1、“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划专家解读之一： 鸟瞰规划十大看点看点一：顶层设计通览“十三五”规划，一幅关系 2 亿多老年人幸福晚年生活、关系 10 多亿年轻人口未来老年预期的宏伟画卷引人期待。规划立意高远，内容丰富，从基本理念到基本方针、从战略任务到具体举措、从体制机制到保障措施、从重点难点到热点冷点，长线谋划和短线突击相结合，物质保障和精神引领相结合、城市重拳和农村重力相结合、统筹考量和局部硬仗相结合、发挥优势和补齐短板相结合，涵盖了全面建成小康社会决胜前应对人口老龄化的方方面面。规划以“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”为方针，以“五个着力”为重点，以“人民为中心”确保
2、全体老年人共享全面建成小康社会新成果为主线，部署任务全面又重点明确、立意长远又关注当下、注重顶层设计又关切接地操作，是以习近平同志为核心的党中央谋划老龄新政的重大成果，是指导全党全社会积极应对人口老龄化的行动指南，也是世界上泱泱第一老年人口大国应对人口老龄化挑战的必胜信念的具体体现。看点二：刚性指标我国人口老龄化体量巨大、发展迅猛、影响深远，应对人口老龄化的准备不足、短板显著、矛盾集中，必须全线作战、重拳出击、力争突破。为此，规划明确了社会保障、服务体系、健康支持、精神文化、社会参与、投入保障等领域的战略目标，并细化为 12 个具体硬性指标，确保战略主攻方向明晰化、底层操作有引领、任务落实可监
3、测。其中，有些新设指标意义重大。例如护理型养老床位占比不低于 30%，体现了服务体系供给端紧密对接老年人需求端的发展导向;二级以上综合医院设老年病科比例达到 35%，体现了医疗体系转型适应老龄化客观需要的战略转向;65 岁以上老年人健康管理率达到 70%，体现了健康老龄化和积极老龄化战略、最大限度降低老年人疾病发病率和失能率的战略意图;福彩公益金用于养老服务业的比例达到 50%以上，体现了社会公益金制度适应老龄社会要求转型发展的战略安排。有了这一系列硬性指标，加上社会氛围等相应软性指标，从短期看，2020 年实现既定战略目标就有了具体抓手;从长远看，及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会
4、基础将更加牢固。看点三：制度安排现代社会运行主要靠依法治国，应对任何社会矛盾必须靠制度安排。人口老龄化过程中问题扎堆，风险环生，矛盾叠加，如何应对，关键在于理清头绪，搞好制度设计。从全体人民老年期生活预期来看，主要面临贫困、疾病和失能三大风险，为此，规划从养老保险、健康医疗保险、长期护理保险以及社会福利、社会救助和慈善公益等方面作出制度安排。值得一提的是，推进个人税收递延型商业养老保险试点、鼓励有条件的地方研究将基本治疗性康复辅助器具按规定逐步纳入基本医疗保险支付范围、鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险、老年人意外伤害保险等政策设计，不仅有利于化解老龄化风险，而且更有助于带动老龄用品业、老龄金
5、融业等未来新经济的稳步发展，从中可以看出，规划力图使用制度工具实现社会发展服务支撑经济发展的设计理念。突出的亮点是，规划要求开展长期护理保险试点的地区统筹施策，做好长期护理保险与重度残疾人护理补贴、经济困难失能老年人护理补贴等福利性护理补贴项目的整合衔接，鼓励商业保险公司开发适销对路的长期护理保险产品和服务等。这些制度设计的焦点在于弥补制度空白，并通过社会保险、商业保险和补贴制度的逐步建构，为全体人民应对老年期失能风险构筑安全网。同时，为了防止因老致贫、因病致贫这些未来老龄社会条件下的新生风险，规划还贯彻中央关于精准扶贫的精神，着重从社会福利、社会救助和公益慈善等方面作出制度安排，旨在确保实现
6、 2020 年脱贫战略目标，确保通过制度安排防范未来老龄化过程中的新生老年贫困风险。看点四：多元机制我国人口老龄化最突出的特征是老年人口体量巨大，目前已突破 2.3 亿，2053 年人口老龄化峰值时为 4.87 亿。更惊人的是，经过测算，从 2013 年到 2053 年的 40 年间，我国老年人口的总流量将突破 10 亿大关。如此庞大的老人潮将带来诸多问题，如何解决，既要靠制度安排，也迫切需要创新发展机制。为此，规划厘清了政府、市场、社会、家庭和个人的责任边界，提出“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动” ，这既是发展老龄事业的方针，也是发展老龄事业的总机制，旨在动员全社会方方面面齐心协力，
