1、文章编号 ：1009-6000(2011)12-0028-06中图分类号 ：TU984 文献标识码 ：A基金项目 ：苏州科技学院研究生科研创新计划项目，名称：“新城规划与建设中的土地弹性控制方法研究”（编号：SKCX11S_010）。作者简介 ：杨忠伟，苏州科技学院建筑与城市规划学院教授，硕士生导师，研究方向：区域发展与城市规划设计；王震，苏州科技学院建筑与城市规划学院，研究方向：城市规划设计与理论。城市白色用地与灰色用地规划比较研究Comparative Study on Planning of Urban White Land and Grey Land杨忠伟 王震YANG Zhong-w
2、ei WANG Zhen摘要:面对稀缺的土地资源、快速的工业化进程以及强劲的面向服务业的经济转型，弹性控制用地在土地利用规划中越来越重要。而白色用地和灰色用地同属于弹性控制用地，通过比较白色用地和灰色用地规划，得出更加适合我国土地利用规划的理论和方法，从而提高国内城市规划的可实施性 , 改进其对城市建设发展的引导和控制效果。关键词 :弹性控制；白色用地；灰色用地；比较Abstract:Resilient control land is more and more important in land use planning because of shortage of land resourc
3、es,rapid industrialization process and strong economic transformation oriented to service. White Land and Grey Land are both resilient control land. With a comparison of White Land and Grey Land, we can find the better theory and method which are suitable for our land use planning. Then it will incr
4、ease the implementation of urban planning in China and improve the guidance and control effect for urban construction and development.Key words: resilient control; White Land; Grey Land; comparative1 引言在市场经济体制下，我国社会经济快速发展，国内的城市规划在城市建设的具体实施方面常常失效。为了有效解决城市规划中用地不确定的问题，我们必须将传统静态的城市土地利用规划模式向动态发展的弹性用地模式转变
5、，从而实现可持续发展。正因为弹性控制用地有其存在的重要性，近几年出现了白色用地和灰色用地等多种弹性用地模式。这两种用地都是为了对供地进行控制，为城市未来发展预留空间，是确保确定性与不确定性的有效途径，也可以体现政府负责任的规划态度。不过，这两种用地也存在一些差异性，这些差异性直接影响着哪种用地更具备发展的优势，更加适合我国的城市发展。所以有必要对两者进行比较，从而得出某种用地模式的发展优势，找到相对比较大的灵活性和土地效益最大化的方法，为国家节省大量的人力和财力 , 适应现代城市快节奏、高效率的发展需要。规划与设计PLANNING AND DESIGN28 现代城市研究 2011.122 城市
6、白色用地概述2.1 白色用地的概念新加坡市区重建局（URA）在1995 年首次提出并开始试行了“白色地段”（White Site），意在通过预留当时功能无法确定的用地，为将来提供更多灵活的建设发展空间1。后来白色用地开始出现在国内的城市规划中，白色用地定义为区位极其重要、土地价值高或升值潜力巨大、且不能在短期内明确性质的一类用地，白地主要是为未来开发建设预留空间。2.2 白色用地的选区白地选区通常包括以下特点：区位条件良好，周边环境发展成熟，或是基础设施配套完善，发展潜力巨大，土地价值高，或是在周边存在着历史文物保护等更为复杂的影响因素，不能在短期确定性质从而需要在市场运作中仔细考量。2.3
