1、 1 / 31地方财力分析手册（精编版）地 方 政 府 财 力 与 地 方 经 济 发 展 水 平 息 息 相 关 ， 是 衡 量 该 地 区 政 府 信 用水 平 和 偿 债 能 力 的 重 要 基 础 和 依 据 。根据现行预算管理体系，我国财政核算工作由财政部负责，实行一级政府一级预算，设立中央，省级（省、自治区、直辖市），地市级（设区的市、自治州），县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区），乡镇级（乡、民族乡、镇）五级预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。目前的预算体系中，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，即财政预算“四本账”。
2、把握好这“四本账”，成为分析地方政府财政状况的关键。一、地方财政预算“四本账”1、一般公共预算（ 1） 收 入对于地方政府而言，一般公共预算中核算的收入项目包括一般公共预算地方收入、转移性收入、债务收入、债务转贷收入等。 一 般 公 共 预 算 地 方 收 入即由地方征收，按照现行体制缴入地方金库的一般公共预算收入。一般公共预算地方收入，加上由地方征收，但按照现行财政体制缴入中央金库的2 / 31上划中央收入，构成一般公共预算总收入。例如，根据安徽省 2017 年预算执行情况和 2018 年预算草案的报告：2017 年全省一般公共预算收入完成 4,858 亿元，其中，地方收入 2,812 亿元
3、，上划中央收入 2,046 亿元。 一般公共预算总收入分为税收收入和非税收入。税收收入包括增值税、消费税、企业所得税和个人所得税等 18 个税种收入（包括环境保护税，不含营业税2），不同项目税种收入需要按照对应的税收分成比例在中央和地方之间进行切分。具体来看：1）中央固定收入如消费税，需要全额上划中央；2）地方固定收入如房产税、契税等，全额归属地方；3）中央、地方共享收入如增值税、所得税等，则按照固定分成比例（增值税 50:50，所得税 60:40）。此外，省、市、县各级政府之间也有一定的分成比例，如个人所得税地方分成的 40%中，15%属于省级，25%属于区县级。1994 年 分 税 制 改
4、 革 后 ， 地 方 税 收 占 一 般 公 共 预 算 地 方 收 入 的 比 重 有 所降 低 ， 但 仍 然 维 持 较 大 比 重 ， 2017 年 全 国 总 体 占 比 为 75.1%。 税 收 收 入中 ， 受 不 同 地 区 经 济 结 构 的 影 响 ， 各 个 税 种 占 比 不 同 ， 主 要 的 税 收 收 入 来源 是 增 值 税 和 企 业 所 得 税 。 “营 改 增 ”全 面 实 施 后 ， 营 业 税 已 实 质 性 退 出了 历 史 舞 台 。非 税 收 入 主 要 包 括 专 项 收 入 、 行 政 事 业 性 收 费 收 入 、 罚 没 收 入 、 国
5、有资 本 经 营 收 入 和 国 有 资 源 （ 资 产 ） 有 偿 使 用 收 入 等 若 干 项 。 一 般 来 说 ， 经济 欠 发 达 地 区 的 非 税 收 入 占 比 较 大 。3 / 31 转 移 性 收 入转移性收入是指在各级政府财政之间进行资金调拨以及在本级政府财政不同类型资金之间调剂所形成的收入，包括上级补助收入、下级上解收入、调入资金和地区间援助收入等，其中主要是上级补助收入。4 / 31上 级 补 助 收 入 ： 指 上 级 政 府 财 政 按 照 财 政 体 制 规 定 或 因 专 项 需 要 补助 给 本 级 政 府 财 政 的 款 项 ， 包 括 上 级 税 收
