1、关于永靖县扶贫移民模式的调研报告为了全面贯彻落实国办发201029 号文件精神，根据沙拜主任的安排，移民安置处组织人员，于 6月 9日至 10日，利用一天半时间，先后深入到永靖县王台镇永乐村、阳山村和坪沟乡罗家沟村 3个移民集中安置点对扶贫移民情况进行了专题调研，并现场访谈乡村干部和移民群众，召开扶贫移民领导小组成员单位和部分移民乡镇负责人参加的座谈会，广泛听取了各方面的意见建议。现将具体情况报告如下：一、永靖县扶贫移民工作现状永靖县位于甘肃省中部西南，是国家首批对外开放的县(市)之一，也是国家扶贫开发工作重点县和刘家峡、盐锅峡、八盘峡三座大中型水库移民安置重点县。总面积 1863.6平方公里
2、，辖 17个乡（镇）、149 个行政村（居委会），总人口 20.03万人，其中农业人口 16.12万人，占总人口的 80.5%，农村贫困人口 5.96万人，贫困面达 37%。总耕地面积 35万亩，人均耕地 1.75亩。2009年，全县 GDP20.8亿元，社会固定资产投资 17.8亿元，地方财政收入 2.71亿元，农民人均纯收入 2089元 。永靖县依据自然地理条件划分为川塬区和东西山区两大块。以黄河、湟水河两岸为主的川塬区 6个乡（镇）水资源丰富，土地肥沃，景色秀丽，是发展高效农业和旅游业的理想之地。但东西山区 11个乡（镇）因地理条件限制苦甲陇上，这些地方山大沟深，群众居住分散，基础设施难
3、以配套，扶贫成本巨大，生存条件十分严酷，一方水土难以养活一方人，全县近 80%以上的贫困人口聚居在这里，“旱、苦、少、缺、穷”是这里最基本的特征。为了有效解决这一制约农村经济社会发展的“瓶颈”，有力推进东西山区扶贫开发，加快统筹城乡一体化发展步伐。永靖县审时度势，科学决策，把移民作为解决东西山区贫困问题的主要方式，集中力量开展扶贫移民，取得了显著成效。自 2005年以来，共开工新建扶贫移民安置点 13个，计划搬迁群众 2046户 9699人。截至目前，已完成投资 2984万元，建成扶贫移民安置点 9个，住宅 921座，开发和调整基本农田 6816亩，衬砌渠道 55.86公里，建成人饮工程 9处
4、，水窖 226眼，道路13条 24.8公里，架设农电线路 15.3公里，已搬迁群众 485 户 2362人，入住率达到 52.7%。2010 年，在认真总结以往经验的基础上，重点动工建设的罗家沟跨乡（镇）集中安置点、西山 5乡镇 6个安置点和城镇搬迁安置点，计划投资 4331.3万元，其中财政补助 3782.3万元，群众自筹 549万元。新修住宅663座，新建道路 7.5公里，配套建设水利、电力、人饮等工程。搬迁移民 663户 2688人，其中：本乡镇搬迁 163户 692人，跨乡镇搬迁 300户 1340人，城镇搬迁 200户 666人。目前，各安置点已全部动工建设，累计完成投资 780万元
5、。项目建成后，通过后续配套扶持和群众自我发展，贫困群众住房、行路、吃水、上学、就医、就业、增收、看电视“八难”问题将得到彻底解决，全县扶贫攻坚步伐明显加快，对实现到 2020年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标具有十分重要的借鉴意义。综观永靖县近 5年来的扶贫移民实践，主要呈现出以下四个特点：（一）“一个思路”明方向。思路就是出路，思路决定出路。为了找准东西山区扶贫攻坚的切入点，永靖县委、县政府通过多方调研，在科学分析县情的基础上，前瞻性的提出了“ 吃 科 技 饭 、 发 养 殖 财 、 种 洋 百 田 、 挣 外 地 钱 、 往 好处 搬 ”的 发 展 思 路 ， 统 筹 推 进 城 乡 一
