1、World Agriculture2013.1（总 405）摘要 ： 近年来 ， 发达国家为应对现代农业发展带来的生态环境恶化与自然资源枯竭 ，不断探索促进农业生产与均衡环境保护的两全之策 ， 生态农业与有机农业成为人们探索可持续农业的重要实现途径 。 本文在系统梳理世界发达国家生态农业 、 有机农业发展政策与发展经验的基础上 ， 提出中国生态农业 、 有机农业发展的政策与建议 。关键词 ： 国际 ； 生态农业 ； 有机农业国际生态农业与有机农业发展政策与启示笮王 欧 张灿强以化石能源和工业技术装备大量投入为特征的常规农业使西方发达国家的农业生产力大大提高，但也给农业生态环境和食物安全埋下了隐
2、患 。20 世纪 70 年代以后，随着人口激增，自然资源衰竭，尤其是土壤资源的严重损失，环境污染和能源紧张日趋严重等问题，致使农业生态系统自我维持能力降低并引起一系列生态危机，人们在自然界的惩罚面前逐渐开始认识到农业要进一步发展必须走可持续发展之路 。生态农业与有机农业是人们探索可持续农业的重要实现途径 。1970年美国土壤学家 William Albrech提出了 “生态农业 ”一词， 1972年国际上一个致力于拯救农业生态环境 、促进健康安全食品生产的组织 国际有机农业运动联合会 （ IFOAM） 应运而生，世界各国也相继制定政策扶持和促进生态农业的健康发展 。一 、政策体系及其特征1.完
3、善的政策体系为发达国家生态农业的发展提供有力保障纵观发达国家近几十年来在有效均衡环境保护与促进农业生产的关系时，均把规范法规 、完善制度放在首位 。美国近些年农业发展在吸取生态失衡的教训之后，面对农业生产和开发给资源 、环境带来的负面影响，逐渐转向采用可持续发展的模式，对农业环境污染 、生态保护等方面进行立法，强调农业资源的再利用，把农药 、化肥 、石油的投放量控制在适合的水准，维护自然资源的自然繁殖性 。美国政府从 20 世纪80 年代初期开始注重与农业生产 、开发相关的资源 、生态和环境保护，制定了一系列旨在促进农业可持续发展的保护耕地 、水等自然资源及生态环境的法规和长期计划 。1983
4、 年美国政府制定了有机农业法规，对有机农业进行界定，并要求所有农药都必须在农业部登记，在使用的州注册，使用者必须经过培训合格方可领证 。州农业厅每年对农药使用情况进行检查，对投诉违法的案件加以处理 。对生产 、使用农药 、化肥造成环境污染者，采用投资课税的方式，征收农药税和化肥税 。特别是美国政府于 1985 年修订的 农业法案 中制定的农地保护计划，大规模地实施退耕还草 、退耕植树或休耕，到 1990年共将 7.16 亿 hm2的农地纳入计划，发挥了巨大的生态效益和经济效益 。48- -World Agriculture 2013.1（ 总 405）20 世纪 90 年代以来，生态农业 、有
5、机农业已经成为美国农业发展最快的领域之一 。1990 年美国政府制定了 有机食品生产法 ，成立了国家有机标准委员会 。1991 年在原来 有机食品生产法 的基础上，制定了 有机食品证书管理法 。1996 年，美国政府修改 农业法案 ，增加了资源保护等方面的管理办法 。2000年 12 月 ， 隶 属 于 美 国 农 业 部（ USDA） 的农业市场服务处制定了美国 有机农业条例 （ NOP），对有机农产品的定义 、适用性 、有机农作物等作了详细的界定 。2002 年，美国出台 2002 年农场安全与农村投资法案 。该法案规定， “农业部通过实施生态保护补贴计划，以现金补贴或技术援助等方式把资金
