达姆父子小时内离开伊拉克，否则美国将随时对伊拉克进行军事打击。但是，伊方拒绝了这一通牒。按照美国宪法，美国发动对伊战争，需要通过怎样的法定程序呢？,2002年国会参众两院分别辩论投票表决通过，授权总统对伊拉克使用武力,2002年9月布什总统向国会提交了一份要求授权对伊动武的决议草案,2003年3月20日总统宣布对伊作战,问：三权分立的核心是什么？权力分立、制约和平
33、衡,总统,行政权,平衡 与 制约,司法权,立法,法院,国会,白宫,否决权； 立法倡议权； 发布有法律效 力的行政命令,征得参议院同 意后任命联邦 法院法官,决定法院的设立、法官任命； 决定法院预算和法官的薪俸； 联合各州推翻最高法院裁决； 弹劾法官。,否决权、拨款权； 决定行政机构设置； 决定行政人员任命； 监督财政、行政； 弹劾总统。,司法审查,司法审查,国会,最高法院,相互分立,结 合,相互制约,目 的,权力与权 力的平衡,国会不批钱，政府要关门 1995年11月，美国国会与白宫在“平衡预算”问题上没有达成一致，国会迟迟不批准政府预算，致使政府的所有行政机构，除了实在关不得的少数机构之外，
34、其余一律由于没有经费、没有工资而关门了。当时正值圣诞节，克林顿总统十分狼狈地自己掏钱付电费，才使得首都华盛顿著名的“第一圣诞树”的彩灯没有熄灭。这一僵局整整持续了七天。 为什么会出现政府会关门这种情况？因为在美国，政府所有的开支都必须经过国会的批准，国会不批准，政府无法获得一分钱的拨款。因此，如果政府的预算在国会通不过，那么，政府就无法获得财政拨款，在没有资金支持的情况下，政府也只好关门。,3. 政治与行政二分法德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三
35、权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。,但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。,4.五权宪法学说五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。,5.议行合一学说巴黎公社开创了一个先
36、例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。,6. 组织权力学说它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不是简单表现为纯粹的执行，决策
37、同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。,二、行政权力的产生与发展,（一）传统行政权力传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。一般认为传统行政权力缺乏法治的主要表现 缺乏相应的行政体制，行政人员没有明确的职权范围 上下级之间等级制度不合理，权限不明确、不固定 没有基于器乐自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则 行政人员缺乏专门技术训练，对人员的任用不是根据其实际能力 行政人员薪金不采用固定的货币形式支付,（二）现代行政权力 现代行政权力是与现代工业社会相适应的行政权力 现代行政权力的特点 行政权力的自主性增强 表现为它同
38、外部权力的分析，也表现在作用范围日益广泛和内部功能日趋分化 重要表现就是其为法理型权力,如何认识“行政国家”现象？,首先，行政国家的出现是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。 其次，应该看到与行政国家相伴而生的是行政越权，是在行政权力增长过程中自身恶心膨胀造成的。 最后，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者的身份过程中，其本质没有发生根本性变化。,马克斯.韦伯概括现代官僚制度的特征 通过法律或行为规则规范行政机构的权限和职责分工 存在固定的等级结构体系，上级指挥监督下级，下级向上级负责 职务的执行建立在文件档案、常设的官员和文书班子基础之上，并要求公共事务
39、和私人事务分开，公共财产和私人财产分开,行政管理职务工作是一项专门话的工作，官员应进行专业化的培训 官员为完成职务工作要投入他的整个劳动力 官员执行职务是根据一般的、固定的规则进行，这些规则的知识表现为一种特殊的学问,三、行政权力的来源,1、两种对立的观点 （1）过去认为国家权力来源于皇帝或国王，而国王或皇帝的权力来源于神秘的天意，如“奉天承运”、“君权神受”等，因此行政权力的行使取决于君主个人的好恶，行政权力成了加强专职君主统治、欺压人民大众的工具 （2）人民群众才识国家权力的唯一来源，也是执行国家意志的行政权力的根本来源,2、行政权力所依赖的社会资源的观点 （1）西蒙认为信任认同、制裁和合
40、法性 （2）罗伯特.达尔认为个人的时间，金钱、信用、财富和享用权，对信息的控制，尊敬或社会地位，拥有的魅力、声望、合法性、守法性，获得他人的支持的能力，出身或种族血统，智力能力等,3、行政权力的具体来源 强制力 诱导力 组织制度 信息 个人因素,第二节 行政权力的特性 及其价值取向,一、行政权力的特性,（一）公共性 （一切国家行政权力的重要特性 ） 公共性 是指行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标,公共性不同历史时期的不同表现：传统农耕社会：以阶级性的面目表现现代大工业社会：行政权力的公共性日益突出,行政权力成为一种公共性权力是现代社会和民主制度的产物,行政权
41、力公共性的表现：行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织行政权力活动领域是公共事务，不是私人领域行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务,一、行政权力的特性,（二）执行性 （行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段）,一、行政权利的特性,（三）有限性行政权力的有限性是指行政权力在各个方面都受到约束和限制,行政权力的有限性主要体现在以下几个方面： 行政权力作用范围是有限的行政权力行使的方式是有限的行政权力是受监督和制约的监督来自两个方面：以权力限制权力以权利限制权力,权力是一种力量，行政权力是国家强制力的一个重要组成部分 权利是不同于权力的概念，它是指个人或组织所具有的