6、 体 化 发 展 问 题 。 其 中 将 移 民 作 为 解 决 东西 山 区 贫 困 问 题 的 有 效 载 体 和 途 径 ， 严 格 按 照 “一 年 打 基 础 ， 三 年 抓 提 高 ，五 年 上 水 平 ， 十 年 大 发 展 ”的 中 长 期 开 发 战 略 ， 项 目 拼 盘 ， 资 金 整 合 ， 集 中各 方 力 量 ， 大 打 扶 贫 移 民 攻 坚 战 ， 走 出 了 一 条 “政 府 引 导 、 政 策 扶 持 、 群 众自 愿 、 移 民 搬 迁 、 一 次 规 划 、 分 年 实 施 、 重 点 突 破 、 整 体 推 进 ”的 “永 靖 扶贫 移 民 新 模 式
7、 ”， 为 解 决 东 西 山 区 贫 困 问 题 创 出 了 新 路 子 。（二）“三种模式”增活力。为了积极探索扶贫移民搬迁形式，避免在工作中行政命令，搞一刀切，永靖县通过多年实践，根据不同情况，因地制宜，适时提出了本乡镇、跨乡镇、城镇三种搬迁模式，有效解决了群众居住分散，基础设施无法配套，建设成本过高等问题，有力的促进了扶贫移民工作大发展。其三种模式具体为：本乡镇搬迁-在本乡镇区域内选择基础条件、发展空间相对较好的地方，集中建点，打破村域界线，跨村进行移民安置，每个点安置 20-30户。如五台镇永乐村 27户、阳山村 25户。跨乡镇搬迁-在县域内选择基础条件、发展空间相对较好的地方，建设
8、规模相对较大的集中点，打破乡（镇）域界线，跨乡（镇）进行移民安置，每个点安置 300户左右。如罗家沟村 348户。城镇搬迁-在县城内集中建点或插花建点，选择家庭劳动力充裕，有一定经济发展头脑或务工技能的群众进行城市移民安置。移民安置后生存及发展问题由城建、社保、民政、民营等部门统筹调剂就业岗位解决。2010 年先试点实施 200户。同时，为了确保“搬得出、稳的住、不返迁”，在集中安置工作中，县上充分尊重移民群众意愿，实行自愿搬迁。并根据民族风俗习惯的异同，将各民族分别建点安置。群众不离乡离土，能很快适应新的环境和生活习惯，移民搬迁愿望迫切，移民稳定率高。（三）“三项措施”促发展。一 是 找准切
9、入点，认真核定搬迁对象。县上研究制定了关于东西山区易地扶贫搬迁试点工作的意见，计划通过 3-5年努力，逐步将东西山区乡（镇）和川塬区乡（镇）山区村 15户以下的基础设施滞后、扶贫难度较大、不宜继续投入资金扶持的社或自然村整体搬迁。今年，正在建设的罗家沟跨乡镇集中安置点、西山五乡镇六个安置点和城镇搬迁安置点建成后，将安置移民 663户、2688 人，同时可整体撤并 10户以下的社或自然村 70个，相当于永靖县中等规模的 3个建制村。搬迁群众可以根据自身条件和实际情况自主选择搬迁方式，最大限度地满足了搬迁群众的主观愿望，大大降低了行政成本，减少了扶贫成本，为扶贫攻坚打下了坚实基础。二是抓住关键点，
10、解决建设资金短缺的问题。由于国家投资额度有限，县财政配套能力和群众自筹能力较差，工程建设存在严重的资金短缺问题。为了尽可能减轻群众和县财政负担，县上把整合农村项目资源作为项目实施的有效途径，协调扶贫、发改、城建、民政、水利、畜牧、土地、电力、能源等部门，把乡村道路、产业开发、贫困户建房、农村集雨节灌、农村沼气等项目与扶贫移民项目有机结合起来，统筹安排，全部用于移民工程建设，充分发挥资金整体使用效能，为项目建设提供了有力的资金保障。三是突破难点，解决建设生产用地问题。永靖县 20052008年扶贫移民项目需用土地 9090亩，现有安置点土地无法承载，而且安置点多处于川塬沿黄灌区，土地大部分属集体
11、所有并承包到户，人均占有量较少,且 30年使用权不变。对此，县上采取征用与开发相结合的办法，一方面有偿征用撂荒地等闲置土地，另一方面选择地质结构稳定、土壤适宜耕种、邻近小城镇、水电路等基础条件便利的区域进行土地开发，其次为部分移民户无偿提供原承包地，到安置点统一再分配土地，群众迁出一年后，再收回原承包地，使移民工程建设用地和搬迁群众基本生产用地能够得到保障。同时，对部分原有耕地进行退耕还林（草），对移民原宅基地进行土地复垦和生态恢复。（四）“四项机制”做保障。一是建立包抓联建机制。为了切实搞好这一德政工程，确保该项目有计划、有组织实施，永靖县成立了由县长任组长，县政协主席和县人大副主任、县政府