7、白色用地的规划过程白色用地的规划过程就是先预留一些选好的地段，等发展到一定阶段，确定其新的用地性质，经严格论证和审批后，长期出让。这个过程中只有一次的置换，起初保留为绿地或建设临时性建筑，白地的后期发展方向交由“市场力”决定，根据未来的需求灵活决定地块用途，发挥土地的使用价值。在时机成熟时，需要对白地进行功能定位，对预留的空间作详细设计，做好沿街景观及车行步行系统，并解决与周边地块的衔接，同时规划相应的配套设施，如停车设施等。2.4 白色用地的运营机制（1）土地开发模式。白地的土地开发一般可以采用政府主导型的方式，也可以采用企业主导型的方式，可根据不同城市不同区域的实际情况选择具体模式。第一种
8、是企业主导型模式，主要是政府控制国有土地使用权的出让和负责开发招投标工作，并且由企业完成开发。由于白色用地在短期内是不赋予具体功能的， 所以政府要先对拟招投标的白地进行估价，提出预估市场价，有实力及有意愿的开发商通过申请参与投标。政府需要向负责开发的企业规定白色用地将来允许的一种或几种开发用途，开发商负责筹集资金、办理规划、征地拆迁和基础设施建设等手续，同时组织实施。不过，由于国内开发商缺乏经验、城市发展快及实施环境变化迅速、对于白地前期估计经验不足，目前国内基本很少采用这种模式开发白地。第二种是政府主导型模式，主要由政府垄断土地一级市场，使土地具有唯一的开发权，通过行使开发权的国有控股集团委
9、托企业对土地进行开发，在后期土地的征用、房屋拆迁、开发资金筹集、基础设施建设及开发后土地的出让和转让等都由政府负责完成。前期将白地作为预留用地，用来增加绿地率等功能，当城市发展能够明确地块用地性质时，政府开始开发土地。这种模式便于协调各种关系，也比较容易控制，所以国内白地开发一般采取这种模式。（2）土地功能转换。同灰地一样，主要通过城市产业结构的转换方式来说明土地利用规划的功能转换。不过白地的转换方式相对比较单一，主要就是先保留用地，可以先作为绿地及临时建筑等非产业用地，待时机成熟，将其转换为第三产业用地（图 1）。3 城市灰色用地解析3.1 灰色用地的概念首次在国内出现的城市灰色用地，是中国
10、城市规划设计研究院在 2007 年修编新一轮苏州工业园区分区规划中产生的。这次规划对灰色用地的定义是由于土地价值提高需要逐步“退二进三”的工业用地，同时相应地提出了四项具体实施办法：原则上应在2020 年前实现“退二进三”，最晚不超过 2030 年；允许新批工业用地，但使用年限应缩短为 15 20 年；允许现有企业新增投资，土地使用年限可根据投资强度适当延长，最晚不超过 2030 年；征收地产税，提高运营成本2。经过广泛和深入的研究，笔者认为不仅仅“退二进三”的工业用地可以定义为灰色用地，无法通过规划预期严格规定用地性质的地块一定程度上均有可能规划为灰色用地。城市土地利用规划过程中，某些地段由
11、于外部环境不够成熟、未来发展的不确定性等因素，需要通过分阶段规划编制，以市场经济需求为导向置换用地功能，使土地在城市发展的各个阶段都实现可实施性和效益最大化，我们将这些地段定义为城市灰色用地。3.2 灰色用地的选区灰色用地选区是指在原有土地利图1 白地规划中城市土地功能转换方式示意图城市白色用地与灰色用地规划比较研究杨忠伟 王震22011.12 现代城市研究用规划的基础上，选择一部分用地作为灰色用地，用以应对未来土地需求的动态变化。适宜灰色用地的区域和地段一般具有用地性质不确定的特征，主要有以下几种类型：（1）城市的中心或某区域的中心地段，这些地方城市活力非常强，具有强不确定性，在这些地段安排
12、灰色用地可增大土地开发的灵活性和弹性，也有利于土地增值。（2）城市启动建设的新城区，这些地区的发展环境存在高度复杂性，终极蓝图式的规划目标难以一步实现到位。灰色用地的动态操作能激励新城区启动阶段的投资开发，提高城市活力，从而可以为政府带来前期基础设施建设所需的资金，避免土地已征用却难以出让而形成土地闲置的尴尬局面，增强规划的可操作性。（3）其它区位条件较好的地段，这些地区在规划阶段中可能出现某些用地极其不稳定和不确定的状况。比如区域性交通干线、站点及各大交通枢纽附近地段，这些用地性质需要拥有更大的灵活性，此时规划灰色用地可适应交通设施调整或土地快速增值的变化。3.3 灰色用地的规划过程一块灰色
