1、第三章 美国、英国及中国的 金融监管体制,2018-9,当今世界的金融体制可以分为两种类型: 一是集中统一型企融监管体制，为世界大多数国家所采用，以英因为典型代表;二是分业型企融监管体制，以美国为代表，中国采取的也是这种体制。通过对美国、英国等发达国家金融监管体制及其演进的研究发现，在危机之后的金融改革不仅未能阻止危机再次发生，反而成为下一次危机的催化剂。建立更多的监管机构，同时赋予其在广泛的金融领域内更大的监管权力这一做法具有致命缺陷危机改革危机总是不断循环往复。,美国的金融监管体制 英国的金融监管体制 中国的金融监管体质,美国的金融监管体制,美国金融监管体制的演进 对美国金融监管体制的评价
2、 美国金融监管体制的效率,美国金融监管体制的演进,独立战争之后，美国的金融业处于自由发展阶段，虽然政府于1863 年成立了货币监理署以建立全国范围内的单一货币和受联邦监管的国民银行体系，但一直缺少一个类似于中央银行的机构来管理整个金融业。 直到1907 年银行危机爆发，美国国会才设立了国家货币委员会来讨论有关设立中央银行的问题，经过多年的协商讨论之后，国会通过了1913 年联邦储备法，美国的中央银行联邦储备体系(FED) 也据此确立。联邦储备体系的建立是美国进入现代金融管制时期的标志。 在1929 年危机发生以前，美国的银行、证券、保险实行的是相对自由的混业经营体制，几乎没有关于证券公司的监管
3、制度，商业银行以子公司参与证券投资业务也没有明显的法律障碍。,20 世纪30 年代以前的金融监管体制,1929 年10 月，美国股市暴跌引发经济危机，罗斯福颁布了一系列彻底改革现行金融体系和货币政策的金融改革措施，力图重新建立美国金融制度。 这次金融改革的目标是加强对金融业的监管，以规范银行业和证券业的经营行为;采取金融业务专业分工制度和建立存款保险制度等，以达到稳定金融业和防范危机的目的。 从这次改革可以看出美国政府的金融监管理念发生了根本性的转变: 从过去的主张自由竞争和政府不干预，转向限制过度竞争，以保障金融业的安全性和稳健性。 此次改革主要的成果是1933 年出台的格拉斯一斯蒂格尔法案
4、，该法在美国统治了近70 年，是世界金融分业制度的鼻祖，并且成为各国金融监管立法的重要参考。制定该法的目的是禁止金融业混业经营，防止银行业过度竞争，保障公众的存款和技资安全。 另一个主要成果是1935 年银行法 ，该法对中央银行的职能做了更加明确的规定，它进一步完善了联邦对银行业的监管。该法授权建立联邦储备委员会，改进联邦储备体系的功能，把原来分散的中央银行的决策权集中到联邦储备委员会，实行集中的货币政策。在这一时期美国还颁布了1 9 3 3 年联邦存款保险法 19 33 年证券法 19 34 年证券交易法H19 3 8 年马洛尼法和19 39 年信托契约法等重要法令。,20 世纪40 年代至
5、80 年代的金融监管体制,此时期的金融改革主要是对30年代的金融法令进行修补和完善，对银行业仍是加强监管，以安全性为重;对证券业则是制定公平、公正、公开的交易规则和有关的监管措施，禁止诈骗和操作等行为。 这次金融改革基本上取消了存款机构之间不同业务范围划分的规定，使存款机构的业务趋向一致， 取消了利率限制等僵硬的管理措施，同时也强化了联邦的货币控制能力。 这一时期颁布的最重要法令是1980 年存款机构放松管制和货币控制法，其主要特点是在放松对金融微观管制的同时加强了美联储对货币管理的宏观控制。该法打破了金融业务范围的限制，允许存款机构之间业务交叉， 鼓励金融同业竞争，商业银行不再是货币银行领域
6、的垄断者。 同时还有1982年高恩圣杰曼存款机构法金融机构改革、复兴与促进法的出台。 这次改革的重要成果包括取消利率管制、放松业务限制、允许存款机构业务交叉等。,20 世纪90 年代的金融监管改革,80 年代末期，银行和储贷协会的大量倒闭造成了金融业的恐慌。这次严重的银行业危机使美国从30 年代建立起来的金融监管体制及监管方法发生了彻底变革。 这次改革的目的是适应国内外经济环境的变化和银行经营管理的内在要求，主要表现为：1991年对联邦储备保险制度的改革，加强对外资银行的监管；1994 年取消银行经营地域范围的限制等。 1991 年财政部议案从改革联邦存款保险制度、废除格拉斯-斯蒂格尔法案、改
