1、企业改制土地资产处置,主讲：汪 洋 时间：2009年11月4日,目录,1 企业改制中土地资产处置管理概述2 改制企业土地资产处置政策 3 改制企业划拨土地使用权处置程序 4 对改制企业资产处置相关政策的理解,由于我省深化国有企业改革第二轮工作已经结束，工业用地必须招牌挂的文件出台，土地出让金收支两条线等相关政策，那么本讲主要只对企业改制土地资产处置政策、处置方式、处置权限、处置程序及处置工作中应注意的问题等。,1 企业改制中土地资产处置管理概述,1.1 现代企业制度概述1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求,1.1 现代企业制度概述,1.1.1 现代企业制度的内含企业制度是企业产权制度、企业
2、组织形式和经营管理制度的总和。企业制度的核心是产权制度，企业组织形式和经营管理制度以产权制度为基础。所谓现代企业制度，是指以完善的企业法人制度为基础，以有限责任制度为保证。以公司企业为主要形式，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度，其主要内容包括：企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。,1.1 现代企业制度概述,1.1.2 现代企业制度的特征十四届三中全会把现代企业制度的基本特征概括为：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”十六个字。十五届四中全会再次强 调，要建立和完善现代企业制度，并重申了对现代企业制度基本特征的 “十
3、六字”总体要求，具体如下： 产权清晰，主要有两层含义：一是有具体的部门和机构代表国家对某些国有资产行使占有、使用、处置和收益等权利；二是国有资产的边界要“清晰”，首先要搞清实物形态国有资产的边界，如机器设备、厂房、土地等；其次要摘清国有资产的价值和权利边界，包括实物资产和金融资产的价值量、国有资产的权利形态、净资产数量等。 权责明确，是指合理区分和确定企业所有者、经营者和劳动者各自的权利和责任。所有者、经营者、劳动者在企业中的地位和作用是不同的，因此他们的权利和责任也是不同的。,1.1 现代企业制度概述, 政企分开，其基本含义是政府行政管理职能、宏观和行业管理职能与企业经营职能分开：一是政企分
4、开要求政府将原来与政府职能合一的企业经营职能分开后还给企业，改革以来进行的“放权让利”、“扩大企业自主权”等就是为了解决这个问题；二是政企分开还要求企业将原来承担的社会职能分离后交还给政府和社会，如住房、医疗、养老、社区服务等。 管理科学，可以从企业组织合理化方面来考察，也就是从各个方面来看是否科学化，如质量管理、生产管理、供应管理、销售管理、研究开发管理、人事管理等。这种对具体管理方式“科学性”的判断只是一个手段，最终还要从管理的效率上，即管理成本和管理收益的比较上作出评判。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求,1.2.1 现代企业制度对土地资产管理的要求在现代企业制度中，产权制度是核
5、心，包含了所有权、占有权、使用权、收益权和处分权等制度安排，是一组权利束的集合。其中，由于土地产权在国有企业的产权中占有相当重要的地位，改革长期以来的土地划拨使用制度，明晰国家对土地的所有权和企业对土地的独立财产权，既是国有土地使用制度改革的重要内容，也成为国有企业改革的重要组成部分。因此，合理处置土地资产对促进国有企业改革具有重大意义。国有土地使用制度改革和国有企业改革的有机结合点，就是如何处置国有企业的划拨土地使用权。为了满足现代企业制度对土地产权制度建设和土地管理的要求，20世纪90年代以来，国家出台了一系列政策对改制企业划拨土地使用权处置的原则、处置方式、处置程序和政府审批管理等，均做
6、了明确规定。主要内容包括：,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求, 处置原则按照“明晰产权、显化资产、区分类型、合理处置、规范管理、促进发展”的原则，从有利于搞活整个国有经济，促进国有经济布局战略调控和国有企业的战略性改组，推动企业科技进步出发，积极参与和支持国有企业改革工作，盘活和显化企业土地资产。 处置方式从国有经济布局战略调整和国有企业战略性改组的要求出发，区别对待，采取不同的处置方式。根据行业、企业类型和改革的需要，采用保留划拨、授权经营和国家作价出资(八股)、出让或租赁等不同的土地资产处置方式和管理政策。(1)涉及国家安全的领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发领域，国有