13、用地的完整规划需要进行第一次规划和第二次规划，复杂的地块甚至需要进行第三、第四次规划（图 2）。整个规划编制过程是一个连续不断、不可分割的整体。以下对灰色用地的第一次规划和第二次规划作一下分析研究。（1）在灰色用地第一次规划中，需要根据地块的基本情况进行用地定位，合理组织空间布局、各项功能及道路系统，要超前考虑与第二次规划的衔接。一般具体开展以下工作：规划（整治）路网、河网，对不成系统的路网、河网等进行整治和清理；充分考虑新建建筑在第二次规划中的用地功能和建筑置换问题；根据规划转变中的产业调整和转化，合理设置第一次规划的用地性质；弹性控制基础设施规划，顾及第二次规划可能出现的扩容，力求合理、经
14、济；最重要的一点是第一次规划提前考虑第二次规划，为第二次规划预留一定的空间。其次，第一次规划应选择一些开发周期短、产权简明的土地使用功能，项目尽量控制在国有产权之下。开发周期短保证灰色用地的动态性和灵活性，产权简明便于灰色用地后期规划中土地功能的转换，确保各方利益不受损害3。（2）灰地第二次规划主要就是存量土地的开发，需要在第一次规划的基础上和新的社会经济形势下对地块做出及时的调整，重新整合用地功能。其主要工作为：对已有路网、河网系统进行优化更新，使其服务于新的土地功能；进行土地使用功能的转换，如地块的“退二进三”等；对已有建筑进行评估，保留再利用价值高的建筑；对第一次规划中预留的空间作详细设
15、计，并解决与周边土地的衔接；尽量使用第一次规划和开发中的基础设施，避免造成浪费。3.4 灰色用地的运营机制在灰色用地的实际操作过程中，前后规划的衔接与功能的转换涉及到很多运营机制问题，在土地使用年限、功能转换、产权归属等方面都有特殊的要求。（1）土地出让使用年限。1990 年实施的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例中对各种用途的土地使用权出让最高年限作出了规定，即商业用地为 40 年，住宅用地为 70 年，工业用地为 50 年。然而灰色用地主要应对未来土地的动态变化，土地使用权出让图2 灰色用地规划过程示意图资料来源：参考文献3。规划与设计PLANNING AND DESIGN
16、30 现代城市研究 2011.12年限过长不利于土地资源的市场配置和政府宏观调控，所以在灰色用地土地出让时，应缩短出让年限，以便灵活应对各种不确定因素。新批商业、旅游、娱乐用地土地使用年限缩短为 10 15 年较为合适；新批科教文体及其它用地土地使用年限缩短为 15 20 年较为合适，新批工业用地土地使用年限缩短为15 20 年较为合适。同时，允许现有企业新增投资，土地使用年限可根据投资强度适当延长，最多不超过 20年，并且需征收地产税，提高运营成本。对于出让年限未到的地块，比如老工业用地，政府可以为了社会公共需要而以宏观社会管理者的身份向该土地使用者征用土地使用权，并给予一定补偿，或者可以采
17、取异地安置的方法，给予搬迁费或降低异地土地租金。（2）土地开发模式。灰色用地的土地开发可以采用公开招标开发公司开发土地再出让的方式，也可以采用由国有控股公司一体开发的方式，具体采用何种方案，可根据不同城市不同区域的实际情况选择。第一种灰地开发模式是招标出让模式，这种模式应为“企业执行，政府监督”。灰色用地在进行第一次开发时，政府公开招标企业承担一级开发，所有的企业都享有平等的投标、中标机会。中标企业（开发公司）在项目开发前须向政府提交一份价值评估，即对这块土地的开发价值评估，包括预计投入资金、产值、土地的招商范围等。之后，开发公司负责筹措资金、委托设计单位编制详细规划、项目核准、征地拆迁和基础