12、分管副县长任副组长，扶贫、财政、交通、农业、林业、水务、国土、教育、建设、卫生、人口等部门以及相关乡镇主要负责人为成员的领导小组，并下设办公室，专门负责项目的组织、规划、技术指导、质量监督和日常事务管理。在项目实施过程中，县政府主要领导作为“第一责任人”，全面负责项目建设，做到一个项目、一名领导、一套班子、一抓到底，使每项工作、每个环节都有人管、有人问、有人抓。形成了靠前指挥、一线落实、现场服务的工作格局，为项目的顺利实施提供了有力的组织保障。二是建立项目公示机制。为了切实提高搬迁移民的积极性，让广大移民充分支持、参与这一项目建设，县上一方面利用电视、广播、村务公开栏等各种媒介和载体多渠道、多
13、形式广泛宣传，在全县营造各级党政领导高度重视、单位部门积极参与、社会各界大力支持、广大群众踊跃参建的浓厚氛围。并对搬迁原则、对象筛选、补助标准、资金来源、建设工期以及项目建设要求、标准等通过在县电视台、政府网站发布信息，在各安置区工程点制作工程标志牌等进行公告公示，“阳光”操作，接受社会监督。同时，充分发挥移民群众项目建设的主体地位，尊重搬迁群众的知情权、选择权和监督权，采取召开搬迁农户大会，讨论确定分配方案的方式，在基础设施、社会公共设施建设过程中，优先组织项目所在地群众参与项目建设，进一步增加了项目实施透明度，增强了项目建设的执行力，取得了社会各界和广大群众的理解、信任和支持。三是建立资金
14、整合机制。永靖县把整合涉农项目资源作为项目实施的有效途径，积极发挥扶贫资金“导向轮”和“粘合剂”的作用，按照“用途不变、渠道不乱、集中使用、捆绑实施、各负其责、各记其功”筹融资方式，多方协调将发改、城建、水利、电力、林业、农牧、国土等各类涉农资金整合起来，统筹调配，充分发挥资金整体使用效益，走出了一条以扶贫资金为主体，其它涉农项目资金配套为补充的“统筹安排、统一规划、项目拼盘、资金整合，集中优势、重点突破、加快发展”的整合资源推进扶贫移民的新路子。四是建立项目监管机制。为了确保工程建设质量和后期效益正常发挥，县上抽调了业务能力强、技术水平高、综合素质好的工程技术人员包点进行跟踪服务和技术指导，
15、对所有工程队承建的道路、桥涵、土地、渠道、人饮、电力以及住宅等工程，由相关部门聘请有资质的单位进行监理。发改、财政、纪检、审计等部门全程介入，定期不定期对工程建设、运行以及资金管理使用情况进行跟踪检查，发现问题及时通报，限时督促整改。同时，县四大家主要领导和领导小组主要成员经常深入迁出区和安置区进行调查研究，指导工作，协调解决工程建设中遇到的重大问题和实际困难，有力地推动了项目建设顺利开展和工程质量稳步提高。二、经验启示一是扶贫移民是解决永靖贫困问题的重要途径。针对永靖县特殊的地理环境和自然条件，只有通过移民这一措施和途径，将贫困群众从不具备扶贫开发条件、不适宜人居生存的极度贫困边远山区迁移出
16、来，摆脱恶劣生存环境的束缚，搬迁到生存条件、发展空间相对较好的地区，增强贫困群众的自我发展能力和造血功能，才能真正实现在移民中扶贫、在扶贫中发展、在发展中脱贫。二是领导重视是扶贫移民的重要保证。扶贫移民项目的实施，只有得到领导高度重视，才能得到自上而下的政策、项目、资金的支持，保证项目的顺利实施。而且，只有领导的重视，才能将各部门工作重点、责任目标统一起来，使土地流转、资金整合、人力调配、技术支持、跟踪服务、后续建设、持续发展等诸多问题才能得到协调解决。三是县内移民是扶贫移民的重要形式。县内移民具有土地流转相对比较容易、移民成本低、总体投入少、群众易接受、移民积极性高、便于发动和管理、资金容易
17、整合使用，而且通过县内扶贫移民可进一步带动贫困地区经济社会发展，促进城乡统筹发展一体化进程。四是土地流转是扶贫移民的重中之重。扶贫移民的难点在于土地的集中使用和流转。只有解决好土地流转问题，建点让群众集中聚居，不但可以解决边远山区群众散居无法解决的吃水、行路、用电、上学、就医等问题，而且解决了群众的正常生活问题，解除了群众的后顾之忧，才能实现移民群众搬得出、稳的住、不返迁。五是整合资源是扶贫移民的重要保障。扶贫移民的关键在于项目拼盘、资金整合。项目建设单靠任何一家都是独木难支，只有以扶贫部门移民资金、发改部门以工代赈资金、城建部门危房改造资金、民政部门低保户安居工程资金、人口部门二女户安居工程
