1、市政管理学,第3章 市政管理体制,第一节 市政管理体制概述,一、市政管理体制的内涵 市政管理体制：城市的行政组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和。 一定程度上反映了国家政权组织形式的基本特征，其发展要受到一国政治、经济、传统文化等诸多因素的影响。 我国的市政管理体制主要包括：市政管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。,一、市政管理体制的内涵 我国市政管理体制具有以下四个方面的内容： 市建制体制 设市的标准 市行政地位 市的自治权力 市与上下级的权力关系 市政府构成体制 三权分立；一府两院,二、我国市政管理体制的变迁
2、（一）市政管理体制的产生时期 中国的市建制出现于清朝末期 1905年，清政府五大臣出访欧美日 1909年1月，清王朝颁布城镇乡地方自治章程：城乡划分；立法（议事会）和行政（董事会）分设。标志着我国近代意义上的“市”及市政管理组织的产生。 1911年（辛亥革命、北洋政府、军阀割据）：各地市政体制不一，留有晚清痕迹，且曲折起伏。 1921年：北洋政府市自治制施行细则。特殊市和普通市；议行分设。,二、我国市政管理体制的变迁 （一）市政管理体制的产生时期 1928年（蒋介石专政、民国政府）7月，颁布特别市组织法市组织法：规定设置市制（特别市、普通市）的标准。 1930年5月，新市组织法：行政院辖市和省
3、辖市；闾邻制 1933和1947年，两度修改市组织法：改侣邻制为保甲制 至此，我国的市建制已较为健全，地方自治、省县二级，市政管理体制已基本成型。,二、我国市政管理体制的变迁 （二）市政管理体制初步发展时期 1933-1949年，中共在苏区、边区和解放区等不同时期的革命根据地开始组织市镇政权的尝试。 1933年12月，中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）：城市分中央直属、省属、县属、区属4等，下设各种委员会。 1942年4月， 陕甘宁边区各级参议会组织条例、 陕甘宁边区各级参议会选举条例；1943年10月，修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例：市分三级，三三制。 1946年3、4月间
4、，晋察冀边区张家口市参议会选举暂行条例、 张家口市参议会组织暂行条例、张家口市政府组织条例，为新中国市政管理体制的建设奠定了良好的基础。,二、我国市政管理体制的变迁 （二）市政管理体制初步发展时期 建国之初：131个建制市，其中12个直辖市。除直辖市外，由省、自治区或行署区领导。市政体制初具雏形。 1949年12月，市各界人民代表会议组织原则 1950年1月，市人民政府组织通则：此时，市人民政府实际上是一级政权机关，兼行立法和行政职能。 1954年，立宪、立法。以法律形式确立市政体制，组织形式和权力关系。此后，市政管理体制在一段时间内处于相对稳定阶段。,二、我国市政管理体制的变迁 （三）市政管
5、理体制发展的停滞时期（1958-1979） 19581961年，三年困难时期。 其后，减少城市数量，缩小城市郊区，市领导县体制停止推行。 1966年，文化大革命，市政体制遭到破坏。,二、我国市政管理体制的变迁 （四）市政管理体制快速发展时期 十一届三中全会后，加速发展的新时期。市政管理体制得到健全和发展，市政组织结构进一步完善。 1979年9月，地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。同年，市委、市政府分署办公。 1982年12月，五届全国人大五次会议，新宪法、中华人民共和国地方组织法，对市政体制做出重新规定。可以制定和颁布地方性法规。 1982年，党中央、国务院，改革行政公署体制，实行市县合