7、革跨州银行法、允许工商企业对金融机构有更多所有权以及协调银行监管活动等五个方面提出改革建议，虽然该议案未获得国会通过，但它揭开了美国金融监管制度改革的序幕。 这次改革中美国国会颁布了1991 年联邦存款保险公司公司改进法1991年加强对外资银行监管法1994 年跨州银行法1995 年金融服务竞争法以及1999年金融服务现代化法。,1999 年金融服务现代化法规定： 对同时从事银行、证券、互助基金、保险与商业银行等业务的金融持股公司实行伞式监管制度，指定美联储为金融持股公司的伞式监管人，负责该公司的综合监管， 金融持股公司又按其所经营的业务种类接受不同行业主要功能监管人的监督。 伞式监管人与功能
8、监管人必须相互协调，共同配合。 为避免重复与过度监管，伞式监管人的权力受到严格限制，美联储必须尊重金融持股公司内部不同附属公司监管当局的权限， 尽可能采取其检查结果。 在未得到功能监管人同意的情况下，美联储不得要求非银行类附属公司向濒临倒闭的银行注入资本。但在金融持股公司或其附属公司因风险管理不善及其他行为威胁其下属银行的稳定性时，美联储有权力加以干涉。 通过这种特殊的监管框架， 在组织和结构上保证现有金融监管部门对金融控股公司各部门的监管责任，是识别和控制金融风险的必要条件，金融持股公司的稳健性与效率都可以得到一定保障。,“伞式”监管模式图,21 世纪的金融监管改革,次贷危机的爆发还是暴露了
9、美国监管制度上的缺陷。 2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了金融改革法案多德一弗兰克法案，其主要内容是: 设立新的消费者金融保护局; 成立金融稳定委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险; 限制银行自营交易及高风险的衍生品交易，并将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。 美国伞式监管的理念已经从过去重视由监管机构全面测量金融机构的风险程度转换为重视监督其建立与执行自身风险的监测机制，同时强调市场与公众的约束。,对美国金融监管体制的评价,监管成本高，效率低下 监管重叠与监管真空并存 监管竞次和监管套利,监管成本高，效率低下,英国金融服务局( FSA) 2004 年的年度报告，
10、比较了美国、德国、法国、中国香港、爱尔兰和新加坡的金融监管成本，美国的监管成本居于首位。 2002-2003 年度，美国的监管成本是英国的12 倍;如果将美国联邦和各州金融监管机构的监管戚本合并计算的话，这一数字将达到16 倍。 过高的监管成本降低了美国金融市场的相对竞争优势: 一方面，在各州重复监管的模式下，金融产品实行多重申报和审查，降低了监管效率; 另一方面，由于美国金融监管的开支源自金融公司向联邦和各州监管机构支付的监管费，而金融公司通常会将其转嫁给客户， 从而增加了金融服务成本，降低了金融服务公司的市场吸引力。,监管重叠与监管真空并存,银行、证券和保险领域的产品及服务不再有明显的区别
11、，兼具银行、证券、保险属性的金融“混血“产品不断问世。在此情况下，相对于单一监管者而言，多重监管的制度设计就不可避免地存在监管重叠和监管真空的情形。 就监管重叠而言，美国“伞式监管+功能监管“的各个机构所发布的监管规定互相矛盾的情况经常出现，而且金融公司经常发现自己必须接受来自不同监管者的重复监管。 就监管真空而言，像债务担保证券(CDO) 、信用违约掉期( CDS) 之类的金融衍生品，以及从事多种业务的金融集团，该由美联储、储蓄管理局还是证券交易委员会来监管，法律并没有明确规定。,监管竞次和监管套利,金融监管机构总是倾向于维持自己的监管范围，同时积极侵入和削减其他监管机掏的势力范围。这种监管
12、竞争被形象地称为“地盘之争“ 。监管机构“地盘之争“的一个直接恶果是产生了所谓的“监管竞次“现象，即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致降低整体监管水平，损害消费者(投资者)和社会公共利益。 多重监管的另一快陷是监管套利，也就是说，由于规则、标准和执法实践上的不一致，金融机构往往有动机尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机掏管辖之下。美国金融服务圆桌组织于2007 年年底发表题为提高美国金融竞争力蓝图的报告，指出“ 美国金融监管体系存在结构性缺陷: 监管机构的目标不同，多个联邦和州监管者的不同目标会带来潜在的