7、企业可继续以划拨方式使用土地。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求,(2)对于自然垄断的行业、提供重要产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业根据企业改革发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资(人股)方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式向集团公司或企业注入土地资产。(3)对于一般竞争性行业，应坚持以出让、租赁等方式配置土地。非国有资本购买、兼并、参股原国有企业时，可将企业原划拨土地评估作价后同其他国有资产一并转为国有股，逐步通过股权转让变现；也可以分割出与企业净负债相当的土地转为出让土地，参与企业整体拍卖和兼并，剩余土地购买主或兼并方有优先受让权和
8、承租权。(4)对承担国家计划内重点技术改革项目的国有企业，原划拨土地可以继续使用，也可以作价出资(入股)方式向企业注入土地资产。(5)对其他采用成热技术进行产品更新和技术改造的国有企业，可将原使用的划拨土地按出让方式处置，土地收益可作为应付账款暂留企业，全额用于技术改造，并参照技改贷款方式进行管理。通过针对不同类型的企业改革采取不同方式，既促进了国有经济布局战略调整和不同类型行业的战略性改组，也实现了国有土地资产的保埴增值。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求, 明确土地权益将国有企业改革和发展与完善土地资产处置方式、明确土地权益相结台合，降低企业改革成本，促进国有企业综台运用多种方式实
9、现土地资产价值。具体政策内容是：(1)通过深化土地使用制度改革，完善和协调出让、租赁、作价出资 (入股)、授权经营等不同处置方式之间的权责关系，降低国有企业土地资产配置的直接成本。国有企业改革时，可按规定自主选择土地资产处置方式，鼓励以货币、资本、股本等多种形态综合实现土地资产价值。(2)在土地资产处置时，考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平，使原国有企业在一定程度上实现土地资产价值。采用授权经营、作价出资(入股)方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金，实现了国有土地收益。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求, 明确土地权能(1)
10、以作价出资(入股)方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价。(2)以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资(入股)、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，井补缴土地出让金。这些政策规定和措施进一步明确了国家作价出资(入股)和授权经营土地使用权的权益。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求, 优化产业结构和土地利用结构将优化国有企业资产结构、减轻企业负担与调整用地结构有机结合，并鼓励国有企业充分利用和盘活现有建设用地
11、，促进国有企业减债、脱困和集约利用土地。 明确用地方式国有企业在改革前可继续以划拨方式使用原有土地；改革后的企业用地符合划拨供地项目目录的，可仍以划拨方式使用。国有和集体企业兼并国有企业涉及的土地。不属于划拨供地范围的，经土地行政主管部门批准，也可在一定年限内维持划拨使用。从2001年修订的划拨用地目录公布后，不符合目录的，一律实行有偿使用。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求, 细化配置土地权利根据企业在生产经营过程中对土地利用的不同要求，进一步细化配置土地权利，降低用地成本。国有企业因铺设地上、地下管线等需要通过集体土地或其他单位、个人使用的国有土地的，按规定可以通过设定土地他项权利
12、的方式，以保证企业正常生产运营。 明确外商投资企业用地政策国有企业与外资进行合资、合作，凡以出让、租赁、国家作价出资 (入股)方式取得土地使用权的，不再另行缴纳场地使用费；凡符合划拨供地项目目录(2001年修订为划拨用地目录)的，经土地行政主管部门批准，可按划拨方式用地。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求,1.2.2 现代企业制度对土地产权的要求产权清晰作为现代企业制度的一个重要特征。土地是企业赖以存在和发展的基础，土地产权作为现代企业产权制度的重要内容，也必须要达到产权清晰。由于在计划经济体制条件下我国企业长期无偿、无期限地使用国有土地，所以在企业改制过程中，很多企业对土地有偿使用的
