1、人生是航行在社会这一茫茫大海中的一叶小舟,理想是引航的灯塔,信念是推进的风帆。失去理想与信念的小舟将随波逐流,甚至触礁沉没。,理想是靠信仰支持的。一个高素质的人才必须有信仰作为精神支柱才能有理想；一个民族，一个国家如果没有共同的精神支柱，没有共同的信仰就没有共同的理想和凝聚力。,欢迎同学们学习,主讲人： 张玉霞 联系电话： 13506921855 邮箱：,公共政策学,图 1 循环型政策过程,政策评估,问题界定,政策执行,方案设计,方案选择,方案评估,图2 直线型政策过程,问题 认定,建议 方案,政策 采纳,计划 执行,政策 评估,课程导言,政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段
2、。政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径，是检验政策正确与否的唯一标准。政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。政策执行在政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。,第五章 公共政策执行分析,第五章 公共政策执行分析,第一节 公共政策执行概述,第二节 公共政策执行的过程和手段,第三节 影响公共政策执行主要因素,第四节 公共政策执行偏差及其矫正,第五章 公共政策执行,本章重点： 1、影响政策执行的偏差和影响
3、因素 2、政策执行的原则 3、政策执行成功的评判标准 难点：政策执行的理论模型,第一节 公共政策执行的含义、原则和模型,一、公共政策执行的含义、特点和作用（1）公共政策执行的含义公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。我们认为，所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。,西方学者在政策执行概念上主要理论分歧： 关于政策执行含义的理解，西方学术界存在两大学派： 一个是行动学派，认为政策执行就是一定的机关或人员为了实现既定的政策目标而采取的各种行动。如查尔斯奥琼斯认为：“政策执行
4、是将一项政策付诸实施的各项活动， 另一个是组织理论学派。认为政策之所以能被有效地执行，组织是关键，因为任何政策都是由机关组织来执行的。要了解政策执行的真谛，应着重研究组织。如CP斯诺和L特里林指出：“任何一项化观念为行动的作为都涉及某种简化工作，而组织机构正是从事这种简化工作的主体；是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是只有了解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的”。,（二）政策执行研究的兴起1. 兴起。70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动
5、”（Implementation Movement）。它的兴起以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基（T.L. Pressman and A. Wildavsky）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告执行一书的出版作为标志。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年年所谓的“执行运动”的兴起。,2原因。 政策执行研究的兴起有其深刻的理论与实践上的原因。 从理论上看，在美国60年代末70年代初政
6、策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展，必须加以纠正。 从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代初以后成政策科学研究的一个焦点话题。,3意义。西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策分析学科的视野；政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的
7、理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。 80年代末90年代初，随着政策分析和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合流的趋势以及（新）公共管理（Public Management）学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。,西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种: 一是“自上而下” 的途径； 二是“自下而上”的途径； 三是“政策/行动连续统”的途径； 四是工具选择的途径 。,（三）公共政策执行的特点、原则和作用1.公共政策执行的特点公共政策执行是公共政策的具体实践过程，具有如下特点：
