1、第十章 产业政策,任何国家，也包括实行市场经济的国家，为了谋求国民经济的对内和对外的平衡，都会运用一系列政策工具，实现一定时期内具体的政策目标。 一、 产业政策原理 二、 美国的产业政策 三、 日本的产业政策 四、 欧盟的产业政策 五、 中国的产业政策,一、 产业政策原理,产业政策的产生 早在18世纪后期，刚刚取得独立的美国在发展经济时，遇到了来自英国进口货物的严重冲击。为了对国内产业进行保护，汉密尔顿（Alexander Hanmilton）在1791年的制造业报告中提出，落后国家的政府需要用关税来保护国内产业。Hanmilton认为，从短期来看，价格可以有效地调节供给和需求，但是，从10到
2、15年这样较长时期来看，市场的调节作用是不足的。人们一般认为这是历史上关于产业保护问题的最早的理论论述。,制定和实施产业政策最典型的国家首推日本,众所周知，日本市场经济模式是政策导向型市场经济模式。第二次世界大战后，日本经济从战争废墟中迅速复兴，实现了长时间的持续高速增长，仅用了30多年的时间，就成为仅次于美国的世界第二经济大国。 日本产业政策的推行和产业结构的调整，主要是通过经济政策的法制化进行的。 “一般法” 修改反垄断法 “特别法” 各种振兴法、产业结构改善法,根据日本产业政策法律的作用,分为三类振兴法 扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业 萧条产业临时措施法 需要加以援助以顺利压
3、缩过剩设备、转移人员的衰退产业 改善结构法 介于前两者之间，需调整其结构的特定产业,日本通商产业政策史,四阶段战后复兴时期 从1945年的战败到1952年旧金山和约的缔结 经济自立时期 从1953年到1962年实施贸易外汇自由化计划 高速增长时期 从1963年到1971年美国总统尼克松发布保卫美元政策，外汇市场向浮动汇率制过渡 多样化时期 从1972年到1980年,产业政策的性质与作用,在对产业政策的性质问题的解释上，存在着两种传统观点：即：产业政策的基本作用是依据了“市场失效说”和“后发优势说”。“市场失效说”：对于工业化先行国家，由于它们在国际分工体系的竞争中占有领先优势，使得它们能相对稳
4、定地保持“先行者地位”，因而其产业政策的指向往往集中在调整竞争关系与防止垄断方面。,“后发优势说”： 发展中国家一般都是处在市场经济尚欠发达的阶段，市场机制不够健全、市场体系尚未完善是一种客观存在的事实。政府面临着双重的现实问题：不仅需要运用政策去弥补或修正市场在资源配置中的固有缺陷，而且更要运用各种政策去调节因市场不完善所带来的资源配置不合理的状况。,迄今为止，人们并没有就产业政策的本质内涵达成真正共识。 原因在于：在更深地层次上，它涉及到对于政府行为及其功能的认识。在更广泛的意义上，我们甚至可以这样说，在整个公共政策分析方面，至今尚没有在理论和现实之间构架起一座真正稳固的桥梁，公共政策分析
5、的学科整合任务并未完成。,有关产业政策的争论,产业政策从其产生的那天起就是一个不断引起争论的话题，争论始终围绕着“政府有没有必要、有多大必要，以及该如何干预产业活动”而展开的，而全部争论的核心就是“产业政策的有效性”。 二次大战以后，日本、韩国等曾经将产业政策运用到了极致，日韩经济也出现了极大的飞跃。但是，对于产业政策与经济发展之间究竟有多大的联系，却存在两种截然不同的观点。,产业政策是有效的。 日本政府（通产省）就持有这种观点。 比较制度分析的最新见解认为，日本战后的产业政策之所以有效，是因为它与市场竞争进行了有机的结合。政府不是对市场竞争进行管理和控制，而是建立并完善了促进市场竞争的各种制