13、监管冲突，导致监管套利问题。当冲突发生时，会延缓政策执行，导致美国金融机构-在全球竞争中处于劣势“ 。,美国金融监管体制的效率,表3-1 世界三大监管组织及其监管目标,综合来看，金融监管的目标包含三个: 稳定性、效率性和公平性 安全性是指金融监管需要确保金融系统的安全，避免金融风险的集聚、扩散与蔓延; 效率性则是指金融监管要确保金融系统的效率，促进金融系统的发展; 公平性是指金融监管过程中要强调对于金融消费者的保护，确保公平地对待金融消费者。 这三个目标主要针对金融市场不完备性的三个方面,表3-2 金融监管制度的目标选择,我们将基于安全性和效率性目标构建一套金融监管的指标体系，具体构成指标如表
14、3-3 所示。,我们采用主成分分析法(Principal Component Analysis) 来挑选对金融监管指数影响最大的几个因素，然后确定这些因素在金融监管指数中所占的权重，计算出金融监管指数，最后通过比较金融监管指数随时间的变化来衡量金融监管的有效性。 首先，为了计算金融监管指数，需要对它所包含指标的基本数据进行收集和整理。我们选取了美国2004 -2011 年的金融业安全性和效率性指标的相关数据，各数据计算方法及来源如表3 - 4 、表3-5 所示。,其次，由于安全性目标和效率性目标存在一定的替代关系，且各金融机构之间存在性质差异，因此无法直接对它们进行横向比较，而主成分分析需要各
15、个指标之间是同向的，所以需要将通货膨胀率、CPI 、银行不良资产率、银行一般管理成本、成本收入比加上负号，并将数据进行标准化处理，如表3-6 所示。,再次，运用SPSS 软件进行主成分分析，确定各个影响因素的权重。如表3-7 、表3-8所示，前两个因子对总方差的解释程度达到86 . 086% ，根据累计方差大于75% 的原则，我们选取前两个因子代替全部因子进行估计。我们用前两个因子(用Yl 、Y2 表示)反映金融监管的总体状况，每个主成分变量都是六个标准化变量的线性组合，且Yl 、Y2 线性无关，其表达式为:,最后，将标准化的原始数据矩阵与贡献程度向量相乘得到各主成分得分，并将各主成分得分按照
16、其方差贡献率加权平均得到综合得分，即金融监管指数，如表3-9 和图3-2所示。,从中发现， 20042011 年，美国的金融监管指数总体呈现上升趋势，其中20042009 年， 美国金融监管指数呈现上升态势；2009 年以后，美国金融监管指数呈现下降趋势。这在一定程度上说明，虽然美国在2009 年通过了多德一弗兰克法案，希望借此加强和改善美国的金融监管，但从目前的数据来看，并没有达到预期目标。,英国的金融监管体制,英国金融监管体制的演进 对英国金融监管体制的评价 英国金融监管体制的效率,英国金融监管的演进,19451979年间的金融监管体制 20世纪80年代金融监管体制改革 2007年之后的金
17、融监管体制改革,19451979年间的金融监管体制,1946 年英格兰银行国有化，财政部获得了货币发行和金融监管的实际权利，英格兰银行变为财政部的附属机构和金融监管的执行机构，其作为中央银行的独立性大大降低。 例如，在金融监管的职责分工方面，英格兰银行和英国证券与投资委员会、英国贸易与工业部共同组成监管主体，其中，英格兰银行重点负责对银行部门的监督管理;证券与投资委员会则对从事证券与投资业务的金融机构进行监督管理;贸易与工业部对普通保险公司和人寿保险公司进行监督管理。 总体上，在1945一1979 年间， 英国金融监管主要以金融机构自律监管为主，以英格兰银行监管为辅; 其监管方式也不是依据正式
18、法律法规，而是通过“道义劝说“的方式。这种自律监管方式的优点在于灵活且富有弹性，缺点在于主观性太强。,20 世纪80 年代金融监管体制改革,伦敦金融大爆炸随着金融自由化、国际化的发展， 1986 年英国伦敦证券交易所推出了新的金融服务法) ，史称“伦敦金融大爆炸” 。该法案允许银行从事证券及其他投资，鼓励银行多方面发展业务，向全面高效的金融集团发展。同时，该法案改变了英国金融市场的结构，出现了投资银行和商业银行相融合的局面。另外， 在监管体系上，又以该法案为基础成立了证券投资委员会(SIB ) 。负责监督从事金融服务的企业和从事证券活动的自律组织，从而形成了立法监管和自律管理相结合的模式。,进