8、(1)目标的导向性(2)内容的务实性(3)行为的能动性(4)影响的深远性(5)手段的强制性,2、公共政策执行的原则1）.忠实原则2）.民主原则3）.法治原则4）.创新原则5）.效益原则,3、公共政策执行的作用公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定因素。公共政策执行在政策过程中具有的地位和作用，具体而言，有以下几点：(1)公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。 (2)公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验。 (3)公共政策执行是制定
9、后继政策的基本依据。政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考。 （4）是公共权威与人民群众联系的纽带。,二、公共政策执行的理论模型1.政策执行理论(1)行动理论将政策执行视为对某一项公共政策所要采取的广泛的行动； (2)组织理论强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的； (3)因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图，关注政策过程中的因果关系；,(4)管理理论强调政策执行是一种管理过程；(5)交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的
10、过程；(6)系统理论将政策执行理解为政策系统与环境进行物质、能量和信息的交换过程。 （7）演化理论主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。,（二）政策执行的若干理论模型,20世纪70年代中期以后，政策学者纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，形成了种种政策执行的理论模式，主要有以下六种。1过程模型。史密斯（T.B.Smith）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在政策执行过程（1973）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策；第二，执行机构；第三，目标群体；第四，环境因
11、素。,过程模型,2、系统模型,这是米德（D.S.Van Meter）和霍恩（C.E.Van Horn）提出的模型。 米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素: (1)政策标准与目标; (2)政策资源; (3)组织间的沟通与强化行动; (4)执行机构的特性; (5)经济与政治环境; (6)执行人员的意向。,系统模型,3、 互适模型。这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林（M.Mclaughlin），他在相互调适的政策执行（1976）一文中认为，政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。,这一理论模式主要
12、包含以下几点: 第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方式;,互适模型,第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求、观点及改变而变化; 第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程; 第四，受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益、价值与观点。这种互动关系可用下图来表示。,互适模型,4、循环模型,当代美国公共政策学者马丁雷恩 和弗朗希 F 拉宾诺维茨于1978年提出了执行循环的理论。他们把政策执
13、行过程分为三个不同阶段:(1)纲领发展阶段;(2)资源分配阶段;(3)监督阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程;同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行如下三项政策执行的原则:(1)合法原则;(2)理性官僚原则;(3)共识原则。可用下图来表示。,循环模型,.,5、综合模式-这是萨巴蒂尔（P.Sabatier）和马泽曼尼安（D.Mazmania）提出的模型。他们建构一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。政策执行的阶段：政策产生、目标群体对政策的反应、政策的实际影响、被认识到的影响、政策修正。 认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分成三大类：（