6、并、市领导县体制。 1986 年12月，全国人大常委会再次修改地方组织法，对地方各级人大和人民政府的组织、职权等作出更明确的规定。 1995年2月，全国人大常委会再次修改地方组织法，任期3年改5年。,第二节 发达国家市政管理体制例介,一、美国联邦制下地方分权的市政体制 自治、中心控制机构（层级制） （一）市长市议会制 是基于分权原则设有立法、行政、司法三种功能的机构。,（一）市长市议会制 1、强市长制 议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。 优点：有利于提高行政效率 缺点：容易引起市长专权并激化府会矛盾,选 民,市议会,市长,市行政管理,部门,部门,部门,（一）市长市议会
7、制 2、弱市长制 议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。中小城市，早期形式。 优点：有利于监督市政府工作 缺点：可能会降低行政效率,选 民,市 议 会,部门,部门,部门,委员会,委员会,委员会,市 长,（一）市长市议会制 3、市长行政长官制 由市长任命一名对自己负责的行政长官或称首席行政官，具体负责市政府的行政事务。 市长的职责就是全面考虑市的总体方针、政策，全力以赴从事竞选活动。 优点：分工提高专业化水平和行政效率 缺点：两者经常发生矛盾，影响效率。,（二）市委员会制 议决机构和行政机构合一，市政委员会就是市政府，委员会主席就是市长和市政府代表。 20世纪初期盛行。 优
8、点：人员精简、权力统一 缺点：协调困难、影响效率,选 民,市政委员会,部门领导,部门领导,部门领导,（三）市议会经理制（市经理制） 委员会制的派生形式 在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化管理 20世纪美国发展最快的市政体制 美国部分中等城市和多数小城市实行 优点：竞争性；专业化、效率效益；政治矛盾与城市管理分开 缺点：矛盾复杂时，市经理往往无能为力；选民的影响是间接的,选 民,市经理,部门领导,部门领导,部门领导,市议会,（四）市镇会议制 由市镇会议选出市镇管理委员会，负责在市镇代表会议闭会期间处理市镇事务，监督其他市镇官
9、员，召集特别市镇会议。 一种纯粹的民主形式 类似于弱市长制和市经理制,二、英国单一制下的地方分权的市政体制 英国是议会民主制度和地方自治制度的发源地 英国的城市自治并不意味着城市议会在所有事务上都有自主权，城市议会的职权由国家议会通过立法作出规定。在法律范围内的有限自治。 议行合一制，具体形式是“议会委员会制” 市议会制：议长就是市长，无更多权力；议员兼职、无薪；授权、监督和控制行政委员会；任命职员。 行政委员会：（1）法定委员会：警察、财政、卫生、消防、教育。（2）常设委员会：处理日常事务。 临时委员会；联合委员会,三、法国中央政府监控下的市政体制 高度中央集权是法国的传统 在法国的地方行政
10、体制中，市镇是基层行政单位，拥有公法人资格，具有独立的行政地位，拥有独立的预算和和财政体系，有决策权。 法国市镇政府的组织结构具有同质性和统一性 城市议会由市民普选产生 市议会每季度至少开会一次 市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑；没有薪金，但领取职务津贴。 法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定预算并监督执行，领导各项公共事业，批准市长签订的合同。 市长具有双重身份：既是城市的最高行政长官，又是中央政府在城市的代理人 市长负责执行市议会的决议和城市自治公务 类似于强市长制，但越来越多地实行委托管理和企业化运作。,四、日本地方自治原则下的市政体制 日本的地方政府均称为地方公共团体，均实行
11、地方自治 地方自治的两层含义：团体自治；居民自治 日本城市分为两类：一般的市；政令指定市 日本城市政府的职权：财产管理权；事务处理权；行政执行权 日本城市政府由议决机关和执行机关组成 城市政府的行政系统：（1）辅佐机构；（2）行政委员会；（3）办事机构,五、发达国家市政体制的共性特点 发达国家的市政体制为市民参政和利益表达提供了有效渠道，是西方民主制度的重要组成部分 1. 城市政府为相对独立的基层行政单位 2. 城市政府普遍享有自治权力 3. 议会在市政管理中扮演重要角色 4. 实行公共产品的多中心供给制度 新公共管理运动：把私人管理和市场机制引入到公共管理领域。,第三节 中国市政管理体制,一