19、入20 世纪90 年代之后，英国的混业经营发展过快， 但是金融监管相对滞后，如英格兰银行仍保留了对银行的监管权，但对拥有大量非银行业务的银行集团的监管十分薄弱。 巴林银行1995年破产倒闭，迫使1997 年上台的劳工党便开始进行金融监管体制改革。 把银行的监管权力从英格兰银行中剥离出来，成立了金融监管服务局(FSA) 。 1998 年6 月，英国通过了新的英格兰银行法，把英格兰银行的职能限定在执行货币政策、发展和改善金融基础设施的范围内。 1998 年7 月，金融服务和市场法案颁布，在经历多次修正之后，于2000 年6 月被女王批准。该法成为英国金融业的一部基本法，取代了之前颁布的一系列金融法
20、律法规，如1979 年信用协会法1986 年金融服务法I987 年银行法等;该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权利、责任以及义务，统一了监管标准。,确立单一监管体制,在FSA 成立之前，英国的金融监管主要由银行监管局(S&S) 、证券与投资管理局(SIS) 、证券与期货管理局( SFA) 、互助金融注册部(盯S) 、个人投资管理局( PIA) 、投资基金监管局( INRO) 、保险监管局( ID) 、互助金融机构委员会(FSC) 和住房信贷机构委员会( BSC) 这九家监管机构以及英格兰银行共同负责，是一种集中统一的分业监管体制。 FSA 成立后，它继承了原有的九个金融监管机构拥有的监
21、管权力，同时还负责过去某些不受监管的领域，如金融市场行业准则、为金融业提供律师与会计师事务所的规范和监管等， FSA 成为英国整个金融行业唯一的监管局。 FSA 实行董事会制度，董事由财政部任命，董事会由主席及五名董事(兼部门经理)组成。其内部职能部门设置分为金融监管专门机构、授权与执行机构两大块。前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者包括授权部、执行部消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。,在宏观上， FSA 负责对银行、投资公司、保险公司和住房信贷机构的审批与审慎监管，以及对金融市场清算和结算体系的监管
22、。 英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金融市场稳定，保留最后贷款人职能，并在FSA 的高层领导中有代表权。 财政部负责金融监管组织构架的制定和金融监管的立法。财政部虽然没有具体的操作职能，但很多情况下， FSA 和英格兰银行要把可能发生的情况告知财政部。 在新监管框架下，FSA 的监管范围更加广泛，而金融监管的费用却比之前的分业监管低很多。更重要的是， FSA 利用集中监管实现了信息共享，监管也更为透明与公平，监管有效性同样得到了提高。,案例：巴林银行破产案,巴林银行成立于1818 年， 曾经以保守的经营风格著称于世。在资金规模上，巴林银行是世界银行业中的中型银行。巴林银行于20 世纪80
23、年代大幅度转向证券投资，其传统的银行存贷业务利润已经降到20%-40 % 。在证券投资中， 以银行名义的自资交易超过代客交易。在以银行名义进行的交易中，有些交易是以银行的资金进行交易，而有些交易却是银行挪用客户的资金进行的。此外， 巴林银行实行部门经理的收入分红和经营效益挂钩的政策，试图驱使部门经理提高经营效益。同时，巴林银行在交易监管上一味放权，在客观上纵容部门经理将自己的利益放在银行安全之上，冒险投机。里克尔斯 尼森是巴林银行驻新加坡的经理， 在巴林银行工作时，在证券交易方面能力出众， 深得上司欣赏。1992 年尼森被派往新加坡任期货交割主管， 不久兼任交易主管。一人身兼交易和交割主管两职
24、， 会使银行内部的相互制约组织功能丧失，因而潜藏着风险。事实的确如此，尼森为了获得红利和提高在银行内部的地位，采用开设错误账户的手法，隐瞒交易亏损。1994 年，尼森进行日,经225 股票指数期权空头跨市套利交易，同时卖出日经指数期货的看涨期权和看跌期权；1994 年年底，尼森表面上获利甚丰，巴林银行利润比上年上升8 倍; 1995 年，尼森继续做日经指数期权的跨市套利， 交易组合头寸的上下盈亏平衡点为18500 和19500 之间: 1995 年1 月17 日，神户大地震后，日经指数大跌；1 月23 日，日经指数跌到17800 点以下。为了挽救败局，尼森大量买进日经指数期货，同时卖出日本债券