14、1）政策问题的可办性；（2）政策本身的规制能力；（3）政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类。,6、博弈模型,代表者.巴德克博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。美国公共政策学者尤金巴得克他把政策执行过程视为一种赛局，其间包括下列因素:(1)政策执行人员，即竞赛者;(2)利害关系;(3)策略与技术;(4)竞赛的资源;(5)竞赛规范 (取胜的条件);(6)公平竞赛的规则 (即不得作弊);(7)竞赛者之间信息沟通的状况;(8)所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否取决于各方参加者的“战略”选择。,第二节 公共政策执行的过程和
15、手段,一、政策执行的过程 1.公共政策执行的准备阶段(1)加强政策认知(2)制定执行计划(3)进行物质准备(4)做好组织准备(5)注意制度配套,2.公共政策执行的实施阶段政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。 (1)政策宣传(2)政策试验(3)政策全面推广,3.公共政策执行的总结阶段政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料。政策执行总结包括两个环节：(1)政策执行监测(2)政策执行再决策,二、政策执行的资源公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下
16、几个方面：(1)财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给。(2)人力资源：人力资源主要指的是公共政策执行人员的配置问题。(3)信息资源：充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道，完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保证。,(4)权威资源：政策执行是对社会资源的权威性分配。没有权威，意味着就没有权利和资格进行资源分配。(5)制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据。,三、政策执行的手段公共政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。公共政策执行手段主要有以下几种：(1)行政手
17、段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。(2)法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。,(3)经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。(4)思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。(5)技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公
18、自动化和电子政务等，来执行公共政策。,第三节 影响公共政策执行的主要因素,只有30%的中央政策落实？ 教育部副部长张保庆： “我老跟他们开玩笑，我说有20、30落实的话，就不是现在这个状况了。基本好多都不落实，他们以发文件代替落实、以开会代替落实。 ” 张保庆感叹：中国目前最大的问题是政令不通,中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情,下边根本就不听嘛,连这样的政策都不执行,还说别的吗? ”,“执行难”：农民工当街拍卖判决书”,美国前国务卿鲍威尔谈美国政策执行,“人民选举总统来统治国家，但总统很快会发现，他自己未必控制得了政府 机构。总统的许多理想常常在这只怪兽从屁股被
19、踢到头脑中有感觉的这两年期间遭到挫折。”,温家宝总理谈政策执行,执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现“雷声大雨点小”的状况，也会使政府的公信力受到损害。,影响公共政策执行的六大因素,一、执行主体与政策执行所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织。主要包括国家和地方政策行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。 执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。1.政策执行组织对政策执行的影响政策执行是一种组织行为，需要依托一个坚强有力的
20、政府组织。执行组织结构的合理性、权责的明确性 直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。(1)执行组织的结构的合理性(2)执行组织的权责的明确性,2.政策执行人员对政策执行的影响执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。(1)利益因素(2)心理因素(3)知识因素(4)能力因素,二、政策对象与政策执行政策对象是政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。 他们具有以下特点：(1)政策规定性；(2)受动性；(3)主观差异性。政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响 ：(1)利益取向；(2)文化心