6、返 还 、 一 般 性 转 移 支 付 和 专 项 转移 支 付 。 税 收 返 还 一 般 与 地 方 政 府 上 缴 的 税 收 收 入 成 正 相 关 。 补 助 收 入 是地 方 财 政 收 入 的 重 要 来 源 ， 例 如 2017 年 中 央 对 地 方 税 收 返 还 和 转 移 支 付为 65,804.88 亿 元 ， 而 当 年 地 方 本 级 收 入 91,469.41 亿 元 ， 两 者 之 比 接近 3:4。 横 向 比 较 来 看 ， 31 个 省 市 接 受 中 央 补 助 收 入 情 况 差 异 较 大 ， 经 济基 础 差 、 财 政 收 入 薄 弱 的 西
7、藏 、 青 海 、 甘 肃 、 黑 龙 江 等 地 ， 中 央 补 助 收 入与 地 方 本 级 财 政 收 入 的 比 值 超 过 了 200%。下 级 上 解 收 入 ： 指 按 照 财 政 体 制 规 定 由 下 级 政 府 财 政 上 交 给 本 级 政 府财 政 的 款 项 。 主 要 包 括 按 体 制 规 定 由 国 库 在 下 级 预 算 收 入 中 直 接 划 解 给本 级 财 政 的 款 项 、 按 体 制 结 算 后 下 级 财 政 补 缴 给 本 级 财 政 的 款 项 和 各 种 专项 上 解 款 项 。调 入 资 金 ： 指 政 府 财 政 为 平 衡 一 般 公
8、共 预 算 收 支 ， 从 地 方 政 府 基 金 预算 、 地 方 国 有 资 本 经 营 预 算 及 其 他 渠 道 调 入 的 资 金 。5 / 31地 区 间 援 助 收 入 ： 指 受 援 方 政 府 财 政 收 到 援 助 方 政 府 财 政 转 来 的 可 统筹 使 用 的 各 类 援 助 、 捐 赠 等 资 金 收 入 。 此 项 收 入 属 于 非 固 定 收 入 项 。 债 务 收 入 /债 务 转 贷 收 入债 务 收 入 ： 指 政 府 财 政 根 据 法 律 法 规 等 规 定 ， 通 过 发 行 债 券 、 向 外 国政 府 和 国 际 金 融 组 织 借 款 等
9、方 式 筹 集 的 纳 入 预 算 管 理 的 资 金 收 入 ， 一 般 用于 有 独 立 发 债 权 的 省 级 政 府 或 计 划 单 列 市 政 府 。债 务 转 贷 收 入 ： 指 本 级 政 府 财 政 收 到 上 级 政 府 财 政 转 贷 的 债 务 收 入 ，用 于 没 有 独 立 发 债 权 的 省 级 以 下 （ 不 含 省 级 ） 政 府 。 调 入 预 算 稳 定 调 节 基 金 /上 年 结 转预 算 稳 定 调 节 基 金 ： 指 各 级 财 政 通 过 超 收 安 排 的 具 有 储 备 性 质 的 基金 ， 用 于 弥 补 短 收 年 份 预 算 执 行 的
10、收 支 缺 口 。 预 算 稳 定 调 节 基 金 单 设 科 目 ，安 排 或 补 充 基 金 时 在 支 出 方 向 反 映 ， 调 入 使 用 基 金 时 在 收 入 方 反 映 。上 年 结 转 ： 指 上 一 财 年 未 使 用 的 预 算 资 金 结 转 到 当 年 使 用 。（ 2） 支 出对于地方政府而言，一般公共预算中核算的支出项目包括一般公共预算本级支出、转移性支出、债务还本支出、债务转贷支出等。 一 般 公 共 预 算 本 级 支 出指 政 府 财 政 管 理 的 由 本 级 政 府 使 用 的 列 入 一 般 公 共 预 算 的 支 出 。 按 功能 分 ， 主 要 包
11、 括 一 般 公 共 服 务 支 出 、 教 育 支 出 、 社 会 保 障 就 业 支 出 、 农 林水 事 务 支 出 、 城 乡 社 区 事 务 支 出 、 交 通 运 输 支 出 、 住 房 保 障 支 出 等 。6 / 31 转 移 性 支 出转 移 性 支 出 和 前 文 提 到 的 转 移 性 收 入 相 对 应 ， 是 指 在 各 级 政 府 财 政 之间 进 行 资 金 调 拨 以 及 在 本 级 政 府 财 政 不 同 类 型 资 金 之 间 调 剂 所 形 成 的 支 出 ，包 括 补 助 支 出 、 上 解 支 出 、 地 区 间 援 助 支 出 等 。补 助 支 出