25、和利率期货，企图影响价格走势，但终无力回天。到2 月23 日，尼森共买进70 亿美元的日经指数期货， 卖出200 亿美元的日本债券和利率期货，经结算共亏损10 亿美元。尼森于当日潜逃， 在德国被捕。2 月24 日是巴林银行的红利结算日， 尼森已在铁窗之中。2 月26 日，由于未能筹集到足够款项，有233 年历史的巴林银行宣布倒闭，被荷兰银行购买。巴林银行的破产固然与银行内部管理的失控密不可分，但外部监管漏洞也是导致它破产的重要原因:第一，交易所的监控缺陷。事件中，新加坡国际金融交易所( SlMEX) 没有按会员当地的经济行为设持仓限额，造成其无法及时监督巴林银行的持有合约数量及保证金缴纳情况。
26、此外，SIMEX 对巴林银行新加坡期货有限公司( BFS) 采取了过度宽容和信任的态,度，没有迅速采取追查行动，并把问题告知新加坡金融管理局， 这也是一个重要因素。第二， 监管机构的失灵。英格兰银行允许巴林银行与集团内的巴林证券在会计财务报表申报上采取单一综合模式，在计算银行资本充足率时合并计算。另外， 英格兰银行法规定，在没有通知英格兰银行之前，任何银行对单一借款人的预支金额不得超过该行资本的20 % ，而巴林银行在没通知英格兰银行的情况下，对BFS 预支了其银行总资本的两倍资金。第三，跨国监管难题。英格兰银行只负责对巴林银行的监管，而BFS 却受SIMEX 、东京证券交易所( TSE) 、
27、日本大阪证券交易所( OSE) 和东京国际金融期货交易所(TIFFE)的监督和管理， 这四家交易所分别又受新加坡货币监理署和日本中央银行的监管。三个国家分别监管不同的机构，其中SIMEX 和OSE 又是日经指数的对手。显然，缺乏国际协调与信息沟通也是巴林银行破产的一个重要原因。,2007 年之后的金融监管体制改革,英国当局主张赋予英格兰银行全面的金融监管权，公布了金融监管新方案:认识、焦点和稳定金融监管新方案: 建立更稳定的体系金融监管新方案: 改革蓝图以及独立银行委员会( Independent Commission on Banking， ICB)最终报告等一系列监管改革方案。其目的在于重
28、构金融监管架构，增强金融机构抵御风险的能力，从而应对未来可能发生的金融危机。,第一，将FSA 分拆为三个机构。 金融政策委员会(Financial Policy Committee,FPC) 。英国政府通过法律撤销英国央行现存的机构金融稳定委员会，同时在英格兰银行内设立了宏观审慎监管机构FPC ，它将成为英格兰银行理事会( Court of Directors)内设立的下属委员会。 审慎监管局( Prud ential Regulation Authority，PRA) 。 金融行为局( Financial Conduct Authority ， FCA ) 。 第二，设立FPC 与PRA 。
29、 英国新设FPC 负责审慎性监管和系统风险监管，其与美国的金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council , FSOC) 类似。从公布的过渡性人员构成来看，其成员包括英格兰银行四位高官、FSA 的现任主席和首席执行官、财政部提名的四名外部成员以及两名非投票委员。 PRA 为英格兰银行的附属机构，对存款机构、保险机构及其他重要的投资公司进行微观监管。它将微观审慎管理集中于英格兰银行，从而消除职责不清和监管漏洞问题。FPC 与PRA 均设立于英格兰银行框架内，进一步强化英格兰银行的监管职能。,第三，增设FCA 。金融危机后，英国一个普遍的共识是将审慎
30、监管和消费者保护与市场行为监管放在一个机构内的实践不可行，因为这两类监管需要不同的技巧和方法。因此，英国单独设立了FCA 负责行为监管职能，强化消费者保护。可见， 英国实质上采用了所谓的“双峰监管“ (Twin Peaks) 模式，将审慎监管与金融行为监管分离开来，通过成立PRA 与FCA 分别负责上述两项职能。,对英国金融监管体制的评价,英国的FSA 专司金融监管，英格兰银行负责货币政策的金融制度安排，能比较充分地发挥专业化分工带来的效率优势。 一方面，英格兰银行无须在货币政策与银行监管双重目标之间取舍，从而更有利于宏观货币金融的稳定; 另一方面， FSA 统一集中监管，消除了多头监管时代司