7、共同应对人口老龄化的挑战和压力;为保障面向老年人的基本公共服务供给，规划重申政府在保基本、兜底线职能作用的同时，还要转变职能，通过“放管服”等改革，提升政府老龄行政效能;规划高度重视市场化和产业化机制，强调坚持政府引导、市场驱动，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，培育老龄产业新业态;规划与时俱进，强调老龄事业必须走法治化、信息化、标准化、规范化的道路;规划还十分重视公益慈善以及家庭的作用，强调充分利用公益机制、家庭机制分散人口老龄化压力的重要作用。我们相信，通过以上多元有效机制，化解人口老龄化风险的渠道将全线打通，各社会主体的潜能动能作用必将得到有效发挥，不仅完成“十三五”期内的战略目标能
8、够实现，而且为推动老龄事业全面协调可持续发展奠定扎实基础。看点五：关口前移我国是全球第一人口大国，也是全球带病人口大国。随着人口老龄化的快速推进，未来带病老年人口的体量和流量惊人，给健康保障和服务体系带来的挑战深重、压力巨大。为此，规划注重实施积极老龄化和健康老龄化战略，从做好全生命周期养老准备的长周期视角出发，积极适应健康转型，既重视年轻人口的健康准备，又重视老年人口的健康干预、常见病慢病治理和发展老年人体育健身事业，旨在减少疾病、失能风险发生，减少慢病急性发作，同时，针对带病老年人口，着力发展老年医疗与康复护理服务。规划强调增强老年人的自我保健意识和能力，提升老年人健康素养水平至10%;关
9、注健康管理落地操作，为 65 周岁以上老年人普遍建立健康档案，加强对老年人常见病、慢性病分病种进行健康指导和综合干预;面向老年人开展中医药健康管理服务项目;高度重视加强老年康复医院、护理院、临终关怀机构和综合医院老年病科建设，鼓励有条件的地区将部分公立医院转为康复、护理等机构，开展家庭医生签约服务，加强康复护理人才培养。通过这一系列举措，规划把应对人口老龄化的关口前移到了年轻人口和低龄老年人口，确保从根本上降低应对人口老龄化的成本。看点六：产业谋划我国是老龄产业潜力最大的国家，老龄产业也是我国未来体量最大的新经济。规划贯彻落实中央关于“培育老龄产业新的增长点”的产业战略部署，立足老年消费市场，
10、从供需两端协同发力，以养老服务为重点，以医养结合为核心，明确了一系列政策举措，旨在为将来带动老龄服务全面发展、牵引有利实体经济的老龄用品业和老龄房地产业持续发展、拉动有利资本经济的老龄金融业融合发展打牢基础。规划不惜笔墨重彩，将养老服务置于老龄产业的突出地位，首次将医养结合纳入国家战略，强调建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，建立养老机构内设医疗机构与合作医院间双向转诊绿色通道，支持养老机构按规定开办康复医院、护理院、临终关怀机构和医务室、护理站等，特别指出对养老机构设置的医疗机构，符合条件的要按规定纳入基本医疗保险定点范围;规划贯彻中央关于全面放开养老服务市场的要求，发重力采取措施健全养
11、老服务体系，强调在建立支持家庭养老政策体系、通过政府购买服务推动专业化居家社区养老机构发展、实施“互联网+”养老工程的同时，加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营，并扩大公建民营的范围，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革，强调对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进一步放宽准入条件，落实好相关扶持政策，要求全面提升养老机构服务质量;规划关注大力发展养老服务企业，培育一批龙头企业，加快形成产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老服务产业集群;规划强调混业运营战略理念，支持养老服务产业与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲
12、等产业融合发展，鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业;规划高度重视占领巨大老龄用品市场、发展老龄科技的战略制高点，特别关切提升老年用品科技含量，加强对老年用品产业共性技术的研发和创新以及成果转化应用，落实相关税收优惠政策，同时，要求增加老年用品供给，引导支持相关行业、企业围绕健康促进、健康监测可穿戴设备、慢性病治疗等重点领域，推进老年人适用产品、技术的研发和应用。规划还立意深远，重视实施中医药战略，强调大力开发中医药与养老服务相结合的系列服务产品，鼓励社会力量举办以中医药健康养老为主的护理院、疗养院，要求建设一批中医药特色医养结合示范基地。通过这一列举措，到“十三五”期末，老龄产业发展