12、、中国市政管理体制的特征 建制的双重性 市领导县体制 同一结构性 党委集中统一领导 议行合一 司法体制的属地原则 法律地位非自治性（民族自治地区除外） 我国的市都不是独立自治的政治实体，而是享有一定自主权的地方行政单位。,一、中国市政管理体制的特征 行政地位等级性 上下级之间的领导与被领导关系 市的行政地位有等级：直辖市、副省级市、地级市、县级市 职能广泛性（全能政府） 各种城市事务 带动、管理农村 内设层级混合性 设区的市：二级（城区）和三级（郊区和县）混合设置 市区：市-区-街道，“两实一虚”，两级政府、三级管理 郊区：市-区-乡（镇），三级制 郊县：市-县-乡（镇），三级制 不设区的市：
13、一级和二级混合设置,二、中国市政管理体制的改革 原有市政管理体制：基于计划经济模式，内容上的“经济型”，管理方式上的“行政型”。 （一）存在的主要问题 党政不分、政企不分、政社不分、职能错位 权力过分集中 市政职责不清、上下关系不顺 政府部门林立、机构设置臃肿 市政机构设置不合理 部门管理、多头审批、条块分割、效率低下,二、中国市政管理体制的改革 （二）改革的基本方向 依据：市场经济体制 实现城市政治权力划分的合理化和科学化 理顺各种关系 给予城市政府必要的自主权 重新设置市政职能和组织机构正确界定市政职能（市政府只管市场管不了、管不好的事务） 科学设置市政机构（精简专业经济管理机构；强化公共
14、管理部门） 合理设置层级结构（市与区职权的划分；街道办事处的定位） 加强市政管理的法治化建设 逐步实现市政决策和民主监督的公开化 逐步实现市政管理手段和方法的现代化,二、中国市政管理体制的改革 （三）市管县的改革 “市领导县”体制 即由地级市以上的市政府领导县级政府的管理体制。是我国市政体制的重要组成部分，它规范了我国直辖市、副省级市、地级市与辖区内的县、县级市的上下级关系。 历史：建国初；1959；1963；1982 当前，全国绝大多数的县都已被纳入“市领导县”体制之中。,二、中国市政管理体制的改革 （三）市管县的改革 “市领导县”体制形成的四种形式： （1）地市合并型 （2）划县入市型 （
15、3）撤地设市型 （4）升市领导县型,二、中国市政管理体制的改革 （三）市管县的改革 市领导县体制成因 （1）社会经济不发达条件下，目的在于打破二元经济结构，以农促工，以工带农，城市带动农村，城乡经济互补，实现共同繁荣。 （2）计划经济时代的政府职能无所不包，但管理宽度有限，省管县难以实行。,二、中国市政管理体制的改革 （三）市管县的改革 市领导县体制弊端 （1）“地级市管县”缺乏充分的法律依据 （2）管理成本增加，行政效率低下（地市合并与地改市） （3）市县矛盾突出，不利于城乡统筹，与初衷背道而驰 （4）忽略了城乡差别和各自的发展规律，管理效度低,二、中国市政管理体制的改革 （三）市管县的改革
16、 市领导县体制只是一种过渡性的行政体制 从长远发展目标看，中国市政体制改革的可行思路是：改革“市管县”体制，实行市县分设分治，省管县。 改革“市领导县”体制的基本目标是：建立地方自治型公共行政体制。,二、中国市政管理体制的改革 （三）市管县的改革 市县分治的政策效应： （1）有利于改变市对县的剥夺性体制 （2）有利于完善市场经济体制 （3）有利于发挥市、县各自的积极性 （4）减少行政层级，有助于进一步优化我国的地方行政管理体制,二、中国市政管理体制的改革 （三）市管县的改革 市领导县体制改革的条件 （1）市场经济条件下政府职能发生转变 （2）经济发展水平得到提高，交通通讯条件得到改善，为省管县
17、提供技术保障目前，这些条件已初步具备,二、中国市政管理体制的改革 （三）市管县的改革 市领导县体制改革实践 1992，浙江省率先推行强县扩权改革 2002以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份，实行经济社会管理方面的“强县扩权”和财政体制方面的“省管县” 截止2007年6月，全国实行财政“省管县”的有18个省份和4个直辖市 市领导县体制改革效果 “强县扩权”和 “省管县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一条现实途径,二、中国市政管理体制的改革 （四）区街体制的改革 市辖区：基层政府 街道办：基层政府的派出机关（既非一级政府，又非民间团体） 两者的具体