6、直接分发到农民手中或用于各种生态保护补贴项目 ”。2010 年美国政府颁布 健康 、无饥饿儿童行动 法令，该法令提出有机贸易协会将提供 10亿美元的资金用于进行有机食品的试验计划，用于学校食品计划中有机食品的提供 。2011 年 1 月，美国总统奥巴马签署 FDA 食品安全现代化法案 （ FSMA），使该法案成为美国第 111 届国会第353 号法律 。FDA食品安全现代化法案 不仅有助于加强美国的食品安全监督和保护消费者权益，还有助于保护有机农业生产者（丁溪， 2012） 。1991 年 6 月欧洲共同体 （简称欧共体） 就制定了首个 欧共体生态农业条例 ，它明确规定了那些被确定为生态产品的
7、农产品和食品应该或者说必须如何被生产出来，它不但对生产者如何生产和在生产过程中允许使用的物质作了具体规定，而且也对加工者如何加工和在加工过程中允许使用的物质作了明确规定，并明确说明那些未在肯定可以使用的物质单列中出现的物质即为不允许使用的物质，这同样适用于那些非农产品的食品配料 。所采用的附加料，如在生产过程中必须使用，则允许部分附加料来自传统农产品，但不得高于 25%。一旦使用了传统农业附加料就应在产品中标明使用的比例 。只有 95%以上的附加料来自生态的，才可作为纯生态产品出售 。这一条对于那些向德国等欧盟国家出口农产品的国家和地区非常重要，因为德国已经明确规定，只允许进口生态农产品和生态
8、食品，而这些商品要进入其国内市场，就必须经得起严格的检验，不得出现任何德方认为可疑或不明的成分 。欧盟各国在发展生态农业时，都运用行政和法律等手段加强对生态农业的管理，通过制定支持生态农业建设的政策和法规，为生态农业的良性发展提供了有利的外部环境与内部环境 。瑞典政府早在 1969 年就制定了环境保护法规， 20 世纪 80 年代，又相继出台了 15 个单项法规，在此基础上， 1999 年颁布了一部完整的 农业保护法 ，对农药 、化肥 、水等的使用上升到法律的高度，明确了污染者补偿原则，节约原材料与能源的生态环境原则等，并在法律中特别强调了政府的监督作用 。欧共体于 1988 年规定，为控制生
9、产和保护环境，实行 20%的农地不耕作，对恢复自然植被的农户损失进行直接补偿，农户有义务按一定比例将低产农地转为生态用地，用于野生生物栖息，保护生物多样性 。政府就此与农户立下契约，最低期限 5 年，长期自愿者为 20 年 。德国在 2003 年根据欧盟的 欧共体生态农业条例 制定了本国的生态农业法 ，对农业的产前 、产中 、产后都有相应的标准规范，涉及水 、土壤 、大气 、耕作制度 、生物多样性 、农产品质量等各个方面 。英国的 控制公害法 ，将污染物流入水中视为犯罪，实行严格的污染者负担制 。2000 年以来，WTO 贸易谈判形成的新的 农业协定 ，促使欧盟诸国要强化以促进生态农业发展为主
10、导的绿箱补贴政策，以代替原有的直接补贴政策 。以可持续发展 、食物质量和食品安全保障为目标指向的生态农业发展政策正在逐渐成为德国最主要的农业保护手段 。亚洲的日本在生态农业发展方面也制定了完善的法律法规 。日本生态农业方面的法律法规有 4部，分别是 食物 、农业 、农村基本法 、 可持续农业法 、堆肥品质管理法 、食品废弃物循环利用法 。其中， 1999 年 7月 12 日颁布的 食物 、农业 、农村基本法 ，是在对 1961 年实施的 农业基本法 进行评估后制定的具有新理念的政策法规，该49- -World Agriculture2013.1（总 405）法规的核心在于实现农业可持续发展与农
11、村振兴，确保食物的稳定供应，发挥农业与农村的多种功能，是 21 世纪日本发展生态农业的基本方针 。2.完备的财政扶持体系为生态农业的发展提供有效支撑 2003年 6 月，欧盟确定农业补贴与环境保护完全挂钩，形成以环境保护为核心的农业补贴政策体系，农业补贴的环境保护功能改造完成 。2003 年欧盟出台农业生态环境的最低标准体系，并以此作为指导欧盟成员国进行农业生态环境补贴的纲领性文件 。欧盟各成员国依据农业生态环境的最低指标体系并结合本国的实际情况制定出本国国情的农业生态环境最低指标体系 。构建确保农业生态环境标准指标体系实施的激励机制，首先设置奖励机制，补贴标准以农业生态建设的投入额度为参照系