13、基础将会更加牢固，为今后迎来老龄产业黄金井喷期的准备将更加充分。看点七：环境建设我国在大规模城市化和社会硬件大规模建设过程中悄然快速迈入老龄社会，目前整个社会硬件设施体系基本上还是按照年轻社会的设计理念建设，难以满足日益快速增长的老年群体的客观需要，迫切需要花大力气进行适应性改造。针对这一严峻问题，规划放眼长远，立足当前，提出了一系列有力举措，强调推动设施无障碍建设和改造，严格执行无障碍环境建设相关法律法规，完善涉老工程建设标准规范体系，加强相关标准的实施与监督;关切加强与老年人自主安全地通行道路、出入相关建筑物、搭乘公共交通工具、交流信息、获得社区服务等密切相关的公共设施的无障碍设计与改造;
14、强调加强居住区公共设施无障碍改造，重点对坡道、楼梯、电梯、扶手等公共建筑节点进行改造;特别强调探索鼓励市场主体参与无障碍设施建设和改造的政策措施;特别关注加强养老服务设施节能宜居改造，要求将各类养老机构和城乡社区养老服务设施纳入绿色建筑行动重点扶持范围;重点指出支持多层老旧住宅加装电梯，引导、支持开发老年宜居住宅和代际亲情住宅;规划重申开展“老年友好型城市”和“老年宜居社区”建设示范行动，继续开展全国无障碍建设城市创建工作，以此带动“十三五”期末实现 60%以上城市社区达到老年宜居社区基本条件、40%以上农村具备老年宜居社区基本条件的目标。看点八：文化引领老龄问题归根结底是文化问题。全体人民晚
15、年幸福生活既要有殷实的物质基础，更需要有高层次的文化引领。规划以社会主义核心价值为指导，要求把敬老养老助老纳入社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，纳入文明城市、文明村镇、文明单位、文明校园、文明家庭考评;规划强调落实老年教育发展规划，创新老年教育发展机制，优先发展城乡社区老年教育，特别关切支持鼓励各类社会力量举办或参与老年教育，实施老年教育机构基础能力提升计划，开展养教结合试点，要求“十三五”期末基本形成覆盖广泛、灵活多样、特色鲜明、规范有序的老年教育新格局;规划重视繁荣老年文化，完善覆盖城乡的公共文化设施网络，推动文化信息资源共享;提出广泛开展群众性老年文化活动，培育老年文化活动品牌
16、;要求加强专业人才和业余爱好者相结合的老年文化队伍建设;规划非常关注健全老年人精神关爱、心理疏导、危机干预服务网络，要求家庭成员加强对老年人的情感关怀和心理沟通，鼓励支持社会力量开展形式多样的老年人关爱活动;规划的突出亮点之一是高度重视推进非本地户籍常住老年人与本地户籍老年人同等享受优待，要求“十三五”期末实现老年人优待制度普遍建立完善。看点九：自强自立在老龄社会条件下，一个国家如何看待老年人、一个国家的老年人如何看待自己，不仅是这个国家文明进步的重要标志，而且是这个国家应对人口老龄化综合软实力的重要尺度。规划充分体现敬老爱老助老的传统文化，重视老年人的主人地位、关注老年人的主体作用，关切老年
17、人的生命尊严，强调培育积极老龄观，引领老年人积极向上，引导全社会正确认识、积极接纳、大力支持老年人参与社会发展;规划将老年人才开发利用纳入各级人才队伍建设总体规划，鼓励各地制定老年人才开发利用专项规划;鼓励专业技术领域人才延长工作年限;要求用人单位与受聘老年人依法签订书面协议，依法保障老年人在生产劳动过程中的合法收入、安全和健康权益;强调支持老年人积极参与基层民主监督、社会治安、公益慈善、移风易俗、民事调解、文教卫生、全民健身等工作;关注推行志愿服务记录制度，鼓励老年人参加志愿服务;重视加强老年社会组织的培育扶持和登记管理，实施基层老年协会规范化建设工程，提出采取政府购买服务等措施加大对公益性
18、、互助性、服务性、专业性基层老年社会组织的支持力度，“十三五”期末实现城乡社区基层老年协会覆盖率达到 90%以上;要求支持老年社会组织参加或承办政府有关人才培养、项目开发、课题研究、咨询服务等活动;规划还要求完善老龄事业法规政策体系，完善老年人权益保障配套法规，研究建立老年人监护制度，提出健全老年人权益保障机制。看点十：强力保障好的规划的重要标志是能否保障落地变现。规划紧跟时代发展，提出充分利用现代互联网技术，着力推动各有关部门涉及老年人的人口、保障、服务、信用、财产等基础信息分类分级互联共享，搭建全国互联、上下贯通的老龄工作信息化平台，建立基于大数据的可信统计分析决策机制，这是老龄事业的大动