18、设施建设等手续并组织实施。然后开发公司按照灰色用地第一次土地利用规划中的用地性质、用地规模和用地边界等进行土地出让。政府对土地出让年限控制、土地功能选择等进行监控，防止企业由于利益的驱使违背规划，阻碍灰色用地今后的转型。由于第一次土地出让年限较短，当外部社会经济环境有所改变，灰色用地土地功能随之转换，政府收回土地进行第二次开发。政府需重新公开招标优秀的企业承担土地开发，承担上一次土地开发的企业同等条件下享有优先权。中标企业同样递交对这块土地的开发价值评估，政府也同样对土地开发整个过程进行监控。开发公司在出让土地时按照灰色用地第二次土地利用规划中的用地性质、用地规模和用地边界等进行土地出让。第二
19、种模式是国有控股集团一体开发模式，灰色用地在进行第一次开发时，由国有控股集团代表政府进行土地的征用、房屋的拆迁、开发资金的筹集、基础设施的建设等，开发后的土地按照灰色用地在第一次土地利用规划中的用地性质、用地规模和用地边界等进行土地出租或自己开发后出租地面建筑，土地不出让。当外部条件成熟时，国有控股集团将土地无条件收回，进行第二次开发。开发后土地按照灰色用地第二次土地利用规划中的用地性质、用地规模和用地边界等进行出让。由于现阶段我国对土地使用权到期后地面资产的补偿机制不明确，以及第一次土地出让年限较短，地面建筑还有较长的物理寿命，补偿代价较大，所以采用由国有控股公司对灰色用地前后一体开发的模式
20、，有较大的可行性。（3）土地功能转换。城市土地利用规划与城市产业结构密切相关，反映了城市产业结构的空间布局。按产业转换的方式可以将功能转换总体分为由第二产业转换为第三产业、由第三产业转换为第三产业、由非产业用地转换为第三产业用地和由第二产业转为非产业用地四类（图 3）。第一种转换方式是由第二产业转换为第三产业，随着城市建设的加快和定位的转变，科学有效地利用第一次规划中第二产业的原有资源，保证“退二进三”顺利进行，比如由工业用地发展为工业旅游用地。第二种转换方式是由第三产业转换为第三产业，有些三产用地尤其是处于城市中心区等地价相对较高地段的三产用地，由于其土地使用率不高及当时建设及配套未能预见未
21、来的发展潜力，导致这些土地良好的区位条件优势未充分发挥，土地使用效益不高。为了保证土地的高效运营，必须进行低效三产向高效三产的转换。第三种转换方式是由非产业用地转换为第三产业用地，所谓非产业用地是指除第二产业用地和第三产业用地之外的城市用地，如居住用地、仓储用地、绿地等。这种模式的作用和“退二进三”模式相似，通过提高土地利用率来体现土地价值。图3 灰地规划中城市土地功能转换方式示意图资料来源：参考文献3。城市白色用地与灰色用地规划比较研究杨忠伟 王震312011.12 现代城市研究第四种转换方式由第二产业用地转换为非产业用地，主要为工业地块的开发再利用，如开发成房地产项目等。这种转换方式主要适
22、用于那些遗留工业厂房中没有多大再利用价值的工业用地，或者说只有少数厂房建筑值得保留，可以成为以后居住小区的配套服务用房。4 白色用地和灰色用地比较分析通过对白色用地和灰色用地的详细分析，发现除了规划选区和土地开发模式等方面不同，主要还存在以下几点差异。（1）目的不同。白色用地是对重要区域暂且不确定性质的用地进行控制，为未来预留空间；而灰色用地是为了协调近远期各类用地的需求矛盾，控制城市具有潜在价值的资源，加强规划的可操作性。（2）产生原因不同。白色用地是由于区位极其重要，不能在短期内明确用地性质；灰色用地是由于外部环境不够成熟、未来发展具有不确定性，在实践中暴露出的局限性而产生的。由于规划是对
23、城市发展在未来数十年甚至更长时间内的空间布局控制 , 而决策者很难准确界定城市在未来这么长时间内的具体发展形态及准确的功能定位。（3）用地模式不同。白地虽然是弹性控制用地，但在前期一般都不进行大规模开发，先预留为绿地或允许短期出租，建设临时性公共设施，是一种“养地”的行为（图 4）；而灰色用地的模式土地功能明确，不断由一种功能向另一种功能转换，在充分利用土地的前提下，对土地实行第一次、第二次甚至更多次规划与开发，实现土地价值的最大化（图 5）。（4）用地规划特征不同。通过对白色用地规划和灰色用地规划的比较，得出两者之间规划特征的差异（表 1）。（5）规划过程的差异。白色用地只是在短期预留，是一