12、 。其次设立惩罚措施，农业生产经营者申请农业生态补贴项目是必须承诺预期成果和保证措施，若不能达到最低标准要求则不能获得农业补贴 。欧盟各国所有的资助项目都规定，农民必须按照生态农业标准耕种 5 年才能得到资助，否则必须退还所领款项 。最后，设置评估监督机制，成员国每年对本国农业生态建设进行绩效评价并向欧盟监测委员会提交评估报告，欧盟监测委员会综合各成员国过的评估报告形成欧盟农业生态建设绩效评估报告，通过农业生态建设绩效评估报告对欧盟农业生态建设进行动态监测和管理 。法国是欧洲第一农业生产大国，其农业产值占欧盟农业总产值的 22%，农产品出口长期位居欧洲首位 。法国政府于 20 世纪 90年代制
13、定实施了生态农业发展计划，目前，法国生态作物种植面积约为 100 万 hm2，从事生态农业的单位或农户达 2.5 万个 。近年来，法国生态农产品每年以 10%的速度增长 。为进一步鼓励生态农业和农产品加工业的发展，法国政府于 2008 年再次颁布了生态农业 2012 年规划，旨在提高生态农业产量，同时将生态农业面积扩大 3 倍，力争达到占可耕地面积的 6%。这一规划的主要措施包括：第一，设立专项基金，用于支持生态农业结构调整，形成产品生产 、收购 、加工 、销售的渠道；第二，对从非生态农业向生态农业转变的农户提供免税等优惠待遇；第三，加强对生产部门的技术支持和对相关人员的知识培训；第四，在制定
14、农业法规时，充分考虑生态农业的特性和要求，从政策层面上放宽限制；第五，在生态农产品消费方面，政府加强引导，目标是到 2012 年，使生态农产品的消费比重超过 20%。法国用于农业环境的资金， 1992年为 800 万欧元， 1993 年上升到1.5 亿欧元，增长近 20 倍，到2001 年已高达 3.7 亿欧元 。现在法国已成为世界上最大的有机农产品的生产国和出口国 。德国政府对生态农业的扶持政策有 3 大方面：一是对生产的扶持， 1999 年德国对生态农产品生产的补贴达 1 亿马克 （ 1 马克约合 5 元人民币， 1999），在生态农业的范围内，转型企业每公顷农田和绿草地可得到 300 马
15、克的补贴；在蔬菜栽培的土地上，转型中的生产实体每公顷可得到 700马克的补贴，已从事生态农业的生产实体每公顷可得到 350 马克的补贴；参加州生态法案监控操作程序的生产实体，还将另外获得每公顷 60 马克 。二是对营销的扶持 。德国为帮助其生态农业尽快实现产业化，培育和发展市场，启动了有机农业联邦计划，动用 7 000 万欧元作为专项基金，用于生态农业的宣传 、信息服务 、职业培训 、科技研究与推广 。三是对生产合作社的扶持 。启动扶持补贴用于生态生产者合作社，最高可达建立生态生产者合作社费用的 50%，最高限额为 7.5 万马克 。瑞士支持将生态保护的费用支付问题综合纳入全面的税收改革计划，
16、包括激励性税收应该与财政和公共开支的规定相一致 、重要的环境目标应该被这些税收措施所支持 、各类新旧补贴都不得与生态系统保护目标相冲突等政策 。针对农业发展中由于依赖高投入 、求增产伴生的环境污染而导致的一系列影响农业可持续发展的环境问题，韩国政府自 20 世纪 90 年代初期就着手促进亲环境农业发展，从 20 世纪 90 年代末以来大幅扩充和完善促进政策，制定和实施一系列亲环境农业政策促进计划，在政策建设与实践方面进行有益的探索并取得了显50- -World Agriculture 2013.1（ 总 405）著成效 。为了补偿实践亲环境农业的农民可能得到的收入减少，奖励农业 、农村的环境保