13、政策和制度了解不够，对土地产权的概念及其重要性认识不够。在实际工作中，多数企业认为界定土地产权只是一个办理国有土地使用证的问题，以至企业在改制上市过程中产生不必要的产权纠纷，影响企业改制上市进程，也给上市公司的发展带来不利影响。所谓土地产权是指与土地所有权相关的土地权利状况的总和。根据我国目前的土地产权状况，土地所有权是与土地使用权相分离的，由于法律规定我国城镇国有土地的所有权归国家所有，并已明确规定土地所有权不能进入市场自由流通，所以土地使用权就成为土地产权中唯一以土地作为载体可以流通、最为重要的核心权能。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求,在国有企业改制过程中，合理界定土地产权的关
14、键在于明确企业的土地产权是否清楚、取得了何种土地使用权类型以及相应的权利限制，而不仅仅在于是否取得了国有土地使用证。 合理划定企业土地资产范围土地资产范围不仅需符合企业资产重组的框架和地籍管理的要求，而且使进入企业的土地产权消楚，产权清楚具体表现在土地来源合法、四至界址明确、与周边土地使用者没有产权纠纷。对那些企业产权资料不全，尤其是企业隶属关系经过多次变更后，土地产权不明确的情况，可以把有争议的部分单独划出去，不列人企业的改制范围，而把没有产权争议的土地划进改制企业，这样从源头上保证股份制企业的土地产权明确。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求, 合理选择土地资产处置方式因为不同的土地
15、资产处置方式，其土地使用权类型和土地使用权主体也不同，目前通行的土地资产处置方式有出让、租赁、作价人股和授权经营等。对于国家以土地使用权作为资产入股、租赁或授权经营给改制后的企业的，土地使用权确定给改制后的企业，企业取得的土地使用权类型分别为国家入股、国家租赁和国家授权经营土地；如改制企业以出让方式取得土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后，作价入股给改制后企业的，或企业直接以出让方式取得土地使用权的，改制企业可取得出让土地使用权；对于企业以出让方式取得的土地。使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后，出租给改制企业的，土地使用权仍由母公司而非改制企业持有，改制企业只持有
16、合法租用的他项权利证明书，而不能随意转让、出租、抵押等；而改制企业以出让、作价人股、授权经营、国家租赁等方式取得土地的，其土地使用权则可以依法转让、出租和抵押。,1.2 现代企业制度对土地产权制度的要求, 土地产权需进行登记土地登记材料是确认土地产权的重要依据，也就是说企业所获得的土地产权只有经过当地土地主管部门的登记才能有效，往往有许多企业不重视土地登记工作，这也是造成土地产权纠纷的一个重要原因。对于改制企业，在划定土地资产范围、土地评估以及确定土地资产处置方式以后，应按照有关规定及时办理土地登记手续，领取国有土地使用证或他项权利证明书，避免此后产生不必要的产权纠纷。合理界定土地产权是建立现
17、代企业制度的必然要求，我国法律已明确规定，股份有限公司尤其是上市公司的土地必须进行有偿使用，而明晰的土地产权则是规范有偿使用的基础。在实际工作中，土地产权界定是一项综合性工作，它不仅需要土地法律、土地经济、土地管理等方面的专业知识，还需要根据改制企业的实际情况，把土地产权界定与土地资产范围的划定、土地评估、土地使用权处置等紧密结合起来，以保证国有企业顺利实施改制。,2 改制企业土地资产处置政策,2.1 国有土地使用权出让方式的政策要求及适用范围2.2 国有土地租赁方式的政策要求及适用范围 2.3 国家以土地使用权作价出资（入股）2.4 授权经营方式的政策要求及适用范围2.5 保留划拨方式的政策
18、要求及适用范围,2.1 国有土地使用权出让方式的政策要求及适用范围,2.1.1 国有土地使用权出让的概念及特点 概念国有土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给改制企业，改制企业向国家支付土地使用权出让金，取得出让土地使用权的行为。 出让的特点 土地使用权出让具有两个基本特点：(1)出让土地年期的有限性。企业取得的是有限年期的土地使用权，而不能无限期使用。法律法规规定，根据不同用途，出让土地使用权的最高年期也不同。土地使用权期满，使用者需申请续期，并支付出让金，才能继续使用。(2)出让土地使用权的可流动性。企业取得出让土地使用权后，土地就成为企业的法人财产，在法定的土地使用年