12、： 指 本 级 政 府 财 政 按 财 政 体 制 规 定 或 因 专 项 需 要 补 助 给 下 级政 府 财 政 的 款 项 ， 包 括 对 下 级 的 税 收 返 还 、 一 般 性 转 移 支 付 和 专 项 转 移 支付 等 。上 解 支 出 ： 指 按 照 财 政 体 制 规 定 由 本 级 政 府 财 政 上 交 给 上 级 政 府 财 政的 款 项 ， 一 般 包 括 体 制 上 解 、 出 口 退 税 上 解 、 专 项 上 解 。区间援助支出：指援助方政府财政安排用于受援方政府财政统筹使用的各类援助、捐赠等资金支出。 此项支出属于非固定支出项。 债 务 还 本 支 出 /债
13、 务 转 贷 支 出债 务 还 本 支 出 ： 指 政 府 财 政 偿 还 本 级 政 府 财 政 承 担 的 纳 入 预 算 管 理 的债 务 本 金 支 出 。7 / 31债 务 转 贷 支 出 ： 指 本 级 政 府 财 政 向 下 级 政 府 财 政 转 贷 的 债 务 支 出 ，对 应 于 下 级 政 府 收 入 核 算 中 的 债 务 转 贷 收 入 。 补 充 预 算 稳 定 调 节 基 金 /结 转 下 年预 算 稳 定 调 节 基 金 和 结 转 资 金 的 解 释 参 见 上 文 。（ 3） 收 支 平 衡我们以河南省为例，汇总 2017 年省级一般公共预算收支平衡表。这里
14、需要注意的是，地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。如果把省级和下属各市县预算收支加总，我们可以得到河南省全省一般公共预算收支平衡表。两张表中的中央补助收入和上解中央支出是相等的，而本省内部（省级与市县之间）发生的转移性收支，如市县上解收入、补助市县支出等项目在加总时可以合并约去。因此，省级收支平衡表能够反映省级政府对上级（中央）和下级（河南省各市县）的财政勾稽关系，而全省收支平衡表则简化为整个河南省对上级（中央）的财政勾稽关系。8 / 312、 政 府 基 金 性 预 算政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会
15、事业发展而发生的收支预算。和 一 般 公 共 预 算 收 入 类 似 ， 政 府 性 基 金 预 算 收 入 包 括 ： 政 府 性 基 金 地方 收 入 、 转 移 性 基 金 收 入 、 地 方 政 府 专 项 债 务 收 入 和 上 年 结 转 等 收 入 项 目 。政 府 性 基 金 地 方 收 入 以 国 有 土 地 出 让 金 收 入 为 主 ， 转 移 性 基 金 收 入 一 般 包括 上 级 政 府 补 助 收 入 和 下 级 政 府 上 解 收 入 ， 专 项 债 务 收 入 和 上 年 结 转 用 来补 充 收 支 差 额 部 分 。部 分 地 区 地 方 政 府 政 府
16、性 基 金 收 入 较 少 ， 转 移 性 基 金 收 入 较 高 ， 一 般有 两 种 原 因 ： （ 1） 本 地 政 府 基 金 收 入 来 源 少 ， （ 2） 上 级 政 府 征 收 政 府性 基 金 收 入 后 再 按 照 一 定 比 例 返 还 给 下 级 。9 / 31核 心 的 土 地 出 让 收 入 中 ， 需 要 先 按 规 定 比 例 计 提 国 有 土 地 收 益 基 金 和农 业 土 地 开 发 资 金 （ 在 政 府 性 基 金 收 支 科 目 中 单 独 列 出 ） ， 缴 纳 新 增 建设 用 地 土 地 有 偿 使 用 费 （ 2017 年 1 月 1 日
17、起 由 政 府 性 基 金 预 算 调 整 转列 为 一 般 公 共 预 算 ） ， 此 外 还 要 严 格 按 规 定 计 提 住 房 保 障 建 设 资 金 、 农 田水 利 建 设 资 金 、 教 育 资 金 、 土 地 出 让 业 务 费 、 被 征 地 农 民 保 障 资 金 等 5 个 子 科 目 。政 府 性 基 金 支 出 是 按 照 “以 收 定 支 、 专 款 专 用 ”的 原 则 。 按 照 支 出 功能 划 分 ， 现 有 的 政 府 性 基 金 项 目 可 以 分 为 科 学 技 术 、 文 化 体 育 与 传 媒 、 社会 保 障 和 就 业 等 11 种 类 型