18、资金为主体，以交通、水利、国土、电力、林业、农牧等部门的各类涉农资金整合为补充，保障项目的有效投入，五指并拢，重拳出击，才能集中力量办大事、上大项目、树大典型。三、永靖县扶贫移民面临的机遇和困难纵观当前永靖县易地移民和扶贫开发形势，既面临许多难得的发展机遇，也面临不少挑战。从机遇和优势看，一是国家政策机遇十分难得。中央、省上高度重视“三农”工作。近年来，中央连续出台了 7个 1号文件，制定了一系列扶持“三农”的政策措施，省上也出台了相应的配套政策，“含金量”都非常高。党的十七届三中全会，做出了一系列强农惠农的重大部署，把“三农”工作摆在了更加重要的战略位置。为了应对国际金融危机，国家出台了扩大
19、国内需求的十项措施，两年安排中央投资 4万亿元，支持民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建工程。今年，国务院办公厅 29号文件出台了进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见，这为做好新形势下的扶贫移民工作提供了难得的机遇和有力的政策保障。二是扶贫移民群众积极性高。通过扶贫移民，移民区的基础设施、生产生活条件得到了初步改善，群众行路、吃水、就医、上学等难题从根本上得到了解决，深受欢迎和拥护，群众对实施移民搬迁项目充满了期待和渴望，实施项目的积极性比较高。在本次调查中，永乐村村民王世雄说：“没搬迁前，孩子上学单趟需步行 2个多小时，现在搞了移民工程，孩子上学只需20分钟就可以到学校，而且，现在村民
20、集中居住在一起，路也修到了家门口，家家户户也通上了干净卫生的自来水，这是祖辈没想过的事，现在没有搬迁的农户都想早点搬过来”。三是扶贫移民有了成功经验。通过 5年多的实践，永靖结合县情实际，走出了一条适合永靖特色的扶贫移民新路子，在组织机构、扶贫措施、移民模式、机制建立等方面都具有了比较成熟的经验和做法，实施扶贫移民具有良好的基础。从挑战和困难看，永靖县由于自然、历史、经济、社会等诸多因素制约，农业产业化开发起步晚，农村基础设施和公共事业发展滞后，农民行路、吃水、上学、看病、就业、住房、增收、看电视“八难”问题突出，农村贫困面广量大，贫困程度深。一是农村基础条件差。县域内山峦起伏，沟壑纵横，植被
21、稀少，自然条件极为严酷，86%的群众居住在危房之中；86 个贫困村中有 60个未通等级以上公路；11.43 万人全部饮用的是不安全的黄河原水、雨水和泉水，造成大骨节病、克山病、痴呆傻等地方病发病率极高，这些地方根本不具备人畜基本的生存条件，急需移民搬迁解决。二是农业生产水平低。永靖九山一川，90以上的耕地为山旱地，保蓄能力差，且十年九旱，年降雨量仅为 251毫米，小旱小灾、大旱大灾，农业广种薄收，效益低下。三是农村贫困程度深。东西山区农民人均纯收入仅为 1476元，比全县平均水平低 613元，比川塬区平均水平低 1191元。现有贫困人口 4.65万人，贫困面高达 61.4%，贫困程度深，因病、
22、因灾、因学返贫的现象非常普遍，正常年景返贫率在 10%以上，灾害年景高达 45%。四是土地流转难度大。近年来实施的扶贫移民工程，集中建点所用土地都是通过农户相互调剂兑换，或对不同地级进行适当的差额补助。但最适于移民安置的土地主要集中在以黄河、湟水河两岸为主的川塬区 6个乡（镇），要兑换每亩需 3000-6000元不等，且在逐年提高，移民成本不断加大。五是项目投入严重不足。以 2010年为例，除道路、农田、人饮、供电等整合资金实施外，移民户每户建房需 5.6-7万元，财政扶持资金每户 3.5万元，其中：以工代赈资金 2.5万元、财政扶贫资金 0.5万元、农村危房改造资金 0.5万元，仅用于建房每