19、期内和不改变用途的条件下，可以转让、出租、抵押，具有最完整的权能。,2.1 国有土地使用权出让方式的政策要求及适用范围,2.1.2 出让政策的演变 1990年，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例确立了城镇国有土地使用权实行出让、转让制度。此后不久，明确了国有土地实行出让和划拨土地使用权办理出让手续政策规定和实际操作办法。国有企业改制时，将改制企业使用的划拨土地使用权以出让方式进行处置，既不存在法律上的障碍也不存在技术操作上的困难。因此，实行出让政策，变划拨土地为出让土地，成为改制国有企业和政府处置土地资产的当然选择。 20世纪90年代初，股份制试点企业土地资产管理暂行规定，关于到境外上市的股
20、份制试点企业土地资产管理若干问题的通知， 股份有限公司土地使用权管理暂行规定等政策文件中，均明确了国有企业改制时，可以采取出让方式处置其使用的划拨土地使用权，在签订土地使用权出让合同，缴纳土地使用权出让金后，企业以出让方式取得的土地使用权，可以转让，出租或作价入股。,2.1 国有土地使用权出让方式的政策要求及适用范围, 1998年，国有企业改革中划拔土地使用权管理暂行规定全面系统地整合了企业改制土地资产处置政策，明确了国有企业改制土地政策适用的范围及基本政策导向，即国有企业改制涉及的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。 1999年,在关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意
21、见中，进一步明确提出，对于一般竞争性行业，应坚持以出让、租赁等方式配置土地。 2001年，关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知中提出，企业改制涉及的划拨土地需要转为出让(租赁)土地的，直接办理变更登记或有偿用地手续，不再进行处置审批取消了此前一直实行近十年的土地出让(租赁)审批制，使出让(租赁)政策在国有企业改制中变得更加灵活和便捷。之后，针对纺织企业限产压锭、企业债权转股权、国有大中型企业主辅分离辅业改制等改革，土地出让政策在技术操作层面也相应进行了细化。经过十多年的发展，出让政策日臻完善，已经成为国有企业改制中应用最广泛的土地资产处置政策。,2.1 国有土地使用权出让方式的
22、政策要求及适用范围,2.1.3 出让政策的适用范围在企业土地资产处置政策中，出让政策的适用范围最广泛,可以概括为，凡属于以下情况的改制行为，所涉及的划拨土地使用权，均可以采取出让方式处置。 国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司及组建企业集团的。 国有企业改组为股份合作制企业的。 国有企业租赁经营的。 非国有企业兼并国有企业的。 国有企业破产或出售的情形。因此，无论是国有企业还是非国有企业，无论企业实行改制还是不实行改制。其使用的划拨土地都可以申请以出让方式处置。也就是说，国有土地出让政策不再局限于企业改制，已成为任何企业、单位处置划拨土地资产和取得建设用地的最重要政策。,2.2 国有
23、土地租赁方式的政策要求及适用范围,2.2.1 国有土地租赁的概念及特点国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给改制企业，改制企业与市、县政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。通过国有土地租赁方式处置改制企业的土地资产，企业取得的国有土地使用权为租赁土地使用权。改制企业承租人在按规定支付土地租金，依法领取国有土地使用证，并按约定完成开发建设后，经土地管理部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。也就是说，与出让土地使用权一样，租赁土地使用权也是企业的法定财产，企业对承租土地具有占有、使用、收益和处分的权利。,2.2 国有土地租赁方式的政策要求及适用范围
24、,2.2.2 政策演变国有企业改制中土地租赁政策制定的时间晚于出让政策。 在1993年之前法律法规规定的国有土地有偿使用方式只有出让方式一种，土地出租仅限于土地使用者将取得的出让土地使用权再行租赁的行为，是出让后的再出租，而不是政府直接向土地使用权租赁土地。因此，这一时期，无论是国有企业改制涉及的划拨土地使用权处置，还是各项建设使用国有土地，在有偿使用方式的法律法规和政策上，基本上采用出让方式，即用地者向政府缴纳土地出让金，取得出让土地使用权，而很少采取其他土地有偿使用方式。 1993年，在国家土地管理局国家体改委关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知中，第一次明确股份制企业
