1、第7章 财政支出规模及其控制,2,本章提要,1.财政（公共）支出定义与分类 2.财政支出的规模 与结构 3.财政支出规模控制,3,1.财政（公共）支出定义与分类,1.1 财政（公共）支出 1.2 财政（公共）支出的分类,引例:政协委员称行政管理费用25年增长87倍,4,1.1 财政（公共）支出 1.1.1什么是财政支出？ 也称政府支出或公共支出，指政府为履行职能而消耗的一切费用的总和； 财政支出是政府活动的成本。 1.1.2考察财政支出的意义 财政支出的规模和结构既反映政府介入社会经济生活的范围、领域和力度，也反映财政在社会经济生活中的地位。,5,1.2 财政（公共）支出的分类（1）按费用类别
2、（2）按财政支出的用途分类（3）按经济性质分类1.2.1 分类意义（P57）对财政支出进行分类具有以下益处： （1）适当的财政支出分类，可以促进社会公众对政府财政状况的了解。 （2）适当的财政支出分类，有利于促进政府预算的编制。 （3）适当的财政支出分类，有利于对财政支出问题进行研究。,6,1.2.2 按费用类别分类按费用类别划分，实际上就是按照国家职能的不同，将财政支出区分为（1）经济建设费；（2）社会文教费；（3）国防费；（4）行政管理费；（5）其他支出五大类。这种分类的优点在于可以将财政支出与国家职能直接联系起来，使得政府的财政支出责任明确，也便于公众了解国家政治、经济生活的各个方面。我
3、国的财政支出按费用类别分类情况P58（表4-1）,7,1.2.3 按财政支出的用途分类P58-59财政支出的具体用途纷繁复杂，甚至是千差万别的，不存在一个固定模式。发达的市场经济国家按直接用途的不同可分为P58就目前中国的公共支出来看，按用途可以分为基本建设支出、支援农业支出、科学文教卫生支出、抚恤和社会福利救济费、国防支出、行政管理费、对外援助支出等。P59 2006年，国务院制定了新的政府收支分类体系，并从2007年开始按照新的分类体系编制政府预算和部门预算。我国政府支出的功能分类包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术等17大类。我国现在预算支出分为“类”、“款”、“项”
4、等不同级别的科目，共有17个“类”级科目，“类”级科目综合反映政府的职能活动。,8,1.2.4 按经济性质分类P59按照对经济的影响程度（有否产品和劳务相交换）划分。按经济性质分类的经济分析意义P60 一、在市场经济条件下，政府购买性支出是通过政府掌握的资金，在市场上与微观经济主体提供的商品和劳务相交换，因而对社会的生产和就业有着直接而重要的影响。政府的转移性支出则是资金使用权的转移，即从政府转移到领受者手中，尽管它对财力分配产生直接影响，却只能对生产与就业发生间接的影响作用。,9,二、由于强调市场机制在资源配置中的基础作用，政府在进行购买性支出时必须遵循等价交换原则，因此，通过购买性支出体现
5、出的财政分配活动对政府形成较强的效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和一贯坚持的原则，而且，财政支出的效益也极难换算。由于上述原因，转移性支出的规模及其结构在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定，显然，通过转移性支出体现出的财政分配活动对政府的效益约束是软的。,10,三、微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也需遵循等价交换原则。因此，购买性支出对微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生，它们的收入的高低在很大程度上取决于同政府讨价还价的能力。显然，转移性支出对微观经济主体的预算约束是软的。由
6、此可见，如果购买性支出在财政支出总额中的比重较大，则财政活动对生产和就业的影响就大些，直接通过财政所配置的资源规模也就较大；反之，转移性支出所占比重较大，财政活动对社会收入分配的直接影响就大。 就财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则具有较强的收入再分配职能。,11,2.财政支出的规模,2.1 财政支出规模的度量 2.2 中国财政支出的规模 2.3 财政支出规模的国际比较 2.4 财政支出增长的原因分析,12,2.1 财政支出规模的度量,2.1.1 衡量指标 （1）绝对指标 （2）相对指标,13,（1）