17、护和安全农产品生产， 1999 年韩国政府开始引进并实施亲环境农业直接补贴制度 。亲环境农业直接补贴制度是指政府向亲环境农产品生产者即获得亲环境农产品认证证书的农民，直接支付补助金的一种支持收入的政策，与提高价格收购政策等形成对比 。与亲环境农业直接支付制度相配套，韩国政府为了通过发展亲环境畜产业改善农村景观 、减轻环境负担等，构筑可持续畜产业基础，从 2004年开始尝试亲环境畜产业直接支付制度即政府向参与政府的亲环境畜产业发展计划的农民补偿因参与而导致的收入减少，或支持所需追加费用 。亲环境畜产业直接支付制度支持对象应在最近 2年内没有因违反 家畜传染病预防法 、有关污水 、粪尿及畜产废水处
18、理法律 而受到行政机关等部门的行政处分，没有因畜舍内及周边环境不清洁而发生民事纠纷，并且满足亲环境畜产业发展要求，即基础项目条件和激励项目条件 。其中，基础项目条件为，以养猪和鸡为例，降低饲养密度，保证粪尿产生量比通常（允许） 标准低 20%30%，同时把产生的粪尿按相关规定全部堆肥化和液肥化 。另外，不论饲养何种家畜，都要在一定期间禁止使用抗生素类药，参加并完成专门机构举办的环境 、防疫教育 。激励项目条件为在畜舍及粪尿处理设施周边栽植景观树 。二 、国际生态农业发展的经验与启示1.相关法律法规为生态农业的发展提供了制度保障 西方国家在发展生态农业时，都会出台相应的法律法规，为农业发展与生态
19、环境建设提供制度支持 。例如美国各地农地 、水等自然资源保护的实践证明，生态农业发展过程中的生态保护各项法律和计划的实施使生态保护收到了良好的效果 。特别是美国政府于 1985 年修订的 农业法 中制定的农地保护计划，大规模地实施退耕还草 、退耕植树 、或休耕；到 1990年共将 7.16 亿 hm2的农地纳入，发挥了巨大的生态效益和经济效益 。而中国的立法落后于生产实践，虽然改革开放 30 余年来，中国的农业生态环境保护事业取得了长足发展，农业生态环境法制建设得到逐步的完善和加强，监督管理体系初步建立 。农业部门先后起草和实施了 农业法 、草原法 、渔业法 、野生动物保护法 、基本农田保护条
20、例 、野生植物保护条例 等法律 、法规，并制定了一系列部门管理规章，法制建设对农业可持续发展起到了重要保障作用，但是目前促进中国生态农业发展的政策仍主要出现在各级政府的红头文件 、工作报告和会议文件中，还是以行政规范和管理引导为主，缺乏一部促进中国生态农业发展的基本法；尚未在国家层面上建立起包括法律法规 、管理制度和经济激励措施等在内的法律法规，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持 。2.农业补贴政策与环境保护功能紧密结合是生态农业可持续发展的重要支撑 世界发达国家在支持生态农业发展过程中，始终将其财政支持政策与环境保护功能紧密结合 。例如，韩国政府自20 世纪 90 年代初期倡导的
21、亲环境农业发展，从 20 世纪 90 年代末以来大幅扩充和完善促进政策，制定和实施一系列亲环境农业政策促进计划，在政策建设与实践方面进行有益的探索并取得了显著成效 。而中国在农业发展与环境保护的实践中，出现了农业补贴与环境保护功能相背离的状况，一方面国家对化肥 、农业 、除草剂等重要农资实行价格管制，对生产农资的厂商进行税收减免和财政补贴，提高厂商的供给意愿；另一方面，对种田农民给予农资综合补贴，在降低农民生产成本的同时提高农民购买化肥 、农药 、除草剂等重要农资的能力，这在某种程度上背离了农业生产与环境保护的动态平衡 。三 、完善中国生态农业发展的政策建议1.建立健全生态农业 、 有机农业相
22、关法律法规体系 经过多年的努力，中国在农业生产 、环境资源保护方面取得了一定进展，建立了初步的资源法和环境保护法律法规体系 。截至目前，国家51- -World Agriculture2013.1（总 405）制定和完善了环境保护相关法律近 20 余部，同时国务院还制定颁布了有关环境与资源方面的行政法规 30 余部，许多法规和政策文件中都明确规定了对生态保护与建设的扶持 、补偿的要求及操作方法 。但总体来说，中国关于生态农业发展的法律法规体系还相对薄弱，对各利益相关者权利义务责任的界定，对扶持内容 、方式和标准的规定不明确 。立法落后于生态保护和建设的发展，部分法律法规条例已经难以适应新的体制