21、理因素；(3)文化教育程度。,三、政策环境与政策执行政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境。 （一）自然环境公共政策执行子系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。自然环境主要包括：(1)地理因素 (2)生物因素(3)宇宙因素,（二）社会环境公共政策执行子系统的社会环境，是指该系统以外由人们以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生影响的各种社会因素。它表现为社会的政治环境、经济环境和文化环境等。,1.政治环境(1)国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式
22、。(2)政党制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备、执行沟通、执行评估与监督。(3)政治生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运行状态。(4)国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能发挥。,2.经济环境经济环境是公共政策执行的最深层的环境，是公共政策执行的物质基础。经济环境主要包括生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入水平、社会生产关系、经济体制等，即生产力和生产关系状况两大方面。(1)生产力发展状况对政策执行的影响 第一，物质生产的发展状况是政策执行的物质基础。 第二，经济的发展引起一系列社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂。 第三，经济全球化对政策执行的影响。,(2)
23、生产关系状况对公共政策执行的影响第一，经济基础决定公共政策执行的性质和功能发挥。经济基础中的利益结构特点影响公共政策执行的方向与程度。第二，经济体制影响公共政策执行的效率和运行模式。市场经济体制下，目标群体对政策执行的参与和关心程度提高，使政策执行更注意协调和平衡利益。,3.文化环境文化环境主要指政策执行系统之外人们的社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式等。在效益、民主、公平等价值观念倍受推崇的社会，政策执行一般能够更多地反映民意和公民参与，体现公平与公正，并讲究效率等。而保守、安逸、小国寡民的社会心理则倾向于喜欢政策执行的渐进与平缓。,第四节 公共政策执行偏差及其矫正,一、什么是政策执
24、行偏差所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。政策执行偏差与政策执行的创造性原则不是同一范畴。因为政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。,政策执行偏差有如下一些表现形式：(1)象征式政策执行：在执行公共政策过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决 。(2)附加式政策执行：指在执行公共政策过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求。(3)或缺式政策执行：即政策执行的不配套、不完备、不及时，政策内容只有部分
25、被执行，而其余则被“遗忘”。,(4)替代式政策执行：即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策。(5)观望式政策执行：即政策执行主体或因疲于应付具体事务、或担心目标群体的抵抗、或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼。(6)照搬式政策执行：即在执行政策的过程中，不经过认真的政策学习与思考，不能根据本地的实际情况进行政策变通。(7)规避式政策执行：即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完成的工作不能如质如量完成 ，该承担的责任则相互推诿。,案例：小康村”内的伤心别墅 看公共政策执行偏差的产生原因及矫正,“一、 案例描述新疆维吾尔
26、自治区昌吉市北沟村是远近闻名的“小康村”。远远望去，一幢幢色彩亮丽的两层“小洋楼”整齐地排列着，宛若一道风景这是北沟一村43户农民的住房。19栋色彩亮丽的别墅曾是北沟一村的骄傲，而如今，村民们却满面愁容，他们已无力归还为建别墅而欠下的贷款。43户村民中，已有17户不得不卖掉别墅来还债。 2001年，昌吉市启动了城市扩容工程，北沟一村正好在扩容工程的规划区内。经多次协商，40户村民中的38户同意在城市规划区内建新居民点。同时市政府、城郊办事处和村委会的负责人参观了几家高档别墅区后，被豪华的小洋楼的富丽堂皇打动，号召村民在规划内的城区范围内兴建楼房。根据当时干部们的分析，把居民点建在城市的新区，对