19、作，也是应对人口老龄化的综合性平台，有利于政府、企业、社会三大部门协同应对老龄化风险;高度重视构建财政资金、社会资本、慈善基金等多元结合的投入机制;特别关切实施人才培养工程，实施养老护理人员培养培训计划，重视专业教育体系建设，要求建立以品德、能力和业绩为导向的职称评价和技能等级评价制度，推动各地保障和逐步提高养老服务从业人员薪酬待遇;规划高度重视加强基层工作，要求进一步完善老龄工作机制，提出探索建立工会、共青团、妇联、残联等群团组织参与老年人管理服务的常态化机制和制度化渠道;规划还提出加强科学研究和调查统计工作，要求完善老龄科学学科体系，设立一批老龄科学理论研究基地、老龄产业实践研究基地、老龄
20、政策创制试点基地，组建高层次老龄问题智库，加强国家人口老龄化中长期应对策略研究;规划要求积极参与全球及地区老龄问题治理，加强与联合国有关机构、国际涉老组织和有关国家的交流与合作，推动中国老龄事业发展与落实 2030 年可持续发展议程相关目标有机对接;规划最重要的一个亮点是把老龄工作纳入党的统一领导，强调强化各级政府落实规划的主体责任，将本规划主要任务指标纳入政府工作议事日程和目标责任考核内容。总体看，在“十二五”规划基础上， “十三五”老龄事业和养老体系建设规划更上一层楼，它的实施对于保障和改善民生，增强老年人参与感、获得感和幸福感，实现全面建成小康社会奋斗目标具有重要战略意义，也值得我们期待
21、，更值得我们去努力奋斗。我们相信，我们离实现全体人民人人拥有幸福晚年生活的中国梦的宏伟目标更近!2017 年 2 月 28 日国务院发布“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划(以下简称“十三五”老龄规划)。我作为一个老年人和从事教学和研究多年的工作者，十分高兴。我认真学习文件，收获良多。回想 35 年前，我国参加维也纳“第一次世界老龄大会”时，对老龄问题还知之甚少。我国是人口老龄化后发国家，经过三十多年来的摸索就能提出这样一个系统规划是非常难能可贵的。预示着人类的一个人口和老年人口最多的国家，正在努力破解这个困扰世界的难题。在学习和研究这项规划的时候，提出几点认识。一、全面准确认识我国提
22、出积极应对人口老龄化的科学内涵“十三五”老龄规划 ，开宗明义就明确，规划是为了贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化决策部署的重要措施。积极应对人口老龄化，是中国特色社会主义事业旗帜下一个不可或缺的组成部分，对它必须认识两个关键词：“人口”与“积极” 。我们应对的是人口老龄化不仅仅是个体老龄化， “人口”老龄化是人类历史发展的必然，个体老龄化是人口老龄化出现的自然基础，也是应对人口老龄化前提;我国之所以强调应对人口老龄化是根据我国的国情，人口发展始终是我国发展的重大问题。积极应对人口老龄化是我国研究人口发展战略后，2006 年 12 月，中共中央国务院印发的关于全面加强人口和计划生育工作
23、统筹解决人口问题的决定中提出的。应对人口老龄化讲的是群体老龄化问题，包括应对个体老龄化是不言而喻的;应对群体老龄化必须依靠政治、经济、社会、文化、生态等各个方面的合力，才能够解决，仅仅靠卫生部门是不够的。应对人口老龄化既需要“良医” ，更需要“良相” 。目前世界和我国还存在经济、文化教育和健康上的不公正、不平等现象，提出应对人口老龄化，在上述领域综合实施策，才能够建成共融、共建、共同富裕，公平公正的不分年龄，人人共享的和谐社会。积极应对人口老龄化的“积极”一词，很多人把它看成是修饰词、形容词或副词，旨在加强应对的语气和力度，同“全力、大力、努力、强化，有活力、认真”等等的含义一样。这是极大误解
24、，也不够专业。在全球应对老龄化中， “积极老龄化”已经是一个明确而有特定意涵的专用名词;是在世纪之交，全世界开过多次老龄专家会议，讨论和精炼出来的;我国翻译为积极老龄化，也是多年约定成俗。它的含义是“提高老年人的生活质量，创造健康、参与、保障(安全)最佳机遇” 。这是 2002 年，在马德里召开的第二次老龄问题世界大会上，世界卫生组织提出的，是我国和全世界一致接受的;它也是健康老龄化的升级版。我国在 2006 年的时候，提出积极应对人口老龄化实质上包括健康老龄化和积极老龄化的含义在内，不是仅仅为了加强语气。我们把积极老龄化翻译成英语只能翻译成 active ageing，不能够翻译成其它，这样
25、就与国际接轨。让大多数人都知道积极应对人口老龄化的含义，这是一个有深远意义的问题。二、贯彻落实“十三五”老龄规划 ，必须全面认识养老的深邃内涵，在深化改革中有序的贯彻执行老龄化社会最突出的矛盾是满足老年人需要与社会的可持续发展之间的矛盾，解决这个矛盾，必须保持社会和谐与稳定，经济可持续发展，有丰富的物质文化产品和服务来满足老年人需要;另一方面，又要全面认识到，伴随经济社会发展进步，老年人需求不断提高，有多种多样的物质文化需求。老年人的需求是老龄工作和老龄科学长期探索的问题。养老的内涵，又是一个最难界定的问题。中国农耕社会时期家庭养老的内涵，也是困扰许多外文翻译者的难题，他们很难找到一个“等值翻