7、绝对指标 用于考察财政支出的绝对数额； 其特点是能够较直观地反映财政支出的现状和变化情况； 缺陷：难以反映影响财政支出的各种复杂因素。 （2）相对指标 指财政支出总额与其他相关经济指标，如GDP、个人可支配收入等的比值。(经常是与GDP的比重） 将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点。(投资支出，国防开支，社保支出),14,2.1.2* 财政支出规模指标较财政收入规模指标更能衡量一国财政（公共部门）活动的规模。理由是：（1）财支规模表现为财政对GDP的实际使用和支配规模；而财收则只表示可能得规模（如：大量的财政赤字）。（2）财收反映的是财政对GDP
8、分配的活动，财支反映的是GDP生产过程中的活动；从整个社会再生产过程来看，财政通过指出的规模和结构来实现资源配置，直接影响社会再生产的规模和结构（直接影响AD）。（3）财政的收支都体现了国家对宏观经济的调控，但财支更能全面准确地体现国家对宏观经济的调控能力，因为财政的资源配置，收入分配，经济增长和发展职能主要由财支来执行，且更直接灵活。,15,2.2 中国财政支出的规模,2.2.1 政府总支出的计算 政府支出=预算内支出+预算外支出+社会保障基 金+中央政府代地方政府发行的政府债券支出绝对指标：表7-1 相对指标：表7-2,16,表7-2 中国的政府支出占国内生产总值（GDP）的比重(1978
9、-2010),17,18,19,20,2.2.2我国财政支出的变化(1990-2005) 图7-1表明，政府支出的实际规模超过官方正式公布的水平 还有三种没有统计但规模很大的支出项目 制度外收支活动（预算外） 税式支出 隐性负债、或有负债,21,主要财政支出项目的增长：表7-1 20世纪90年代后半期以来我国政府支出快速增长 对支出增长贡献最大的是资本性支出和行政管理费支出 社会福利支出增长快速，已成为第三大贡献因素； 资本性支出的快速增长反映了政府支持西部发展的基础设施投资支出显著增长 行政管理支出的持续增长主要是因为公务员工资的几次上调。,22,表7-2 主要财政支出项目的增长率,23,2
10、.2.2 1978年以来中国政府规模变化的趋势由1978年的30.96%逐步下降到1995年的11.87%，之后回升至2000年的18.01%；2007年的20.10由1978年的30.96%逐步下降到1995年的18.54%，之后回升至2000年的25.04%。 上述趋势表明 在市场化进程中，传统的在国家财政范围内履行的政府职能逐步削弱； （中国的V型走势：计划市场） 在原有的国家财政范围之外的新的政府职能，如社会保障职能、社区建设职能等得到很大加强。（开始与西方一致:国际比较),24,2.3 财政支出规模的国际比较,2.3.1 若干发达国家政府支出占GDP的比重(%) （邓）,注：*199
11、0年数据，*1999年数据,25,若干发达国家政府支出占GDP的比重(%) （陈）,26,不同发展程度国家政府支出占GNP的比重(%),27,2.3.2政府支出的不断增长现象：尽管有些国家在有的时期出现政府支出负增长的情况，但从长期和整体看，政府支出的不断增长构成了发展的总趋势。原因：（1）早期资本主义时期（1929年前）：比重都较小，因为倡导经济自由，政府之执行十分有限的职能（古典、新古典经济学的政策主张）。（2）29年后尤其是二战后：经济危机下缓和阶级矛盾的需要，凯恩斯主义的经济干预政策实施，财政收入上的支持（增发公债弥补公共支出成为可能且日益盛行）,28,（3）20世纪70年代末开始：西
12、方国家出现滞胀，社会普遍认为财政支出过快增长是重要原因之一（弗里德曼），各国都尽量减缓财政支出增长，实施各项节支措施，因而大大延缓了增长速度，所以这一时期尽管绝对规模在不断扩大，但比重相对稳定，甚至出现略有下降的现象。（4）中国：体制转换，职能变迁，开始遵循世界趋势。但仍是小政府。2007年才超过20%,29,2.4财政支出增长的原因分析,解释财政支出增长的若干理论 政府活动扩张论（瓦格纳法则） 偶然事件论（时间型态论） 非均衡增长论（鲍莫尔两部门模型） 收入再分配论 其他微观分析,30,2.4.1 政府活动扩张论P66 由19世纪德国经济学家瓦格纳(Wagner, A.)提出，故称“瓦格纳法
13、则”。当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长，这一思想是瓦格纳提出的，又被后人归纳为瓦格纳法则。,31,瓦格纳断言，工业化经济的发展必然伴随政府活动规模的不断扩张，原因： 政治因素:政府职能范围质量提高必然导致支出增加. 经济因素: 劳动分工和生产的专业化经济交往复杂化经济主体间的摩擦增加要求更多的政府保护、调节和管理活动(维护市场秩序需要)。 收入提高和社会进步对分配问题的关心加强对教育、文化、保健、福利等服务的需求增加要求政府以更大的比例提高这些方面的支出（富有收入弹性)。 政府需直接介入某些大规模的投资