18、。3、国有资本经营预算国 有 资 本 经 营 预 算 是 国 家 以 所 有 者 身 份 对 国 有 资 本 实 行 存 量 调 整 和 增量 分 配 而 发 生 的 各 项 收 支 预 算 ， 是 政 府 预 算 的 重 要 组 成 部 分 。10 / 31国 有 资 本 经 营 预 算 收 入国 有 资 本 经 营 预 算 收 入 是 指 经 营 和 使 用 国 有 财 产 取 得 的 收 入 ， 主 要 包括 国 有 独 资 企 业 按 规 定 上 缴 国 家 的 利 润 ， 国 有 控 参 股 企 业 国 有 股 权 上 缴 的股 利 、 股 息 收 入 ， 国 有 产 权 转 让 收
19、 入 和 清 算 收 入 。 国 有 资 本 预 算 收 入 规 模较 小 ， 大 多 返 还 给 企 业 ， 地 方 政 府 可 用 规 模 较 小 。 如 河 南 省 2017 年 省 本级 国 有 资 本 经 营 收 入 合 计 21.41 亿 元 ， 其 中 国 有 资 本 地 方 经 营 收 入 仅 8亿 元 ， 其 余 大 部 来 自 于 中 央 补 助 收 入 和 上 年 结 转 收 入 。国 有 资 本 经 营 预 算 支 出国 有 资 本 经 营 预 算 支 出 主 要 包 括 单 位 对 职 工 的 工 资 福 利 支 出 ； 单 位 购买 商 品 和 服 务 的 支 出
20、； 政 府 用 于 个 人 和 家 庭 的 补 助 支 出 ， 如 退 休 金 、 救 济费 等 ； 反 映 各 级 部 门 集 中 安 排 的 一 般 财 政 预 算 拨 款 用 于 购 置 固 定 资 产 、 战略 性 和 应 急 性 储 备 、 土 地 和 无 形 资 产 ， 以 及 大 型 修 缮 所 发 生 的 支 出 ； 政 府和 单 位 规 划 各 类 价 款 本 金 方 面 的 支 出 。4、社会保险基金预算社会保险基金收入是一种强制性的专款专用的财政收入形式，其收入要专项用于政府社会保险计划的开支，因此本文不做重点分析。11 / 31二、地方政府综合财力分析1、某地区地方政府
21、财力如何计算？在与政府相关的投融资活动中，某一地区地方政府财力是判断其信用水平和偿债能力的基础和依据，反映出地方稳定的收入来源，关于其核算我们整理出两种计算方式供大家参考。（1）分预算收支表计算法首先计算公共财政财力、基金财力和国有资本财力，然后得到地方政府综合财力=公共财政财力+基金财力+国有资本财力。从核算的角度上讲，我们可以用等式和预算收支表来反映。公共财政财力=公共财政预算地方收入+上级补助+调入资金+上年结转+下级上解=（税收收入+非税收收入）+上级补助+调入资金+上年结转+体制上解+专项上解，即公共财政收支预算报表中的收入合计扣除一般债务收入即为公共财政财力基金财力=基金收入+上级
22、补助收入+上年结转+下级上解，即政府性基金收支预算报表中的收入合计扣除专项债务收入即为基金财力国有资本财力=国有资本经营预算收入+中央补助收入+上年结余，即国有资本经营收支预算表中的收入合计核算的是国有资本财力虽然公共财政收支预算报表的收入中也有核算国有资本经营收入，但二者的来源是不同的，公共财政预算下的国有资本收入，一般只涵盖行政事业单位的非税收入中国有资产收益的那部分，而国有资本经营预算的收入主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益。同时，从支出角度看，公共财政预算下的国有资本收入目的为满足公共需要，国有资本经12 / 31营预算下的收入，其目的必须用于国有资本的再投入、扩