26、译” 。关于“养老”有各种各样的译法，诸如， “孝道” 、 “供养” 、 “包办一切” 、 “照顾”等等，国外经常使用“支持” “照顾” 、 “帮助” 、 “服务” 、 “参与” 、 “保障”等概念。我国在上世纪八十年代初，概括为四个老有：“老有所养” “老有所医” “老有所学” “老有所乐” ，随后又增加“老有所教” ， “老有所居” “老有所依”等等。1996 年，我国老年人权益保障法把家庭养老概括为“对老年人经济上供养，生活上照料，精神上慰藉，照顾老年人的特殊需要” 。2012 年，新修订实施的老年人权益保障法，又把老年人需求丰富了很多。这次“十三五”老龄规划对我国老年人需要和如何满足老
27、年人的需要，列出较为详细的清单。在这项规划十一章中，有八章都是讲老年人的各种需要和如何满足老年人需要的具体措施，提出了八个体系：社会保障体系，养老服务体系，健康支持体系，老年消费市场，老年宜居环境，老年人精神文化生活，老年人积极参与，老年人合法权益保障。这是迄今为止对老年人需求最全面的认识和界定，吸收了国外人口老龄化国家的经验教训，也吸收了生命科学、老年医学和社会老年学的研究成果，也传承了我国几千年来的传统文化美德。中国幅员辽阔，情况复杂，这八项规划任务有的地方已经得到一定程度的贯彻，有的地方正在努力贯彻，有的地方还需要花很大气力才能实现。经济的发展并不能自然而然地促进这一美好规划的贯彻落实，
28、因此，要按照规划的要求，根据轻重缓急，有序的通过各种改革来逐步满足老年人需求，妥善解决满足老年人需要与实现社会可持续发展之间的矛盾。在中国社会主义市场经济条件下，老年人的需要除了通过一些公共产品来满足外，许多老年人的需要，还要通过市场渠道，采取不同的支付方式来满足。诸如，政府购买服务，以无偿、有偿或优惠的方式向老年人提供，对一些没有支付能力的老年人，除了家庭赡养和抚养外，还要通过提供社会救助、慈善支持和志愿服务等等来满足其需要。在贯彻落实“十三五”老龄规划时，必须统筹安排。 “十三五”是我国全面建成小康社会的决胜阶段，老年人的脱贫是重中之重，难中之难。因此， “十三五”老龄规划必须兜住困难老年
29、群体民生的底线。首先要落实国务院近日发布的“十三五”推进基本公共服务均等化规划 ，同时又要瞻前顾后，根据党提出的新发展观念，考虑到中国特色社会主义的公平和效率问题，既要满足当代老年人的需求，又要考虑到今后更多老年人的需求。因此有些资源必须用在防止今后老年人的贫困落后和健康问题上。随着中国梦的实现，今后最终要实现解决老年人问题的政策导向转型，把以“需求”为基础，转型为以“权利”为基础，使八项需求逐步成为我国老年人应该享受的权益。三、健全健康支持体系是规划的亮点，是对养老认识的一个飞跃“十三五”老龄规划第五章“健全健康支持体系”有四节：推进医养结合，健康促进和疾病预防，医疗与康复护理服务和体育健身
30、。这一章提升了长期以来对“老有所医”的传统认识，体现国际上公认的“健康老龄化”和“积极老龄化”的理念。这个认识完全符合我国实际情况，同习近平总书记在 2016 年 8 月 20 日，在全国卫生大会上强调的“把以治病为中心转变为以人民健康为中心，把健康融入所有政策，健康以基层为重点，为老年人提供连续健康管理服务和医疗服务”等要求一致;同 2016 年，国务院先后印发的“健康中国”2030 规划纲要 、 “十三五”深化医药卫生体制改革规划 、 “十三五”卫生与健康规划等精神一致。所有这些认识是近二三十年来全球生命科学、老年医学研究成果的体现，也是我国实践经验的总结。国际最新的研究，都认为老年人衰老
31、和患有慢性病是不能避免的。目前世界上老年人健康状况最好的国家，65 岁及以上老年人患两种慢性病的比例在 15%左右。现在很多科学研究证明，许多慢性病是可防可治的，可以缓解和推迟，甚至能够逆转。老年人完全失能的时间可以压缩到很短，完全失能的人数也能够大大减少。目前我国60 岁以上老年人失能和半失能发生率低于许多新兴国家，但同健康好的发达国家相比，差距还很大，有很大的提升空间。健全我国健康支持体系还有许多工作要做，但前景是乐观的。国内外的实践证明，以治病为中心对个人的功能发挥是不利的，常常导致重治疗轻预防和康复，把优质的医疗资源和患者吸引到大医院，常常会对一些人过度检查，过度治疗，不利于分级诊疗制
32、度建设，也不能合理利用医疗资源，不利于维护健康的公平性，也不利于医疗人才的培养以及医疗资源的合理分配，常常会使一些需要治疗的人得不到及时的治疗。不以治病为中心，绝不是轻视医疗的重要性，而是要求各级医疗机构都要提高治疗的水平，重视医术高明的专家和医护人员的重要作用。2015 年世界卫生组织在全球作了十几年的研究，根据上千篇的研究报告，发表了一本关于老龄化与健康的全球报告 ，报告序言中提出“需要卫生体系从以疾病为基础的医疗模式向老年人需求为核心的综合关怀转变” 。 “十三五”老龄规划关于健康支持体系的规定是跟上新时代步伐的。四、贯彻落实“十三五”老龄规划 ，要着力发挥老年人积极作用习近平总书记重视