27、今后发展二三产业有利，也有利于改善生活环境，提高生活质量；另外，随着城市的发展，新房将来肯定会升值，加之耕地也会被政府征用，还可以获得一笔拆迁赔偿款。 43户村民和村委会达成意见，倾其所有积蓄支付了楼房首付款；再由市政府协调农村信用社,小康村”内的伤心别墅,“一、 案例描述43户村民和村委会达成意见，倾其所有积蓄支付了楼房首付款；再由市政府协调农村信用社，每家贷款8万元9万元，建设起别墅区. 然而，正当村民等着新区尽快发展、政府尽快征用他们耕地的时候，情况有了变化。2004年，随着国家宏观调控政策的加强，银根紧缩，土地严管，刚具雏形的昌吉市新区放慢了发展速度。农民期望的土地征用、二三产业兴旺的
28、目标没有等来，等来的却是银行催要每年6000元7000元的贷款利息。不少村民不得不买掉别墅还债。 近日，昌吉市委、市人民政府做出政策调整，对在北沟村卖掉住房的11户村民给予四项帮扶措施：在北沟一村居民点周围建设商业门面房，每户分配一间，用店铺收入解决他们今后的生活问题；加强对这11户村民的技能培训，增强他们劳动致富的本领；引导、鼓励周边企业优先安排这11户村民；在该村开展党员干部“一帮一”结对子活动，使这11户村民的生活尽快好起来。,“小康村”内的农民别墅工程困扰农民的事件已出现多次。四川省绵阳市农业科技示范区的农民住着贷款建起的别墅，却在为一日三餐发愁；福建省漳州市平和县坂仔镇西坑村号召农民
29、建起别墅，成为当地政府大力宣传的明星“小康村”，但西坑村却因此欠下130多万元贷款，成为当地百姓沉重的负担；浙江省永康市荆山夏村推出了“家家都有别墅住”的村民别墅工程，并声称要做“全国一流”的样板村，结果村民别墅群不仅成了烂尾楼，而且还负债8000多万元。 与“小康村”一起受到人们关注的，还有各地的 “文化工程”。甘肃永靖县是国家扶贫重点县，却在公路两边砌了9处、总长度2公里多的高墙。当地政府称，这是绿化美化农村环境的“文化墙”，而农民则毫不客气地称之为“遮羞墙”,导致本案例中“社会主义新农村建设”的公共政策的执行产生偏差的原因主要有以下几个方面： 1、政策认知的失误导致政策执行的偏差 2政策
30、执行方案设计不全面，缺少适应环境变化的弹性机制 3、政策执行主体的单一性导致政策对象利益诉求表达渠道的缺失,二、政策执行偏差产生的原因（一）主观原因公共选择学派认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的权益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化。因此，作为一种普遍现象，政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行。,1.政策执行者的素质缺陷 (1)由于执行者的专业知识水平有限，不能正确理解政策的精神实质和内在机理。(2)由于执行者的能力有限，不能有效地计划和组织实施政策，领导能力、沟通能力、协调能力、创新能力的不足导致目标群体的不信任和不支持。(3)由于社会环境的复杂变化和政策资源
31、供给的有限，使政策执行颇为艰难，须经受住各种挫折与打击。如果执行者缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质，缺乏百折不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神，就会造成政策执行半途而废或减量减质。,2.政策执行机构的管理缺陷(1)组织结构不合理(2)执行机构中沟通和协调困难(3)组织制度缺陷(4)政策关系处理不当 3.政策执行准备工作的不够完善(1)计划不周(2)投入不足,4. 政策执行的宣传缺陷(1)宣传不足(2)宣传过度(3)宣传不实,（二）客观原因1.政策质量的低劣(1)政策目标错位或模糊不清(2)政出多门、政策“打架”(3) 政策不可行(4) 政策缺乏稳定性和连续性,2. 政策环境的变化政策环境的变化
32、会给政策执行增加复杂性和困难。如在文化环境方面，由管制型文化向服务型转变，人治型文化向法治型的转变，官本位向民本位的转变，全能型向有限型的转变，必然要求政策执行的措施、手段、态度等发生变化。如果政策执行不能随着环境的变化而变化，与时俱进，必然会产生执行偏差。,3.目标群体的影响目标群体是政策执行的主要影响力量之一，是政策执行的接受者。如果没有得到目标群体的认同与支持，政策执行就会寸步难行。因目标群体的压力而导致执行偏差，是司空见惯的。这种压力主要表现在这样几个方面：(1)利益集团压力;(2)目标群体的文化障碍，即目标群体的思想、价值观念、心理和习俗等不能适应和接受新政策。,4.政策资源的不足国
33、家或地方一定财政经费的拨付、物质设备供给和优秀人才的引进等是政策执行的有力保障。由于政策资源的不足，“巧妇难为无米之炊”，从而导致政策执行的结果难以达到预期目标，甚至发生偏差。,5.监督机制的不健全最后，由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，也会导致对政策执行行为监督的缺位与乏力，不能对执行者的行为与结果进行有效的责任追究，从而导致政策执行偏差的产生与扩大。,三、政策执行偏差的矫正政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。矫正政策执行偏差的对策如下：1.加强政策执行的成本收益分析