25、改制中国有土地资产处置可以实行租赁方式，即“国家以租赁方式将土地使用权租赁给股份制企业有偿使用，每年收取相应的租金。改制企业可以灵活选择出让和租赁方式处置其划拨土地资产。,2.2 国有土地租赁方式的政策要求及适用范围, 国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定对国有土地租赁内容及其权利义务内容做了进一步明确，即土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同；签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续；租赁土地上的房屋等建筑物，构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。 1999年，国土资源都规范国有土地租赁若干意见提出
26、：对原有建设用地，因发生土地转让，场地出租，企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。 1999年1月1日施行的土地管理法实施条例第二十九条规定，国有土地租赁是作为国有土地有偿使用方式之一。可以看出，在国有企业改制中应运而生的国有土地租赁政策，经过企业改制的不断实践，上升为国有土地有偿使用的一种法定方式，成为对大陆国有土地资产管理具有普遍约束力的基本制度。,2.2 国有土地租赁方式的政策要求及适用范围,2.2.3 适用范围租赁政策的适用范围略小于出让政策，现行法律规定：(1)经营性房地产开发用地，必须实行出让，不实行租赁；(2)国有企业破产或出让时，所涉及的划拨土地使用权，采取
27、出让方式处置，不实行租赁。也就是说，除了上述两种情形以外，任何企业和单位处置原划拨土地或取得建设用地，均适用国有土地租赁政策。,2.3 国家以土地使用权作价出资（入股）,2.3.1 国家以土地使用权作价出资(入股)的概念、特点 概念国家以土地使用权作价出资(入股)是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，土地使用权作价出资(入股)形成的国家股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持有单位统一持有。 特点国家以土地使用权作价出资(入股)政策的一个最大特点，是非货币交易，即企业取得土地使用权的同时，国家没
28、有收取相应的土地价款，而是把这部分价款作为国家资本金又投向了企业，改制企业实质上是在没有缴纳数额较大的地价款的条件下，取得了可以自主处置的土地使用权。,2.3 国家以土地使用权作价出资（入股）,2.3.2 政策演变 国有企业改制土地作价出资(入股)政策的提出，始于1992年，始于1993年付诸于实践。1992年关于印发股份制试点企业土地资产管理暂行规定的通知要求：改组或新设股份制企业时，涉及的国有使用权必须作价入股。土地使用权的价格由县级以上人民政府土地管理部门组织评估，并报县以上人民政府审核批准后，作为核定的土地资产金额。这是首次提出国有企业实行股份制改造，必须实行土地资产作价出资(入股)的
29、处置政策。同年，石油化工总公司所属的上海石油化工总厂被批准改组为股份有限公司，作为国家的股份制试点企业，股票公开发行和上市交易，股份制改组涉及的“财务会计、业绩评价、利税上缴衔接、资产评估工作，由财政部、国家国有资产管理局、国家税务局、国家土地管理局负责”。上海石油化工总厂的股份制改革，为土地作价出资(入股)政策参与国有企业改制提供了契机。,2.3 国家以土地使用权作价出资（入股）, 1993年，在国家土地管理局关于对上海石油化工总厂股份制改制中国有土地评估结果确认及其他有关问题的批复 (国土函字 1993第113号)中明确了投入该股份公司的国有土地数量、土地资产评估价值以及折算的国家股份额。
30、该股份有限公司成为第一家以作价出资(入股)方式处置国有土地的改制企业。 1993年，在国家土地管理局国家体改委关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知中，第一次对两种类型的国有土地使用权作价人股进行了界定：一是国家直接以国有土地使用权作价出资(入股)，即“国家以一定年期的国有土地使用权作价入股，土地资产折为国家股。中央直属企业由国家指定的国有土地资产持股单位向国家土地管理局直接提出申请，地方企业由省(区，市)政府指定的土地资产持股单位向省级土地管理部门提出申请，省级土地管理部门审核后报国家土地管理局，经国家土地管理审查批准后，凭批准文件才能作价人股。二是国有土地先出让再作价入股
31、，即“企业以出让方式取得的土 地使用权作价人股，土地资产折为法人股。试点企业依法办理土地使用权出让手续，鉴订出让合同并交付国有土地使用权出让金后，可以以土地使用权向股份公司折价入股。”至此，作价出资入股作为国有企业改制土地资产处置的一项重要政策被确定下来。,2.3 国家以土地使用权作价出资（入股）, 在总结股份制试点企业土地使用权管理经验的基础上，1994年股份有限公司土地使用权管理暂行规定(国土(法)字1994第 153号)对包括国家作价出资(入股)在内的土地使用权管理政策进行 了规范。 1998年，国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定对国家作价出资(入股)政策的内涵进行了明确解释。19