42、从事某些活 动的资格,行政权力的特性,自主性：行政权力的相对独立性主要表现在两个方面，对于社会权力的独立性，即独立于社会上各种个体或集体形式的特殊利益之外。对于统治权力的独立性，即必须保持公平性，不能偏向某个强势集团。 一元性：表现为三个方面：一是在在国家内拥有行政权力的组织系统；二是一个国家内拥有行政系统只有一个权力中心；三是行政权力的主客体之间不可逆转 时效性：追求效率 膨胀性：一是行政权力的自然增长，属于正常状态；另一是行政权力的恶性膨胀，属于异常现象,行政权力与其他政治权力的关系,行政权力与立法权力从性质上看，立法权力是各种社会集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，是输入
43、的过程和阶段；行政权力是少数人向多数人的扩散，是输出的阶段从功能上看，立法权力的功能是制定国家的法律和政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国建法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制服规则和一般准则具体应用于行政权力的客体，即行政权力对象。,行政权力与司法权力权力运行方向不同，行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的运行带有某种平行性；主体在权力体系中的独立性不同，行政权力的下级主体受上级主体的指挥和控制，司法权力的各级主体独立行使审判权权力的作用和功能不同，行政权力是积极地去实现国家的意志，而司法权力主要在于消极地保障
44、国家意志的实现不受干扰。,行政权力与政党权力权力的目的不同，行政权力的目的是执行国家意志，实现社会公共利益或保障社会利益的实现，即所谓普遍社会的目的取向。政党权力的目的则是执行政党集体的意志，其所要实现的目的只能发表社会当中部分人的利益，即所谓特殊主义的目的取向 权力的机构不同，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力取自成回路，本身就有一个权力输入与输出的回路 权力的合理合法度不同，行政权力作为国家权力的一部分，具有自然的合法性基础，政党权力属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需要由法律专门规定 权力客体不同，行政权力的客体是整个社会，而政党权力的的客体只限于党内 权力手段不同，行
45、政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使，而政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。,行政权力的基础和手段,报酬性权力：这种权力的基础是主体对于资源的控制，客体的服从是希望获得相应的资源 强制性权力：这种权力的基础是行政组织层级结构及其所拥有的威胁和惩罚手段，客体的服从是对强制权的惧怕 制度性权力：这种权力的基础是行政组织赖以运行的制度规则，行政客体的服从是他们认为行政主体具有合法性,人格性权力：这种权力取决于行政权力主体所具有的才能、品德、智慧等，行政客体的服从是他们对行政主体尊重和爱戴 知识性权力：这种权力来源于专业、技术、信息等知识性资源，集中体现为专家的权力，行
46、政客体的服从是他们对专家知识水平的认可 关系型权力：这种权力的基础于行政权主体的人际关系、社会网络、非正式组织等。人际关系处理技巧和行政客体的支持是关系性权力的基础。,二、行政权力的价值取向,行政权力的价值取向 是指行政权利应该达到什么目标以及为谁的利益服务，它的核心是回答行政权力的目的以及由目的制约的实现目标的手段问题,不同时代、不同国家行政权力的的价值取向不听的不同 传统农业社会 工业社会,巩固政权,发展经济并满足 人民的物质生活,经济社会发展,建国初期,文革,政权巩固后,阶级斗争,改革开放,行政价值取向的共同性：以公共利益的面貌出现,公共利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，是指一
47、个共同体成员共同享有的利益。普遍的个体利益 组成部分整体利益,公共利益作为行政权力的价值取向主要体现在行政权力运作上 行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个人、集团或全体的利益，更不能谋取行政部门的自身利益 行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程 行政权力运行过程中贯彻公平原则，行政权力的行使依法进行，在法律面前人人平等,三、行政权力与行政责任,行政责任 是指行者功能管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务,行政权力与行政责任的关系就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任就行政责任的产
48、生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任就行政责任的大小而言，行政责任适宜中与行政权力相对等的责任,第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系,一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型,分类 根据国家整体与部分即中央与地方国家机关权力分配形式分为：单一制和联邦制根据中央与地方分权程度分为：政治性分权、行政性分权和行政权转让三种模式,世界上两种常用模式 p81-82,二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势,（一）联邦制国家中央政府与地方政府分权改革：由分权到集权，再由集权到分权两个阶段,由分权到集权（20世纪30年代以后60年代初） 20世纪30年代后，罗斯福
49、总统为摆脱经济危机，主张“合作联邦主义”，联邦政府权力逐步扩大，州政府权力相应缩小，主要通过实行分类补助、管制及无预算的项目三种方式将触角伸向州与地方政府，强化对州的控制，从而实现联邦的目标,由分权到集权（20世纪30年代以后60年代初）20世纪60年代初，约翰逊总统提出“创造性联邦主义”，使“合作联邦主义”发展到最高阶段，表现在联邦对地方的财政控制加强，补贴数额急剧增长，并由补贴直接给州政府发展到直接给州以下地方政府，甚至私人组织,由集权到分权（20世纪70年代至今）20世纪70年代后，尼克松主张权力下放的“新联邦主义”20世纪80年代，里根积极推进“还权于州与地方”的改革，发展了“新联邦主义”，其核心内容是：分享财政，分担供给公共服务的任务，分享政策制定权力,（二）单一制国家中央政府与地方政府分权改革,法国的改革 20世纪80年代，集权体制的弊端日益突出，法国议会和政府通过了一系列权力下放的法律和政府法令，改革的总目标是逐步实现地方自治和各级地方政权的“非国家化”，达到彻底改革中央高度集权的政府体制,