23、户尚需自筹 2.1-3.5万元，产业发展扶持资金十分短缺。而且移民安置点场地平整等基础工程由乡镇负债建设。六是移民任务十分艰巨。近几年来，大部分农户通过“两西”移民已经迁出，下剩大多为没有能力的弱势群体，生活十分困难。现全县有 180多个 10户以下的自然村近 2000户 1万多名贫困群众需实施移民，搬迁任务十分艰巨。四、关于进一步推进永靖扶贫移民的思考和建议（一）加快项目实施，提高工程质量，确保移民搬得出。在现场调研的 3个点中，永乐、阳山两个安置点建设进度较快，但罗家湾安置点计划移民 300户，动工建设 180户，还有 120户尚未开工；计划城镇搬迁的 200户还在进行各项前期准备工作。目
24、前，夏收即将来临，夏收过后又将进入雨季。县上要抢抓当前有利时机，充分调动部门的主观能动性，发挥部门职能，分工负责、团结协作，全面发动群众，加快项目实施进度。要进一步加强督查，强化工程监管和技术服务，提高工程建设质量，确保项目能按计划完成，移民群众能如期搬入新居。同时，要制定相应的措施和办法，特别要解决好个别移民户过渡时期的生产生活困难。（二）完善配套设施，提升服务功能，确保移民不返迁。努力把社会财富的积累转化为人民群众幸福感指数的增加是发展的最终目的。第一，要按照当前和长远发展的需求，从解决移民最迫切、最关心、最现实的基础性问题入手，整合一切资源，进一步加强乡村道路、安全饮水、能源沼气、生态环
25、境等基础建设，探索解决山区散居集中安置或下山进城问题，逐步改善农村基本生产生活和生态环境。第二，要按照“规划先行、因地制宜、政府扶持、群众自愿”的原则，以“渠道衬砌化、道路水泥化、做饭沼气化、饮水自来化、种植温棚化、养殖暖棚化”的“六化”为目标，稳步推进移民示范工程建设，把着力点放在完善配套设施、改善公共服务、节约使用资源、方便农民生产生活和整治村庄环境上，逐步把村庄建成经济繁荣、环境优美、文明进步的新农村。第三，切实加快移民点科技、教育、医疗、文体、社保等公共服务设施建设，不断完善农民最低生活保障、农民养老保险、农村灾害救助、农民工权益维护等制度，真正使移民劳有所得，学有所教，病有所医，住有
26、所居，老有所养，防止移民返迁。（三）加大产业扶持，拓宽增收渠道，确保移民能致富。“生产发展”是新农村建设的首要任务和战略基础，也是加快群众脱贫的有效手段和目标。要把扶贫移民的重点由重视基础设施建设，向既注重基础设施建设、又更加关心农业产业开发转移。要把发展产业、增收致富提上主要议事日程，制定符合当地发展实际的产业扶持中长期规划，大力扶持温棚养殖、草畜、林果等产业发展，进一步拓宽了搬迁群众增收渠道，搭建起增收致富和长远发展的平台，真正让移民能够致富。要积极整合“雨露计划”、“阳光工程”、“再就业工程”等培训资源，全力组织实施农民实用技术和引智增智培训工程，增强移民的创业技能和致富本领。要按照“扩
27、大分子，缩小分母”的要求，大力发展劳务经济，加快农村二三产业发展，引导和支持农民自身发展迅速转型，努力培养“多栖”农民，让农民当好农民，让农民兼当农民，让农民不当农民。（四）深入调查研究，认真编制规划，确保扶贫移民持续发展。扶贫移民是一项复杂的社会系统工程，只有长期不懈的坚持抓好下去，一抓到底才能抓出成效。要正确把握国家、省上方针和政策，深刻领会国办发201029 号国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见精神，深入开展调查研究，进一步理清发展思路，找准扶贫移民的切入点，明确扶持对象，一次规划，分期实施，持续推进。要将扶贫移民列入国民经济发展规划、十年农村扶贫开发纲要（20102020 年）和 “十二五”扶贫开发规划（20101015 年）中，并研究制定“十二五”扶贫移民专项规划，确保项目实施的连续性。（供稿：移民安置处 杜明华 田正学 苗永清）