18、区别：（1）有无设置人大、政府、法院、检察院等国家机关；（2）前者职权来自法律，后者来自区政府授权；（3）有无独立财权。 市区街体制的两种类型：设区的市两级政府、三级管理；不设区的市一级政府、两级管理。,二、中国市政管理体制的改革 （四）区街体制的改革 1990年代以来我国对市区街体制的改革措施： （1）适当合并市辖区和街道，扩大市辖区和街道的辖区范围。 （2）适当扩大市辖区和街道办的管理权力。 （3）权力划分法制化。 街道办的发展趋势是不断弱化 应积极培育发展市场体系和社会中介组织 应积极组织志愿服务缓解社区服务的供需矛盾,第四节 市政管理职能,一、市政管理职能的概念与意义 概念 市政管理职
19、能就是城市政府的职责和功能，表现为市政府对城市公共事务的计划、组织、指导、协调、监督和服务等。 它所应回答的是城市政府应该管理哪些事务，管到什么程度，如何实施管理等问题。 意义 是合理划分权力界限和设置市政管理机构的基础 决定城市政府工作的成败和效率,二、市政管理职能的范围和分类 （一）一般范围和分类 依据时代特征 传统职能 现代职能 依据作用方式 消极职能 积极职能 依据服务指向 内向职能 外向职能 依据作用的领域 经济职能 社会职能,二、市政管理职能的范围和分类 （二）西方发达国家市政管理职能的范围和分类 其职能范围日益扩展，服务面越来越广泛 社会治安职能 公共工程职能 公共卫生和环境保护
20、职能 共公教育和公共文化职能 社会福利职能 公用事业和生活服务职能 城市规划职能 产业振兴职能,例：美国市政职能,（1）治安：警察、消防 （2）公共工程：道路、交通、清洁、给排水 （3）公共卫生和环境保护：医疗、食品 （4）公共教育：学校、学生 （5）社会福利：慈善、公益 （6）公用事业：水电风汽光 （7）城市规划：布局,二、市政管理职能的范围和分类 （三）我国市政管理职能的范围和分类 正在经历重大调整 城市规划与建设管理职能 城市规划与管理职能 城市建设与管理职能 环境保护职能 城市社会发展、社会控制与社会保障职能 公安管理 司法行政管理 民政管理 计划生育管理 劳动和社会保障管理,二、市政
21、管理职能的范围和分类 （三）我国市政管理职能的范围和分类 公共经济管理和经济振兴职能 公共财政 公共产品供应和公共经济服务及其管理职能 公共经济规划职能 城市经济振兴职能,三、我国市政管理职能的转变及其任务 转变的方向 直接间接 微观宏观 计划市场 管制服务 转变的具体内容 实现决策权欲执行权的分离 逐步减少或撤销专业性经济管理部门与智能，充实和加强综合经济调节职能和部门 加强和协助非政府部门 建立清廉小政府，转变服务作风,三、我国市政管理职能的转变及其任务 具体的转变任务和步骤 实行市政职能的分解 加强市政管理的法制化、制度化建设 科学配置市政职能职位 加强市政职能岗位人员的业务素质训练 转
22、变市政管理手段,第五节 市政管理过程,一、市政一般管理过程 市政权力体系：输入转换执行反馈 输入：市民利益要求；上级指令 转换：城市公共政策 执行：政策 反馈：效果 整个过程包括 咨询、信息、决策、执行、监督、反馈等环节 两个阶段： 外部环境对城市行政权力系统的影响作用阶段 城市行政权力系统对各类环境的影响作用阶段,一、市政一般管理过程 影响城市行政权力的两大因素 政治环境 党的基本理论、基本路线、本市党委的决定决议 国家法律法规，本市人大决议 市民与居民委员会、民主党、政协、人民团体等的意见 社会环境 经济 文化 自然状况,二、市民参政过程 市民参政的作用 有利于城市的决策 加强监督，推动廉政勤政建设 培养市民的政治责任心、主人翁责任感和参政能力 提高市政透明度，促进民主政治的发展,二、市民参政过程 市民参政主要内容 市民利益表达 个体表达 团体表达 特定代表人物表达 大众传媒表达 内部通报 抗议示威 市民监察督促 公事公办制度 市政府发言人制度,