34、；2.加强政策的认知力度；3.加强政策执行者的素质建设； 4.加强政策执行的控制与监督；5.加强政策执行的制度创新。,案例2005年8.22煤矿“官资撤股”政策,2005. 8.22国务院办公厅发出紧急通知，强调要认真查处煤矿安全生产和煤矿事故背后的失职渎职、官商勾结和腐败现象。凡已经投资入股煤矿（依法购买上市公司股票的除外）的国家机关工作人员、国有企业负责人，自本通知下达之日起1个月内撤出投资，逾期不撤出投资的，依照有关规定给予处罚。 8月30日，中纪委、监察部、国资委等联合发出通知，要求坚决清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿。通知要求凡政府官员以本人或以他人名义入股煤矿的
35、（依法购买上市公司股票的除外），要在2005年9月22日之前撤出投资，并向本单位纪检监察或人事部门报告并登记。逾期不撤资、不登记的就地免职。通知还特别强调，要加强对清理纠正工作的社会监督和舆论监督。,洪洞矿难,8月31日，国务院召开常务会议，审议并原则通过国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定（草案）。其中一条是“要坚决打击官商勾结、权钱交易，严厉查处安全事故中的腐败行为。” “撤资令” 的9月22日大限到的时候，内蒙古没有一名公职人员主动从煤矿撤出投资，整改期限延至10月。河北的清理工作将于9月30日结束，河南的撤资日期延至10月10日，贵州的整治行动持续到10月中旬。9月23日潇湘晨报报
36、道，湖南无一人主动撤资。 9月22日，国家安全生产监督管理总局局长李毅中重申，逾期不主动撤资、申报，一经查实，“就地免职，依法从严惩办”。 这“大限”日期犹如橡皮筋不止一次地宽限，直到2006年上半年，还有一些地方有关部门在发红头文件，称“对今年6月再不从煤矿撤资的官员要严肃查处”。这些各具特色的地方“限令”，都突破了国务院规定的最后期限。严肃的国家政令，在执行过程中，变成了可拉可伸的“橡皮筋”。（http:/ 如果遭受天灾，有时连种子都收不回。2002年年初，会宁县政府给老君坡乡下达了2500亩的退耕还林任务。由于是第一次进行大面积退耕还林，老君坡乡主要领导为了赶进度，完成任务，违反会宁县政
37、府有关规定，擅自包租了3台推土机在柳岔村平田整地，同时还组织外村农民替柳岔村农民挖树坑。老君坡乡政府“包办”退耕还林事项，占用补助给农民的钱粮，导致2002年柳岔村和谢岔村的退耕还林补助无法妥善解决。据了解，2002年会宁县老君坡乡柳岔、谢岔两村271户农民2049亩退耕还林地的补助钱粮至今没有兑现。这不仅损害了农民利益，更失掉了民心。,贫穷的山村农民急盼退耕还林补助钱粮维持生活 柳岔村农民王国柱家有亩承包地，这两年退耕还林还草占用了亩，目前只剩下亩耕地，一年只能打公斤粮食，根本养活不了一家口人 。王国柱和妻子、儿子、儿媳、女儿常年在外打工，节省口粮，家里只留下两个未成年的儿子。 王国柱说：“
38、国家实施退耕还林是个好政策，是为农民办好事，但乡上没有原原本本地执行国家政策，把好事办成了坏事，损害了农民的利益。”乡干部“包办”退耕还林占用农民钱粮 既然会宁县林业局按时如数发放了老君坡乡退耕还林补助钱粮，乡政府为何迟迟不给农民兑现呢？记者了解到，原因在于去年老君坡乡主要领导违反有关规定，“包办”退耕还林事项，搞了一套“土政策” ，挤占了补助给农民的钱粮。 乡政府越位行政留下“后遗症”,讨论题： 1、什么是执行主体？本案中，执行主体是怎样成为退耕还林政策执行的障碍的？ 2、影响政策有效执行的基本因素有哪些？ 3、政策执行中的偏差表现有哪些？如何对策？,五、具有中国特色的政策执行的基本经验,(
39、一)、注重政策宣传政策方案并不能自发地被接受，更不能自动地被执行，政策执行是人们的实践活动。政策要得到顺利实施，首先就要让目标群体对政策有所理解，而要做到这一点，必须注意政策宣传。重视政策宣传工作，这是中国共产党积累起来的政策执行经验之一。 （二）、重视政策实验重要政策在全面实施之前都要在局部地区或试点中加以试验，以取得经验，再全面铺开。这是具有中国特色的政策执行的另一基本经验。 重视政策实验是邓小平同志的政策理论的一个基本内容，是马克思主义认识论在政策执行过程的具体体现。重视政策实验可以避免损失，少走弯路 。我国改革开放近年的历程，也就是一个不断进行政策实验的历程。,（三）、强制执行与说服教
40、育相统一政策执行活动涉及面广，对象多，是一项复杂的活动，仅有说服教育或仅有强制性执行手段都是不够的。采取强制性执行手段与说服教育有机结合的执行手段，这是具有中国特色的政策执行的第三条经验。 （ 四）、抓中心工作，以点带面在政策执行活动中，抓中心工作，就是善于从纷繁复杂的工作头绪中找到并紧紧抓住最能影响全局、可以带动整个工作链条前进的中心环节，也就是抓住主要矛盾。在抓中心工作的同时，还要做到“以点带面”。即发现、培养和树立典型，以典型示范，促进和推动面上工作发展。,思考题： 1. 什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？ 2.公共政策执行的原则是什么？ 3.影响政策执行的主要因素有哪些？、政策