14、生产领域,以及城市化带来的环境等问题(外部性,基础产业),32,2.4.2 偶然事件论P69 由英国经济学家皮科克和怀斯曼(Peacock and Wiseman, 1967)提出； 也称时间型态理论、梯度渐进增长理论； 主要观点 公民的可容忍的税收水平决定可容忍的财政支出水平 只有在经济和社会制度受到冲击时，人们才会审视过去，在心理上接受一个更高的可容忍的税收水平(审视效应)，容忍政府支出更多地替代私人支出(置换效应) 审视效应和置换效应促使政府支出上新台阶 在冲击消失后，较高的支出水平因惯性而持续存在。,33,图7-1 偶然事件导致财政支出的增长,34,2.4.3 非均衡增长论P73 由美
15、国经济学家鲍莫尔(Baumol, 1967)提出，也称鲍莫尔法则。 公共部门的活动为劳动密集型，私人部门的活动为资本密集型私人部门劳动生产率较高私人部门工资水平上升为提供足够服务，公共部门的工资水平须与私人部门保持同步公共服务的单位成本上升公共服务的相对价格上升公共支出增长(因为各个部门的产品和服务又必须保持一定的规模),35,2.4.4 收入再分配论* 一种观点认为：政府支出增长源于低收入者利用政治制度进行有利于他们的收入再分配； 另一观点认为：收入再分配有利于中等收入阶层，而非低收入阶层。2.4.5 其它宏观和微观分析*(1)经济发展阶段论(宏观)P70-71经济发展的财政支出增长理论主要
16、是由R.A.马斯格雷夫（R.A.Musgrave）和W.W.罗斯托（W.W.Rostow）两人提出的。马斯格雷夫在经济发展的支出政策、拉丁美洲工业化与发展所需的财政政策、财政体制，罗斯托在增长的政策与阶段中分析了财政支出增长的现象。,36,(2)公共部门产出水平决定（以下：微）P71 (3)社会经济环境对公共产品产量影响P71-72 (4)人口因素的影响P72 (5)公共产品质量的影响P73,37,2.4.6 小结上述每一理论都有其合理性，但它们一般都只强调单一或少数几个因素对财政支出的独立影响，没有一种理论能够单独解释整个现象。即使将这些理论放在一起，也仍有解释不清的地方。 影响财政支出的因
17、素（综合） （1）经济因素：如人均收入增长、技术变化、公共服务相对成本提升、城市化等；经济发展水平（阶段论），经济干预程度（凯恩斯），经济体制（中国） （2）政治和社会因素：如政局稳定（政体结构、行政效率）、人口状态（数量、结构等影响支出的规模和结构） 、观念变化等。,38,3.财政支出规模控制*,（规模和结构不尽合理） 3.1 控制内容（1）总量控制（可行，保持GDP的一定比和速度）（2）结构控制（减少不合理：行政，增加合理的：教育等） 3.2 控制财政支出规模的制度安排 预算监管制度 零基预算制度 政府采购制度,39,3.2.1 预算监管制度（第四篇*） 财政预算是由政府编制，经立法机关审
18、批，反映年度内财政收支状况的计划。 预算原则 完整性 可靠性 公开性 年度性 预算程序 编制审批执行决策,40,3.2.2 零基预算制度(zero base budget, ZBB) （第 四篇*）指编制支出预算时，不考虑用款单位以往年度的基数和水平，一律以零为起点对原有和新增的开支项目进行审核，然后确定当年经费支出数额。 零基预算的编制程序 确定决策单位； 制定一揽子决策； 排序。 零基预算的困难 难以全面搜集有关各项活动的量化资料； 对决策方案进行分类的难度较大。,41,3.2.3政府采购制度P86-92指政府以公开招投标方式，从国内外市场上购买商品和服务的行为。（能提高政府财政资金的有效
19、利用，中国应该尽快建立和完善） 政府采购原则：公开、公平、公正 政府采购程序 确定采购需求 选择采购方式 审查供应商资格 签订采购合同 履行采购合同 验收与结算,42,本章小结,政府支出占国内生产总值(GDP)一般用以衡量一国政府活动的规模。 各国财政支出均呈现出不断增长的趋势，对这种现象的解释包括：(1)在工业化进程中，社会公众对政府扩张有着潜在的需求；(2)偶然事件(如战争)加快了政府增长，而惯性又阻止其返回以前的水平；(3)政府部门和私人部门之间的非均衡增长导致政府的增长；(4)某些集团利用政府使收入再分配向自己倾斜。 预算监管制度、零基预算制度和政府采购制度是控制财政支出的三种制度安排。,