31、空见惯的交叉监管现象。尽管FSA 的业务范围比原有的丸个监管机构的业务范围宽泛，但FSA 的监管费用显著下降;此外， FSA的各业务部门可以共享监管信息，提高了FSA 实施金融监管的准确性、权威性与有效性。,英国政府在金融行业发生巨大变化时进行的以混业监管为目标的改革，为金融业提供了一个金融监管服务的“超市”FSA 。这一改革不仅方便了英国的金融机构及全球范围内的客户，而且提高了英国金融服务业的国际竞争力，强化了伦敦的国际金融中心地位。 不足之处：实行统一监管模式之后，英国的金融监管权高度集中于FSA，这很容易导致官僚主义。因此，就要求监管主体必须建立一个能够使其潜在优势、规模经济等得以最大化
32、，同时又能防止潜在风险的监管组织架构，而在现实中这往往是难以实现的。,英国金融监管体制的效率,中国的金融监管体制,中国金融监管体制的演进 对中国金融监管体制的评价 中国金融监管体制的效率,中国金融监管体制的演进,1978-1992 年的集中监管 在1984 年以前， 中国人民银行既办理个人、企事业单位的存款，发放工商企业贷款等商业银行业务，又制定和实施货币政策，办理发行货币、清算、经理国库等中央银行业务，掌握全国金融资产总额的93%左右，同时也是代表政府管理金融业的行政机关。 1984 年1 月l 日开始，中国人民银行专门行使中央银行职能，把一般存贷款业务和结算业务交给当时分设的中国工商银行。
33、中国人民银行成为真正意义上的中央银行，负责货币政策和金融监管业务，实行集中监管。 1986 年1 月，国务院发布中华人民共和国银行管理暂行条例 简称条例，条例明确规定:中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事务的国家机关，是国家的中央银行，具有货币发行的银行、银行的银行和政府的银行三个基本职能，成为国家的金融管理者。此时，金融监管的政策更多地是体现国家意志，中国人民银行则是金融监管实施者。,从1994 年开始，中国进行金融体制改革，改革的重点是加强中央银行独立性、专业银行商业化、整顿金融秩序和规范业务领域等。 1992 年10 月，国务院决定成立国务院证券委员会和证监会，负责股票发行上市的监管
34、工作，但中国人民银行仍然承担对债券和基金的监管工作。 1995 年，中国人民银行法第一次从立法角度明确了中国人民银行的金融监管主体职能。 1997 年，国务院证券委员会并人证监会，中国人民银行对债券和基金的监管权移交证监会。同年，国务院成立保监会，独立承担保险监管权。此时，中国人民银行专职负责货币政策和对银行业的监管工作， 中国金融分业监管格局初步成立。 2000 年9 月，中国人民银行、证监会、保监会决定建立三方监管联席会议制度,1992-2003 年间的分业监管,2003 年4 月，银监会正式成立，负责监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构。银监会的成立标志着中
35、国人民银行集宏观调控与银行监管于一身的管理模式至此结束， 中国形成了以“ 一行三会“为基本格局的金融监管体系，初步形成“ 三权分立“的金融分业监管的组织体系。,2003 年至今综合经营下的分业监管,2004 年6 月， 三家监管机构签署了三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录,在各自分工的基础上，建立了定期信息交流制度、经常联系机制及联席会议制度。在此阶段，传统的分业经营出现相互渗透的趋势，中国开始由分业经营向综合经营探索，初步形成了综合经营的格局。商业银行允许设立基金公司、租赁公司、保险公司、信托公司等;保险业和证券业开始涉足银行股权投资。在金融领域里，已经出现了银行控股集团、金融控股集团。
36、 2008 年2 月，中国金融业发展和改革“十一五”规划(简称规划）正式提出“综合经营“的概念，稳步推进金融业综合经营试点。规划鼓励金融机构通过设立金融控股公司、交叉销售、相互代理等多种形式，开发跨市场、跨机构、跨产品的金融业务，发挥综合经营的协同优势，促进资金在不同金融市场间的有序流动，提高金融市场配置资源的整体效率。,目前，中国金融监管体制的基本特征是机构性监管与功能性监管相结合的单层多头的分业监管。按照金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行农村合作银行(信用社)、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管；证监会负责证券、期货的监管；保监会则负责基金和