33、老龄工作、关注老年群体民生。2016 年 5 月 27 日， 习近平总书记在主持中共中央政治局关于我国人口老龄化形势和对策集体学习时强调，要坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，推动老龄事业全面协调可持续发展。这是我国老龄工作的基本遵循。我国是人口老龄化后发国家，所有先发的老龄化国家没有一个像我国这样把人口老龄化作为民生的大事。习近平总书记 5.27 讲话有很多论述是有深远意义的，他提出“五个着力”：着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，着力完善老龄政策制度，着力发展养老服务业和老龄产业，着力发挥老年人积极作用，着力健全老龄工作体制机制。许多论述都令人耳目一新，需要深入思考。
34、特别是，他提出“要发挥老年人的优良品行在家庭教育中的潜移默化作用和对社会成员的言传身教作用，发挥老年人在化解社会矛盾、维护社会稳定中的经验优势和威望优势，发挥老年人对年轻人传帮带作用。要为老年人发挥作用创造条件”等。他的概括比国内外已知的对老年人作用的认识深刻得多。这些认识应该适用于所有老年人，不能局限于干部和老年精英。今后老年人的科学文化水平比上一代要高得多，这是落实规划过程中应该考虑到的。让老年人共享社会发展成果的时候，自觉去承担社会责任，在长寿时代发挥老年群体中蕴藏的人力资本、人才资源、老年红利等是今后老龄政策的必然选择。 “十三五”老龄规划第九章“扩大老年人社会参与” ，很好贯彻落实了
35、习近平总书记关于“着力发挥老年人积极作用”的要求。五、贯彻规划旨在迈向构建一个最有利于老年人生存和生活的社会环境“十三五”老龄规划第七章所讲的推进老年宜居环境建设，也是一个新亮点，这个亮点的意涵丰富，远远超过无障碍建设和老有所居、老有所住等举措的内容。这也是吸收了国际上许多新的关于老年人居住安排的经验，这些经验认为在家庭老龄化、社区老龄化和最适宜的地方老龄化，最能够使老年人提高和维持功能发挥，是最理想的应对人口老龄化理念;又吸收了近年来国际上新城市建设所依据的人居环境理念，世界卫生组织关于老年友好型城市建设的倡议，以及我国新城镇建设的经验。老年宜居环境提出，意义十分深远。人和动物区分以后，动物
36、只能适应环境，而人类能够改造自然环境，创造更适于人类生存和生活的环境，这是人类能够健康长寿的根本原因。人类进入长寿时代，进入老龄化社会，老年人随着增龄功能衰退，需要得到家庭、朋友、社区、社会和国家等的帮助，保护和关爱文明社会题中应有之义。在今天人类进入后工业时代，对老年人的呵护，除了传统上的生命安全、居住安全、财产安全外，由于人类过度开发自然资源造成的各种环境污染成为新的安全问题。老年人是最容易被感染的弱势群体。因此，食品安全、呼吸安全、饮水安全、交通安全，摆脱空气、土地、水质污染，是构建老年宜居环境建设题中应有之义。在这一章中特别提出要弘扬敬老、养老、助老的社会风尚，是对我国传统美德的传承，
37、是社会主义价值观的体现，是贯穿到老龄化社会各个方面的价值取向，有利于促进代际关系的和谐与稳定，意义也十分深远。“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划专家解读之三： 加强顶层设计、科学应对人口老龄化的重要规划党的十八大召开以来，党和政府高度重视老龄事业，采取切实措施大力推动养老保障制度、养老服务体系的发展，强调使老年人在老龄事业发展过程中有更多的获得感，促进老年公平，使老龄事业和养老体系建设进入了新的发展时期。2016 年初，习近平总书记对加强老龄工作做出重要指示强调， “有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等
38、重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。此事要提上重要议事日程， 十三五期间要抓好部署、落实” 。 “十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划(以下简称“规划”)的发布体现了国家对“十三五”时期及未来一段时期老龄事业和养老体系发展的顶层设计，全面提出了科学应对人口老龄化的制度性安排，明确了工作目标和具体任务，为老龄事业和养老体系的可持续发展创造了更好的政策环境。 “规划”有三个鲜明特色：第一，养老体系的制度设计更加全面。 “规划”提出要着力加强老年人民生保障和服务供给，将社会保障体系和养老服务体系共同纳入到养老体系下加以规划，更加有利于老龄事业与养老体系的协调发展和持续发展。纵观近