32、99年。土地管理法实施条例将国有土地使用权作价出资或者入股明确为土地有偿使用方式之一。与租赁政策一样，源于企业改制的作价出资(入股)政策，成为国有土地有偿使用的法定政策。,2.3 国家以土地使用权作价出资（入股）,2.3.3 适用范围作价出资(入股)政策是国家给改制国有企业的一项优惠政策，不是任何企业都可以享受的。现行政策规定，对于自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资(入股)方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注人土地资产。在实践中，改制企业申请采取作
33、价出资(入股)方式处置土地时，政府要严格审批。改制企业至少要具备两个条件：一是拟进行改制的国有企业属于国家确定作为国家授权投资的机构或国家控股公司试点。二是企业改制方案需要经过政府批准。,2.4 授权经营方式的政策要求及适用范围,2.4.1 概念及特点 概念国有土地授权经营，是指国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理，被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资(入股)或租赁等方式配置土地。 特点国有土地使用权授权经营
34、的特点主要有：(1)与作价出资(入股)政策一样，国有土地授权经营具有非货币交易的特点。(2)授权经营土地使用权不能自由转让是一种受限制的土地使 用权。(3)与国家作价出资(入股)政策相比，授权经营土地使用权具 有更大的灵活性，土地的处置权在授权单位，授权单位取得授权经营土地使用权后，可以采取作价出资、入股、租赁等多种方式向其所属企业配置。,2.4 授权经营方式的政策要求及适用范围,2.4.2 授权经营方式的产生与发展从企业改制实践看，国有土地授权经营政策是适应国有资产授权经营管理的需要应运而生的。先有国有资产的授权经营，后有国有土地的授权经营。国有资产授权经营政策的提出，始于1988年，并于1
35、992年付诸实践。 1988年东风汽车公司要求国家授权其统一经营管理公司内“紧密层企业”的国有资产。1991年8月，国家计委、国家体改委、国务院经贸办在给国务院关于选择一批大型企业集团进行试点的请示中，建议用国有资产授权经营的办法改进企业集团的管理。,2.4 授权经营方式的政策要求及适用范围, 1992年9月，国家国有资产管理局与国家计委、国家体政委、国务院经贸办制发了关于国家试点企业架团国有资产授权经营的实施办法(试行)，明确规定国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业(集团公司)与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚
36、力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。集团公司取得授权经营管理权后，可以通过采取直接占有和运营国有资产，将国有资产交由全资子公司、控股公司或参股公司经营等多种方式进行产权管理。根据该办法，原国家国有资产管理局确定了一汽、二汽、重型汽车、渤海化工架团等7家公司，作为第一批国有资产授权经营和管理的试点单位，1995年以后，通过国有资产授权经营方式明确国有企业产权关系的做法已较为普遍。,2.4 授权经营方式的政策要求及适用范围, 1996年，原国家土地管理局开始探索和研究以授权经营方式配置改制企业土地资产。同年底，国务院批准航空工业总公司、石油化工总公司、有色金属工业总
37、公司为国家授权投资机构和国家控股公司试点，这三家公司可以对其直属企业、控股企业、参股企业行使出资人权利，对其国有资产进行经营管理和监督并承担保值增值责任。同时要求有关职能部门要进一步研究在投资、融资、产权转让及国有土地使用权管理等方面赋予上述总公司必要的许可权。据此，授权经营政策付诸实施。1997年1月，国家土地管理局对江西铜业公司股份制改造土地估价结果和土地使用权处置进行了批复，将江西铜业公司使用的58宗国有土地，授权有色金属工业总公司经营管理，土地使用年期为50年。有色金属工业总公司将其取得的上述土地使用权投人到江西铜业公司。这是首例国有土地授权经营的处置方式。,2.4 授权经营方式的政策