41、执行中的偏差表现有哪些？如何对策？ . 具有中国特色的政策执行的基本经验有哪些？ . 结合自己的工作实践，谈一谈如何创造性地执行政策。 7、政策执行研究有哪些基本途径和理论？ 8、在目标群体不服从的情况下，政策执行机构应采取什么措施？,案例：透析小煤矿“假关闭”,国务院办公厅关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知下发后，江西省迅速采取措施，截至规定的最后日期10月31日，已关闭全部矿办小井22处，关闭乡镇煤矿619处。但是，对照国务院提出的关井“六项标准”(吊销有关证照、炸毁井筒、拆除设施、填平场地、发布公告并在限期内尽可能恢复地表植被)，有些地方对上级精神的贯彻存在不少差距 7
42、月30日，江西省经贸委发文公布第一批小煤矿“死亡名单”，共288处。其中，国有煤矿矿办小井22处；国矿范围内有证小煤矿139处，独眼井和非法矿井97处；国矿范围外独眼井和非法矿井30处。一个多月后，记者到部分矿区暗访，发现一矿井的副井井架已被拉倒，而井口仅用混凝土作了简单封闭，百米开外的主井井口并未关闭。本月初，记者再次来到现场，该主井仍未彻底关闭。据所在市关井现场督导组工作人员介绍，目前全市近半数小煤矿只是切断电源、拉倒井架，人员并没有完全遣散，电力设备也没有拆除，有些已经“关闭”的矿井，几个小时就可以恢复生产。据介绍，在江西省，许多小煤矿都存在以停代关、以封代关等假关闭现象。 这次由国务院
43、统一部署的关闭整顿小煤矿是1997年以来历次治理行动中规模最大、力度最大的一次。江西省以分管副省长挂帅，煤炭重点产区的市、县、乡党政一把手亲自抓，各级政府均成立了专门工作组、督导组，为什么还是存在“假关闭”现象呢？,补偿政策不透明、来源不明确、资金不到位，是部分小煤矿“假关闭”的另一个原因。据了解，不少小煤矿近年来投入大量资金做大规模、整改达标，其资金来源多以借贷举债为主，少则上百万元，多则上千万元。国务院明确要求：“关闭小煤矿过程中发生的费用，原则上由地方政府承担。关闭小煤矿和职工安置任务重、地方财政确有困难的地区，由中央财政予以适当补助”。但是，江西省由于财力所限，至今尚未出台任何关于小煤
44、矿关闭的经济补偿政策。省政府有关领导表示过对“四证”齐全的小煤矿要给以一定的补偿，但资金来源不确定，补偿金额更一时无法到位。 还有，关闭小煤矿，基层干部面临财政减收和影响社会稳定、农民增收等多重压力，而矿主们更持观望和侥幸心理。有的小煤矿主认为，这次关闭整顿可能也是“一阵风”，风声过后能恢复生产；而有的矿主则想在补偿问题上讨价还价，“假关闭”就成了“最好的选择”。 思考：用政策执行偏差的表现、原因和对策理论来分析小煤矿假关闭的现象。,企业权益的合法性与政府制订的关闭政策间产生的摩擦，是“假关闭”的首要原因。江西煤炭行业管理办公室副主任、省关闭整顿小煤矿百人督导组负责人贺爱民分析，1997年以来
45、，经过多次清理整顿，大量非法小煤矿已被依法清除，全省小煤矿由5000多座减少到现在的1700多座。这些矿大多投资规模较大，对当地财政和就业贡献较大，且“四证”(采矿许可证、生产许可证、矿长资格证和营业执照)齐全。根据全国安全生产和产业结构调整的迫切需要，今年初国务院对小煤矿制订出台了“四个一律关闭”的政策。根据这一政策，大量“四证”齐全的合法小煤矿被列入“死亡名单”。江西省公布的首批228家关闭小煤矿中，就有139家属合法企业。关闭政策要求，小煤矿只要不具备安全生产要求、在国有矿区范围内，不管合法与否都要关闭。而一些“四证”齐全的小煤矿则以身份合法、安全生产方面没出过大事为由，认为其生存权益理
46、应受到法律保护，政府不能说关就关，并在关闭中出现“你要强关，我就硬顶”的僵持局面。“假关闭”是有些地方为避免矛盾激化不得已而为之。,六、公共政策执行机制的构建,为了确保公共政策执行的优质高效，防止公共政策执行偏差，就必须重视公共政策执行的机制构建。公共政策执行要重点构建和完善以下机制: （一）、信息沟通机制信息是政策执行的重要资源。信息非对称和沟通渠道受阻，都会严重影响政策执行。1.建立健全政策执行的信息网络和“政府上网”工程。2.优化政策信息传播和反馈渠道，抓好政策信息宣传建设，提高政策信息的有效利用率。,（二）公民参与机制公民参与是实现公民依法介入国家社会政治生活、享有真正管理国家和社会公
47、共事务权力的重要渠道。公民参与机制在政策执行中主要表现为以下方面：1.公民参与执行计划；2.公民参与执行监督；3.公民参与执行评估。,吉林通化钢铁数千职工抗议重组打死总经理,2009年国内著名民企北京建龙重工集团有限公司（下称建龙集团）重组吉林通化钢铁集团（下称通钢）时遭到数千名职工反对，7月24日，委派的总经理陈国军被围殴致死，死时年约40岁。通化钢铁停产11小时后，24日晚，吉林省国资委宣布，建龙将永不参与通钢重组，职工抗议方才结束。,民企二次入主工人抗议 7月22日，从长春通钢集团总部传来消息，建龙集团将持有通钢65%的股份。陈国军于7月22日接受建龙集团委派，担任通钢集团总经理。建龙集团此次是二次入股通钢，此前在2005年到2008年，建龙集团曾入股通钢，因2008 年金融风暴后由于企业亏损，建龙遂于年初从通钢撤股，随着国家4万亿刺激经济的效应开始显现，通钢开始盈利，建龙集团再次入股通钢并绝对控股，集团被建龙控股消息传来，通钢部分职工找集团领导及建龙管理层抗议，终于激起了工人及家属愤怒。 。,