37、保险业的监管。 具体而言，中国人民银行主要负责执行货币政策、实施信贷政策与金融体系的支付安全，发挥其在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，同时管理同业拆借与票据市场、银行间债券市场、外汇市场、支付结算系统和征信系统，并对洗钱行为进行防范； 外汇管理局整体负责管理外汇流入和流出； 国家发展和改革委员会(简称“ 发政委“)金融司、财政部金融司、工商行政管理局和国家税务总局等非金融监管机构则在各自的职权范围内负责相关问题的监管(见图3-5 ) 。 另外，中国根据本国金融业的特点设立了很多具有官方性质的行业自律组织，它们在金融监管中也发挥了一定作用。,对中国金融监管体制的评价,中国金融监管体制的主要
38、优点 金融经营模式与监管模式基本匹配中国目前的金融经营模式是分业经营。在历史上，中国曾经实行过混业经营，但由于各种原因，给经济造成了一定的负面影响，所以中国金融监管部门对各部门的业务监管十分严格。随着时代的发展，中国金融分业经营的格局开始逐渐改变，金融机构出现了业务交叉和渗透，但是仍与真正意义上的混业经营存在差别。因此，从金融经营模式与监管体制的适应性来看，现阶段中国实行分业监管更能发挥专业监管机构的比较优势。 与中国的金融环境及监管目标相适应目前中国的一体化程度不高，利率没有市场化，汇率仍然受到一定管制，金融市场的资金流通不畅，金融市场各子市场之间的分割严重。在这样的环境下，金融监管权力也应
39、该相应地分散化。此外， 金融监管的目标是金融稳定和金融效率。如果要以金融安全和稳定为目标，应该采取比较严厉的措施，限制金融机构的业务范围，实行分业监管体制。如果要以提升金融业的效率为目标，就应该适当放松监管程度，允许混业经营并采取相应的集中监管体制。目前，中国的金融监管目标更倾向于安全，强调在稳定的前提下创造有利于竞争的金融创新环境，所以分业监管是与监管目标相适应的。,中国金融监管体制的不足 容易出现重复监管和监管真空在分业监管模式下， 三大金融监管机构各自为政，自成系统，仅关注各自特定的金融机构，对于跨行业金融产品和金融机构的监管，由于缺乏权责的明确界定和l 职能的严格定位，在实际监管中不是
40、相互争权就是相互推读责任，极易导致重复监管和监管真空， 不仅增加了监管戚本，也严重影响了监管效果。如2003 年年初，数家基金公司将货币市场基金推出方案上报证监会，之后，因银监会和证监会在政策协调上未达成一致，货币市场基金出台时间被一再推迟。当时争议的问题之一就是以货币市场金融工具为投资对象的基金，监管权到底该归属证监会、中国人民银行还是银监会。 各监管主体之间向通协调难度大由于三大监管机构地位平等，没有从属关系，在行政上均为独立监管的正部级单位，这样就不会有足够的动力和有效的约束把各自的信息向对方披露，信息共事程度低;同时，当发现问题时，确定由谁牵头、谁做最后决定等是存在一定困难的。虽然早在
41、2 000 年，当时的中国人民银行、证监会和保监会就成立了“监管联席会议”，但这普遍被认为是形同虚设，主要原因有会议不定期召开、内容不透明公开、各自为政互不买账等。,分业监管阻碍了金融创新的发展随着经济金融一体化、自由化和全球化的进一步加强，银行、证券和保险之间的业务界限越来越模糊，跨行业金融创新产品层出不穷，但在现行分业监管体制下，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理。这样，在一项跨行业金融产品推出时，往往需要经过多个监管部门长时间的协调才能完成， 丧失了创新产品的优势。 分业监管无法对外资金融机构进行有效的监管根据中国的人世承诺，中国金融业已对外全面放开，越来越多的外资金融机构进入中国市场，它们大都实行混业经营，这就要求对它们进行监管时监管部门之间需进行良好的沟通和协调，而中国的三大监管机构之间难以做到这一点，所以很难对它们进行有效的监管。,中国金融监管体制的效率,