38、要求及适用范围, 1998年，国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定第一次明确提出了国家授权经营政策。1999年，关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见对授权经营政策的适用范围进行了细化。2001年,关于改革土地估价结果确认和土地资产处址审批办法的通知对授权经营处置方式的审批许可权又进行了明确。这样，授权经营政策不断完善，国有土地授权经营的内涵、授权经营土地使用权的权能、授权经营方式的审批程式等有了明确的规范，在国家援权投资机构所属企业的公司制改革中被普遍采用。,2.4 授权经营方式的政策要求及适用范围,2.4.3 适用范围授权经营政策与作价出资(人股)政策的适用范围一致，仅有
39、少数符合政府规定条件的大型国有企业改制可以适用该政策处置土地资产。现行政策规定，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资(入股)方式配置土地。在实践中，改制企业申请采取授权经营方式处置土地时，政府要严格审批。改制企业至少要具备两个条件：一是拟进行改制的国有企业属于国家确定作为国家授权投资的机构或国家控股公司试点。二是企业改制方案需要经过省级以上人民政府政府批准。,2.5 保留划拨方式的政策要求及适用范围,2.5.1 概念企业改制中的保留划拨的处置方式，是指国有企业改制后，其原使用的划拨土地
40、使用权继续保留划拨土地使用极性质，不实行出让、租赁、作价出资(人股)和授权经营等有偿使用方式。保留划拨政策，实质上是改制企业使用的原划拨土地使用权不进行有偿方式处置继续维持划拨使用。,2.5 保留划拨方式的政策要求及适用范围,2.5.2 政策规定 1998年，国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定提出，对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以处置。企业改革涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置：(1)继续作为城市基础设施用地，公益事业用
41、地和国家重点扶持的能源、交通、水利等专案用地。原土地用途不发生改变的，但改造或改组为公司制企业的除外；(2)国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；(3)在国有企业非并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；(4)国有企业改造或改组为国有独资公司的。其中第(2)、(3)、(4)项保留划拨用地方式的期限不超过5年。,2.5 保留划拨方式的政策要求及适用范围, 1999年，国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见提出：改制企业土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，台理确定土地
42、作价水平，第一次明确提出了改制企业划拨使用权的价格概念。 2001年,国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知，则对划拨土地使用权作为企业的财产权进行了全面系统的规定：一是明确了划拨土地使用权价格和权益。企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计人企业资产；二是明确了划拨土地使用权在交易方面的权能内容。企业依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计人抵押标的；抵押权实现时，土地使用权可转为出让土地使用权，在扣缴土地使用权出让金后，抵押权人可优先受偿。划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权
43、价格部分可计为转让方的合法收益，转让后的用途不符合法定划拨用地范围的，受让方应当申办有偿地手续。划拔土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。,2.5 保留划拨方式的政策要求及适用范围,2.5.3 划拨土地使用权权能城市房地产管理法规定，划拨土地使用权非经依法审批，不得转让、出租、抵押。因此，以保留划拨方式取得的土地使用权，作为企业的财产权，是一种受限制的财产权，权利内容具有不完整性，表现在：一是在土地价格上，划拨土地使用权的价格小于出让土地使用权的价格。二是在权利内容上，出让土地使用权人对其出让土地具