6、度及相应的政策。 产业政策的作用是有限的。 日本学者小宫隆太郎就曾经指出：不能把日本经济的发展看作是产业政策获得成功的证明，因为在日本经济发展过程中，除了产业政策外，还有许多因素支撑着日本经济的高速增长,二、 美国的产业政策,一般认为，在推行产业政策方面，美国的产业政策主要是产业组织政策。其中，又以反垄断为主要内容。美国政府反垄断的工作可追溯到19世纪末。1890年，美国通过了第一部反垄断法谢尔曼法。在此后的100多年间，美国国会又通过了一系列补充性法案来加强反垄断工作，这些法律构成了美国政府反垄断的基础。美国的反垄断法适用于几乎所有行业和公司。 反垄断法禁止三类违法行为： 阻碍交易的行为；
7、有可能大幅降低某一特定市场竞争程度的企业兼并； 旨在获得或维持垄断地位的反竞争行为。 美国政府实施反垄断法的最终目的是通过促进市场竞争来保护经济自由和机会。,美国反托拉斯法的起源,最著名的反托拉斯法包括：谢尔曼法（Sherman）、克雷顿法（Clayton）、联邦贸易委员会法和鲁宾逊普特曼法（Robinsion-Patman）。反托拉斯法是一部通用法，它对所有的产业和所有的企业都适用。 目的：通过实施反托拉斯法促进和保护竞争，从而使小企业和消费者受益。,谢尔曼法（Sherman）,早在1890年美国国会就通过了第一部反垄断的法律谢尔曼法。谢尔曼法是反垄断的基础法，主要针对贸易中存在的垄断问题，
8、重点是禁止垄断和共谋。 谢尔曼法禁止任何限制交易的协议。所谓限制交易是指交易中的反竞争活动因素超过有利于竞争的因素。 谢尔曼法对垄断的判断依据，一是按区域和产品划分的市场力量，主要以市场占有率为依据，如果某个企业的产品市场占有率为8090%，可以视为市场力量很高；二是当事企业采取了某些掠夺性定价或排他性的行动。,克雷顿法（Clayton）,克雷顿法限制不正当竞争：禁止卖方对不同买方实施歧视性价格，但是允许对不同品质、不同等级或销售数量的产品实施差别价格。克雷顿法还限制企业间削弱竞争和形成垄断的权益或资产交易，规定从事交易活动或者对交易活动有影响的任何企业都不得擅自进行可能会持续地减弱竞争或有利
9、于形成垄断的并购活动。,联邦贸易委员会法,联邦贸易委员会法主要是对重组并购进行管理，防止重组并购中的垄断行为。 联邦贸易委员会法规定，任何并购必须获得联邦贸易委员会或者司法部的批准，未经批准，资产不得并购为一体。联邦贸易委员会和司法部联合实施反垄断法，共同提出了企业并购准则。该准则概述了联邦贸易委员会和司法部对横向和纵向并购的有关政策。贸易委员会还被授权禁止任何个人、合伙人和公司在交易活动中或任何影响交易的活动中利用不公平竞争以及欺骗性手段。,三、战后日本的产业政策,资料来源：加腾宽等著产业与经济政策劲草书房，1978年11月。,产业基础政策的对象是产业发展的基础设施。产业结构政策的对象是产业
10、结构和贸易结构。 个别产业政策的对象是一些特定的幼稚产业和萧条产业。有关政策措施促使其转向新的产业 。产业组织(秩序)政策的对象是市场结构、市场行为及市场成果，一般是通过法律和法规建立及维护市场竞争的秩序。,政策工具大体可分为三类：第一类是通过具体的政策工具，如财政政策、金融政策、税收政策、收入政策、关税政策、土地政策、贸易政策、汇率政策等，直接影响企业及产业的经营活动；第二类是通过制订法律和法规，如禁止垄断法、消费者保护法及公害防止法等，管制企业及企业的行为方式及活动范围；第三类是通过政府有关部门(如通产省)的“劝告”、“通知”等行政指导方式，直接和间接地影响企业及产业的经营活动，其政策效果