24、种静态的形式，没有前瞻性的预测，只有在条件成熟时再确定用地的性质（图 6）；而灰色用地的规划过程主要有超前的考虑因素，即在前一次规划中就预先考虑后一次规划中用地功能和建筑的置换等（图 7）。5 灰色用地相对白色用地的综合优势分析在深入比较白色用地和灰色用地后，发现灰色用地具有很多优势。5.1 高效集约，提高价值灰色用地在第一阶段以及每个规划阶段都事先考虑到未来的土地功能转换，这种城市土地的可持续利用使土地资源得以集约利用，使城市社会、经济、生态效益协调统一。它不仅追求城市土地配置的经济效益，更注重对土地配置过程中产生的经济效益、社会效益和生态效益进行协调安排，力求达到公平、合理。相比白地在前期
25、控制土地的开发，灰地在不损害未来发展的前提下，使城市发展更加高效集约。同时，灰地考虑到市场经济体制下土地出让、转让等土地有偿使用制度的问题，认识到土地资源的需求量和土地资源有限的矛盾给土地危机敲响了警钟，从而可以节约用地、提高土地资源的价值。5.2 适合国情，防范闲置图4 白色用地模式特征资料来源：参考文献4。图5 灰色用地模式特征资料来源：参考文献4。图6 白色用地规划过程 图7 灰色用地规划过程 资料来源：参考文献3。规划与设计PLANNING AND DESIGN32 现代城市研究 2011.12我国土地资源短缺，白色用地为了保证将来建设的需要而留着地不建，可能会成为闲置用地，如果建了又
26、很容易使城市在未来没有足够发展空间。而灰色用地正好可以解决这一矛盾，不仅没有浪费土地，而且实现了灵活性，通过时间推移和环境变化，慢慢改进以保证土地效用一直缓慢增加。正如经济发达繁荣的商业街，不是预先确定项目来实现这一景象，而是由当地方案（如退二进三）逐步处理原地区经济落后、人口不足等瓶颈问题，及克服其它限制因素后发展起来的。5.3 过程动态，结果稳定与白色用地静态地等待发展时机不同，灰色用地规划将规划的长远目标转化成一连串结构相似的问题，对这些阶段性地分次规划与分步决策便形成整个规划过程的决策。规划始终处于这样的状态，即在现有的各种约束条件下，求得最佳方案。这种用地的使用将静态定性模式转化为动
27、态模式，不仅使城市发展的动态可变性与城市规划的法规严肃性达到和谐统一，同时在城市土地的规划者、使用者和管理者之间架起一座利益趋同的桥梁。在动态的过程指引下，规划出的成果适合城市的发展，实施性强，同时又考虑了多方的利益，这样既减少了政府应对投资者投资方向变化时的被动，又减少了修改规划方案的频率，从而提高了规划的稳定性。5.4 思维超前，低碳发展灰色用地规划在规划过程方面的思想实际为一种“超前”思想，即在前一次规划中就预先考虑后续规划中道路、用地功能甚至建筑等的衔接，或为后一次规划预留一定的空间，避免大拆大建。昆山、深圳等城市在“退二进三”过程中的一大缺陷就是建筑没有二次利用，造成了人力、物力、财
28、力的很大浪费。灰地事先想好建筑功能置换和建筑再利用，节约了建设成本，减少了社会资源的浪费，同时也缩短了后面项目的启动时间，真正实现了低碳发展。参考文献：1 孙翔 . 新加坡“白色地段”概念解析 J.城市规划 ,2003,27(7):51-56.2 苏州工业园区（苏州东部新城）分区规划2007-2020Z.2007.3 杨 忠 伟 , 殷 景 文 . 城 市“ 灰 色 用地 ” 规 划 方 法 研 究 J. 城 市 发 展 研究 ,2009,16(8):69-76.4 郑浩 , 杨忠伟 . 基于“精明增长”的城市灰色用地规划研究 J. 现代城市研究 , 2009,(9):32-35.5 杨 忠
29、伟 , 臧 慧 怡 . 灰 色 用 地 在苏 州 工 业 园 区 的 规 划 探 索 J. 规 划师 ,2009,25(5):21-38.表1 白色用地规划与灰色用地规划特征比较类别 白色用地 灰色用地思维观 静态等待需求思维 动态网络超前思维时空观 时间空间相对应 空间为主，时间为辅决策观 一次决策（完成目标） 多次决策（完成目标）认识观 目标规划（等待时机和终极目标设计） 过程规划（阶段目标和实施手段设计）规划目标 间接的终极目标 分阶段过程目标规划成果 短期控制的建设蓝图 政策引导和控制规划程序 先停留，后单向直线 反复循环，结合超前思维实际操作 短期空白，远期可行 目标和实施途径相结合城市白色用地与灰色用地规划比较研究杨忠伟 王震332011.12 现代城市研究