44、有完全的占有、使用、收益和处分权，而划拨土地使用权人对其划拨土地有占有、使用、收益权和一定的处分权，出让土地使用权权能大于划拨土地使用权。,2.5 保留划拨方式的政策要求及适用范围,2.5.4 适用范围尽管在20世纪90年代我国已经确立了国有土地有偿使用制度，但国有土地以划拨方式使用，在实践中还相当普遍。而且土地管理法也明确规定了划拨供地的若干情形，特别是在国有企业改制中，由于改制成本、改制形式等因素，企业改制后国有土地继续保留划拨使用的做法既为政府所认同，也为不少国有企业所采用。目前，现行法律法规中主要是土地管理法、划拨用地目录对划拨范围进行约束和限定。1、土地管理法对划拨用地范围有严格限制
45、。即符合划拨用地目录经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得。,2.5 保留划拨方式的政策要求及适用范围,2、2001年发布的修订后的划拨用地目录，对划拨用地范围进行了细化,规定：(1)对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地专案，可以以划拨方式提供土地使用权。(2)对以营利为目的、非国家重点扶持的能源、变通、水利等基础设施用地专案，应当以有偿方式提供土地使用权，不能划拨使用。(3)以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制，土地使用权转让或改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。目前,改制企业土地资产企业改制时，土地资产处置是否适用保留划拨政策的直接依据是划拨用地目录，符合目录
46、的，改制企业可以继续保留划拨使用土地，不符合目录的，一律实行有偿使用。,3 改制企业划拨土地使用权处置程序,3.1 企业改制形式3.2 出让和租赁的办理程序 3.3 授权经营和国家作价出资（入股）的办理程序 3.4 企业改制中依法不予处置的土地资产,3.1 企业改制形式,国有企业改制或非国有企业改制时，涉及划拨土地使用权的，应当依据现行法律政策进行处置。对于企业改制的形式，可以作比较宽泛的理解。一般来说，下列改革改制行为，均可视为改制：1、国有企业实行公司制改革。2、国有企业改组为股份合作制企业。3、国有企业租赁经营。4、非国有企业兼并国有企业。5、国有企业破产或出售6、国有企业债权转股权。7
47、、注资项目。8、境内或境外上市。9、主辅分离辅业改制。10、非公有制企业改制等。,3.2 出让和租赁的办理程序,根据关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知(国土资发200144号)的规定，企业改制涉及的原划拨土地需要转为出让或承租土地的，不再进行处置审批，直接在市、县土地行政主管部门办理变更登记或有偿用地手续。也就是说，任何性质和类型的企业改制采取出让和租赁方式处置土地的，不再进行土地资产处置审批，直接到土地所在地的市、县土地管理部门办理有偿用地手续。,3.3 授权经营和国家作价出资（入股）的办理程序,3.3.1 办理权限为规范国家作价出资(入股)、授权经营处置方式的使用，关于改
48、革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知(国土资发 200144号)明确规定：对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资(人股)方式配置土地。其中，经国务院批准改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批。其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。,3.3 授权经营和国家作价出资（入股）的办理程序,3.3.2 审批程序 改制企业根据省级以上人民政府关于授权经营或国家控股公司试点的批准文件，拟订土地资产处越总体方案，向有批准权的土地行政主管部门申请核准。 土地资产处置总体方案核准后，企业应自主委托具备相应土地估价资
49、质的机构进行评估，并依据土地状况和估价结果拟订土地资产处置的具体方案。 企业向市、县土地行政主管部门申请初审，市、县土地行政主管部口对土地产权状况、地价水平进行审查并出具意见。 企业持改制方案、土地估价报告、土地资产处置具体方案和初审意见，到有批准权的土地行政主管部门办理土地估价报告备案和土地资产处置审批。 企业持处置批准文件在财政部门办理国有资本金转增手续后到土地所在的市、县土地行政主管部门办理土地登记。,3.3 授权经营和国家作价出资（入股）的办理程序,3.3.3 总体方案核准办理要求 所需报件(1)土地资产处置总体方案核准申请文件。(2)改制批准文件。(3)批准实行授权经营或国家控股公司试点企业的文件。(4)改制企业土地资产处置总体方寨(涉及土地的基本类型、宗地、面积概略数及相应的处置方式等)。(5)企业改制方案。 审查内容(1)报文资格。(2)采取授权经营或国家作价出资(股)方式配置土地的资格。(3)企业改制所涉及土地基本类型及各类土地对应的处置方式。,3.3 授权经营和国家作价出资（入股）的办理程序,