11、有时甚至超过第一类和第二类政策工具。,日本产业政策的局限性,首先，随着日本经济的发展，尤其是在完成了追赶发达国家的使命以后，社会意识发生很大变化，政府与市场的矛盾逐渐尖锐。 其次，当日本实施了高速经济增长，成为仅次于美国的第二个经济大国，并且国际收支出现持续顺差以后，日本追赶型的产业政策便成为日本与欧美国家产生结构性经济和贸易摩擦的主要原因之一。,日本产业政策的两面性,一方面，它有效地利用政府在资源分配方面的职能，促成了战后的工业化和经济快速发展：另一方面，它否定价格机制的调整职能，通过直接的政策介入和管制，扭曲了企业的活动。 日本政府的管制改革放松管制，提高竞争性。 构筑小政府、竞争型社会。
12、 改革企业相关制度。首先是企业税制改革。 改善基础设施。,四、 欧盟的产业政策,欧盟竞争政策的主要内容 罗马条约(the Treaty of Rome)特别强调在欧共体内保持竞争，防止欧共体市场内由于卡特尔及其对市场垄断的滥用而造成的竞争扭曲。 欧洲经济共同体条约的保持竞争的规定主要包括：禁止限制竞争协议（欧共体条约第81条）、禁止滥用市场支配地位（第82条）、原则禁止国家补贴（第87-89条）。,1. 禁止限制竞争协议,欧共体条约第81条含有三个款项，第1款禁止与共同市场不符的限制竞争性协议，第2款规定该类协议自动无效，第3款规定在一定条件下宣布第1款不适用。第3款实质上是第1款的例外。同时
13、第3款规定了限制竞争协议的豁免须符合四个条件：有利于提高产品的生产销售或有利于经济发展和技术进步；消费者可以分享效率提高带来的收益；为达到上述目的而限制竞争是不可避免的；没有排除相关企业产品竞争的可能性。,2. 禁止滥用市场支配地位,根据欧盟条约第82条规定，构成滥用市场支配地位需要三个条件：一家或多家企业在共同市场具有支配地位；滥用支配地位；对成员国之间的贸易具有现实或潜在的影响。支配地位、滥用和滥用获得的利益包括在相邻市场。 第82条列举了过高定价、掠夺性定价、价格歧视、拒绝交易、搭售、限制生产销售或技术开发等滥用支配地位的行为，但并不限于这些情形。,3. 兼并控制,在罗马条约中，并没有关
14、于企业兼并的专门规定，理事会在1989年12月制定了企业兼并控制条例，主要管制企业兼并，凡是在欧共体范围内造成影响的兼并都是条例的适用对象。整个竞争法律体系除欧共体条约外，还包括据此制定的部长理事会和委员会的条例、指令和决定。,4. 法律责任与救济,违反第81条的协议条款无效（并非全部协议无效），其法律责任由成员国的国内法决定。委员会可以对该企业处以其全球销售额10%以下的罚款。 由于卡特尔形式越来越隐蔽，证据也越来越难以获得，欧盟委员会自2002年起公布实施宽大处理政策：对于向欧盟委员会提供重要证据的参与卡特尔的当事人，第一个自首的企业减免30-50%的罚款，第二个自首的企业减免20-30%
15、的罚款，第三个自首的企业减免20%以下的罚款。据欧盟竞争总局介绍，这种查处卡特尔的方法很有效。,5. 国家补贴,为避免成员国运用公共资源扭曲企业间的竞争，影响第81、82条的实施效果，欧共体条约第87-89条规定了国家补贴规则。 第87条原则禁止国家向特定产业和企业提供补贴，无论这种补贴是以政府资助、利息减免、税收减免、国家保证、提供产品或服务的优惠或其他任何形式。同时也规定了例外情形 。,2004年5月1日开始，有关兼并反垄断审查制度的变化主要有三方面：实体上的变化评估兼并的标准。 程序上的变化更具灵活性的审查期间。 管辖权上的变化欧盟委员会和成员国的案件划分。,欧委会近年来在竞争政策的执行