23、变化和经济发展的需要，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律法规支持 。一些重要的法律法规对生态保护和补偿的规范不到位 。根据美国 、日本 、欧盟成员国等发达国家的经验，必须进一步完善中国生态农业发展法律法规体系的建设，中国应根据生态农业的发展需要适时制定 中华人民共和国生态农业法 ，作为中国发展生态农业的基本法，并在中国 全国生态农业发展纲要 已制定的中国生态农业建设的近期规划和中长期发展目标的基础上，将生态农业发展的阶段目标 、任务和措施纳入到国民经济与社会发展的五年规划中，指导具体实践 。2.逐步加强与完善农产品认证与监管体系 在农产品认证方面，中国目前实行了无公害农产品 、绿色食品
24、和有机食品三位一体的认证体系，分别由农业部和环境保护部的下设机构承担认证职能 。该认证体系虽然在一定程度上起到了积极作用，但这 3 类认证标准界限不十分清晰，不利于生产者和消费者认知和区分 。并且目前在生产实践中，存在着重认证 、轻监管的现象 。此外，对认证机构的认证服务和结果缺少必要的评估和管理，容易造成有机认证机构执法不严和收费不合理现象 。因此，要规范绿色 、有机认证市场，加强认监委等相关部门对相关认证机构的监管，采取市场退出机制，加强认证机构的权威性，通过政府调控和市场调节，降低认证的成本和费用 。完善农产品认证与监管体系，形成认证机构 、当地管理部门监管和农户自我约束的多重监管体系
25、。3.完善生态农业 、 有机农业发展的政策支撑体系 生态农业和有机农业具有初始投资大 、收效慢 、环境保护外部性等特点，需要国家和各级政府在财政 、金融 、税收等方面给予有效的支撑 。增加公共财政对农业尤其是生态农业的投入总量，在财政投入中加大对农业基础设施和生态工程建设的投入，注重对农业科技的研究 、引进和推广等的投入；充分发挥税收的杠杆作用，对投资于生态农业发展获得的收益实行免税或减税政策；增加财政补贴力度，改变补贴方式，根据 WTO 规则，将补贴的重点放在增加农业科技投入 、增加农业基础设施建设投入 、增加农村和生态工程建设投入几个方面；加大政策性金融对生态农业和有机农业的支持 。为了生
26、态农业的长远发展，今后应从国家层面进一步加大生态农业 、有机农业发展的政策支撑 。一是在生态农产品和有机农产品生产的设备方面，国家应将之列入相应的补贴名录，给予一定的财政补助 。二是国家对有机农业发展的政策支撑方面，应设立国家级绿色农业 、有机农业示范区 、示范园 、示范基地 、龙头企业 、合作社等，并对有示范效应的园区 、基地 、企业 、合作社等提供一定的政策支撑 。三是在绿色农产品 、有机农产品的市场推介方面给予一定的扶持，开放一些公益性的有机农产品的市场营销活动，并帮助绿色有机农产品生产者开拓更为广阔的营销平台 。参考文献丁溪 .2012.欧美生态农业建设现状与启示 J .环境保护 （
27、10） .贾金荣 .2005.德国生态农业发展概况与政策 J .华南农业大学学报 （ 1） .金钟范 .2005.韩国亲环境农业发展政策实践 与 启 示 J . 农 业 经 济 问 题（ 3） .梁建琴，唐忠辉 .2008.国外生态农业立法及其对我国的启示 J .江西理工大学学报， 29 （ 4）： 56-58.王敦清 .2011.国外生态农业发展的经验及启示 J .江西师范大学学报：哲学社会科学版， 44 （ 1）： 68-73.闻海燕 .2011.韩国生态农业发展政策实践与启示 韩国全罗南道考察报告 J，中国乡镇企业 （ 10） .杨铭 .2003.国外生态农业的发展趋势对我国西部农业发展的启示 J .世界地理研究， 12 （ 4）： 71-77.作者单位 ： 农业部农村经济研究中心52- -