39、几年我国老龄事业和养老体系的发展进程，老龄政策、社会保障和养老服务都在迅速发展，然而几方面之间的协调发展并没有得到现在这样的顶层设计，因此，在实践过程中不可避免地遇到一些发展瓶颈的制约，例如医养结合问题、长期照护保险制度与服务的提供问题、城乡之间养老服务的差距问题等。这些问题是在我国老龄事业和养老体系进入到一个全新发展阶段后出现的，客观上要求国家进行新的顶层设计、制定宏观的发展体系才能够使得相关工作发生质的飞跃。这个全新的发展阶段体现在：一方面社会保障制度实现了全覆盖。在实现了城乡居民养老保险制度全覆盖的基础上，2016 年国务院发布关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见 ，整合了城镇居民基本
40、医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，对实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义起到重要作用，直接增进了老年人在老有所医方面的保障。另一方面，老年人养老服务需求日益明显，探索长期照护保险制度的紧迫性日益突出，在以往养老保险和医疗保险发展的基础上更加突出了养老服务特别是老年照护服务的制度创新要求。提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求成为养老体系建设的重要组成部分。“规划”的制定同时兼顾了社会保障机制和养老服务需求两方面的发展需要，在老龄事业与养老体系发展已经取得成绩的基础上更加突出统筹兼顾，协调发展，为今后的持
41、续发展和积极应对人口老龄化构建了更加合理的顶层设计。第二，政策体系更加注重老龄事业和养老体系的实效。 “规划”在我国面临人口老龄化严峻形势的背景下，明确提出我国老龄事业和养老体系存在的明显短板，突出强调了在增强政策实效性和可操作性的同时，进一步加强服务设施建设、提高服务质量和提供精准服务。养老服务是我国社会服务的重要内容，提供精准服务和促进服务的公平可及是目前养老服务发展的重要方向。在过去几年中，养老机构床位数和城市社区日间照料中心的覆盖率是目标考核的重点指标，但结果是虽然养老机构床位数在迅速增长，社区养老服务设施普遍建立，然而，由于养老服务供给体制机制障碍的存在，当前我国养老服务的供需失衡已
42、经严重影响了养老服务效率，一方面是服务内容的不匹配，即所提供的服务不是老年人想要的，老年人需要的服务往往未被提供;另一方面是服务对象的不精准，即使用养老服务的人不一定是最需要的，而最需要服务的人往往得不到有效的服务。这就导致目前我国养老服务的效率比较低，亟需全面放开养老服务市场，加快推进养老服务业供给侧结构性改革，提高有效供给能力。 “规划”的重点从制定全方位养老政策进入到重视具体落实、追求实效阶段。注重质量效益，着力保基本、兜底线、补短板、调结构，促进资源合理优化配置，有效保障面向老年人的基本公共服务供给。这将进一步加快推进养老服务业供给侧结构性改革，保障基本需求，繁荣养老市场，提升服务质量
43、，让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感。第三，在老龄事业发展过程中和全社会的观念中进一步确立了积极应对人口老龄化的战略。积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。2016 年 5 月 27 日，在主持中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习时，习近平总书记强调，要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念。要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活。 “规划”从四个方面具体体现了积极应对的措施。首先是从生命历程入手，大力加强健康促进措施，提出开展老年人健康教育，促进健康老龄化理念和医疗保健知识宣传普及进社区、进家庭，增强老年人的自我保健意识和能力。
44、加强对老年人健康生活方式和健身活动指导，提升老年人健康素养水平，开展健康管理服务。加强对老年人常见病、慢性病的健康指导、综合干预。其次是加强老年体育健身，广泛开展老年人康复健身体育活动。第三是从硬件和软件两方面创造老年友好环境，硬件方面推进老年宜居环境建设，软件方面弘扬敬老养老助老的社会风尚。第四是扩大老年人社会参与。通过培育积极老龄观、加强精神关爱、发展老年教育、支持老年社会组织、发展志愿服务等一系列政策为老年人参与社会创造良好的条件。这些措施对于老年人和全社会正确认识人口老龄化，促进老年人在社会发展中的积极参与，推动社会经济可持续发展都将发挥着重要的作用。总体上看， “规划”的制定与实施对