16、方面还出现了一些新的动向：加大执法力度，严厉打击不正当竞争行为。 大力推进公共服务行业的市场开放和自由化。 欧委会竞争总局的内部组织机构进行调整。为了适应新的竞争法规的要求，欧委会计划对竞争总局的机构设置进行必要的调整。 建立欧洲竞争政策网络（ECN）。 加强国际合作。,成员国竞争法和欧盟竞争法的关系及差别,但欧盟竞争法和其成员国竞争法管辖的范围有所不同：仅当有关反竞争行为影响到成员国之间的贸易时，才属于欧盟竞争法管辖的范围，此时，某些情况下欧委会具有排他的管辖权，而另一些情况下欧委会与成员国的竞争主管机关和法院均可实施管辖权。 现在欧盟国家出现双重兼并法：对欧盟国家范围内产生影响的大兼并案，
17、接受欧委会的调查；而只对欧盟单个成员国造成影响的小兼并案，则只接受本国的反托拉斯法调查。,五、 中国的产业政策,中国产业政策的内容,1989年3月，国务院公布了当前产业政策要点的决定，指出当时中国产业结构存在的问题并提出制定产业政策的原则，产业发展顺序，以及有关的保障政策和组织实施。1991年4月，七届人大四次会议批准了“八五”计划（1991-1995）、国民经济和社会发展十年规划（1991-2000）。这些文件都把产业结构的调整作为重要的发展目标。 中国国务院在1994年6月发布了九十年代国家产业政策纲要。 1996年3月，八届人大四次会议批准了国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景
18、目标纲要。这一文件指出了国家干预的新方向和国民经济迈向二十一世纪的蓝图。,中国实施产业政策的政策工具,从产业政策的实施方面来看，国家对于产业间资源配置的干预经历了逐步从计划体制向市场体制过渡。在体制改革之前相当长的时期中，主要的政策手段是直接行政干预、价格控制、贸易保护等。 近年来有些政策工具越来越难以应用了 。自1997年以后，政府加强了国有企业改革的力度，着重硬化预算约束，建立现代企业制度。因此，政府对企业的直接行政干预和价格控制就显得不太适合了。,日显重要的政策工具,产业导向的税收政策的重要性上升了。1994年，中国开展全面税制改革，使所有企业的所得税率统一在33%。不过在当年的3月，中
19、央政府宣布给予特定的企业税率减免 固定资产投资方向调节税是九十年代初的一项重要税收政策。这项税收是从1991年开始对本国企业的固定资产投资额征收的。 另外一种日显重要的政策工具是指导外商投资方向的准则。 1995年6月国家计委、经贸委和外经贸部联合公布了第一套明确的外商投资指导目录。原则上，政府把外商投资项目分为受鼓励的项目，允许的项目，受限制的项目和被禁止的项目几大类。 1995年公布的第一套目录包括315项产业内容。1998年1月公布的关于受鼓励发展的产业、产品和技术的目录，包括了29个产业内的数百种产品和技术。,中国未来的产业政策,2001年初，国家经贸委产业政策司表示，为推动和实现结构调整目标，国家将推出五种类型的产业政策。对一些能提高国家竞争力、对产业升级起重要作用的特定产业、企业和产品，国家将采取支持性产业政策，通过注入资本金、财政贴息、发行债券、债转股等手段来予以支持； 对于国家鼓励的传统产业改造以及成长性的战略产业、战略产品，将在一定时期内采取减免税收的办法来鼓励其发展；,复习思考题,1.产业政策能否影响各国的长期增长率？如果能的话，是怎样影响的？2.日本、欧盟和美国的产业政策对中国产业改革的经验与启示3.中国产业政策改革亟待解决的问题,