45、于建设与全面建成小康社会相适应的老龄事业发展机制和养老体系将发挥关键性的作用，对于我国目前面临的许多亟需解决的老龄问题，包括如何推动医养结合、如何使老年人的基本养老需求得到有效满足、如何使老年人能够享有更高的生活质量、如何促进社会和家庭代际关系的和谐、如何进一步缩小城乡和不同地区老年人保障和服务水平的差距、在人口老龄化不断推进的情况下如何实现可持续发展等，都将起到重要的推动作用。 “规划”也将有助于进一步凝聚全社会各方面的力量越来越多的投入到老龄事业发展和养老体系建设中来。 “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段， “规划”的制定与实施使国家的老龄事业和养老服务在未来将会以更高效率来满足老
46、年人的养老需求，增强老年人及其家庭的获得感。“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划专家解读之四： 继往开来 不断创新 积极应对人口老龄化新态势 提升质量 精准定位 引领十三五老龄事业新发展日前， “十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划(以下简称规划)正式由国务院印发，成为“十三五”时期指导老龄事业发展、推动养老体系建设的顶层设计。规划中出现了很多新亮点、新内容、新提法，在规划名称定位、框架内容、思路提法、落实保障等层面较以往既有传承、也有创新。一、规划定位：一个核心、两重任务规划较以往最直观的不同在于名称，老龄事业发展和养老体系建设两重任务、共同发力。为什么一项规划要有两个主题、双
47、重任务呢?这里简要回顾一下我国老龄事业领域的规划：全国层面的老龄事业发展规划是从“十五”时期开始编制的，2001 年以国务院名义印发了中国老龄事业发展“十五”计划纲要;2006 年以全国老龄委的名义下发了中国老龄事业发展“十一五”规划 ，包含了老年社会保障、老龄事业基础设施建设、老龄产业、老年精神文化生活、老年人权益保障、老年人社会参与等六方面内容。随着人口老龄化的发展， “十二五”时期，以国务院名义印发了中国老龄事业发展“十二五”规划 ，在“十一五”的基础上扩展成老年社会保障、老年医疗卫生保健、老年家庭建设、老龄服务、老年人生活环境、老龄产业、老年人精神文化生活、老年社会管理、老年人权益保障
48、、老龄科研、老龄国际交流与合作等十一项内容。同时，为了缓解人口老龄化在养老服务方面的压力，“十二五”时期首次以国办的名义印发了社会养老服务体系建设“十二五”规划 ，重点明确了养老服务体系的内涵、定位、功能和建设任务等，为有效应对养老服务压力提供了规划支撑，解决了养老服务体系建设从无到有的问题。进入“十三五”时期，应对人口老龄化的任务更为艰巨。2016 年，我国 60 岁以上老年人口突破 2.3 亿，占总人口比重的 16.7%，人口老龄化趋势还将在“十三五”后期出现明显增速， “十四五”时期我国将进入中度老龄化阶段。老龄化趋势的不断加剧促使国家提出了一个核心目标，即实现及时应对、科学应对、综合应
49、对人口老龄化。同时， “十三五”正值我国全面建成小康社会的决胜期，也是我国大力推进供给侧结构性改革的关键期，发展老龄事业有两项根本任务需要实现对接：一是从供给侧出发，从老龄事业发展的高度，建设一整套应对人口老龄化的制度保障体系;二是从需求侧入手，满足我国亿万老年人的晚年需求，让老人及其家庭具有幸福感、获得感。所以，推动老龄事业发展与养老体系建设共同发展，就是为了实现供需对接，实现老有所养，让老人安心、让家庭放心。在这个意义上，在科学应对人口老龄化目标指引下， 规划既是老龄事业整体发展规划，也是为全体老年人增强获得感而设计的一整套制度安排。一项规划涵盖两重任务，一套体系满足万千需求。 规划高度凝练了国家、社会、家庭等不同主体的诉求，既体现了规划定位的创新，也体现了编制形式的创新。二、框架内容：规划对已有政策的传承和发展在中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的指导下， 规划属于老龄事业领域的五年专项规划，是国家对未来五年老龄工作的整体布局，统领未来五年老龄事业的发展思路和任务。规划具有全面、具体，强调操作和落实等特征。事实上， “十二五”以来，我国针对老龄事业发展出台了很多政策文件。其中以国务院名义下发或者以国办名义