23、大投资，包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。所以，从核算的角度，二者并无重叠。（2）财政部官方计算法2017 年 3 月 23 日，财政部发布了新增地方政府债务限额分配管理暂行办法，详细阐述了如何计算地区政府财力。地区政府财力包括一般公共预算财力和政府性基金预算财力，按照政府收支分类科目分项测算，部分收入项目结合每年政府收支分类科目变动作适当调整。具体公式为：某地区政府财力=某地区一般公共预算财力+某地区政府性基金预算财力某地区一般公共预算财力=本级一般公共预算收入+中央（上级）一般公共预算补助收入-地方一般公共预算上解支出某地区政府性基金
24、预算财力=本级政府性基金预算收入+中央（上级）政府性基金预算补助收入-地方政府性基金预算上解支出两种核算方式虽然表述不同，但总体上大致相同，都围绕着地方财政预算报表进行。第一种方式能清楚的展示地方政府三种财力状况，而且当地区财政数据披露不完全时数据来源较为稳定，计算方法简单实用。第二种方式则不考虑国有资本经营预算收支，同时在公共预算财力和政府性基金预算财力中减去了上解支出，能更准确地反映地区政府实际可支配财力，但是对数据来源的完备性要求较高。2、如何解读地方财政报告？（1）地方政府财政收入核算分类概念13 / 31在分析地方政府的财政收支报告中，对于地方政府财政收入概念的范围在不同的表述中具有
25、不同含义，我们简要通过两个概念进行区分。 分级概念地方政府一般公共预算收入+政府性基金预算收入=地方财政收入（有的报告中表述为 X 省、市预算总收入）地方政府一般公共预算收入+上划中央的税收收入=一般公共预算总收入（有的报告中表述为 X 省、市一般公共预算收入）地方政府一般公共预算收入+政府性基金收入+上划中央的税收收入=全 X 省、市财政总收入 口径概念狭义的地方政府财政收入是地方政府一般公共预算收入，广义的概念是地方政府综合财力。（2）地方政府财政收支关注要点地方财政收入是地方经济发展水平的展现，也是基础设施建设资金的重要来源，对于地方政府债、城投债、PPP 项目的投资，地方财政实力是其偿
26、债能力及未来政府支出的重要保障，尤其是在城投债的评级报告中，地方财政实力是影响评级的重要因素之一。 地方综合财力 稳定的收入来源是地方财力的基础，在此基础上，还要考量收入的结构和趋势。收入来源从公共财政预算收入中的地方本级财政收入（即税收和非税收收入）判断，其占地方综合财力的比重越高，说明地方综合财力的质量越高，财政实力越强，同时重点关注其增长率。14 / 31收入的结构从两个方面考虑，一是税收收入占本级地方收入的比重，二是税收返还和转移性支付收入占地方综合财力的比重。税收收入是较为稳定的收入，是本级政府财政收入的重要部分，其比重可以衡量本级地方政府财政收入的稳健性。税收返还和转移性支付收入是
27、分税制下，中央对地方财力的二次分配，对于经济欠发达地区，是重要的财政收入来源。收入变化的趋势主要考察政府性基金预算收入的变动。其中，国有土地出让金收入规模的发展趋势，是近年来影响地方综合财力的重要因素。地方土地出让主要通过招标、拍卖、挂牌和协议的方式进行。2010 年以来，土地出让收入占同期全国基金收入的比重一直保持在 70%以上，2017 年达到 84.7%的历史高位。相比于中央政府，地方政府对于政府性基金收入的依赖度更高。2017 年，中央基金收入占中央财政收入的比重仅为 4.7%，而地方基金收入占地方财政收入比重高达 64%。 财政支出以一般公共服务支出为代表的刚性支出在财政收入中的比重
28、直接影响地方政府的财政空间。刚性支出越多，行政管理费等固定开支占比越大，政府用于民生建设的资金相对减少，地方政府的财政灵活性降低。支出的规模可以从本级支出占综合财力的比重来看，占比越大表明地方综合财力无法覆盖支出，需要依靠上级的转移支付才能完成。（3）城投企业与地方“土地财政”土地财政是土地制度变革和财税体制调整的共同产物。集土地经营和土地管理于一体的地方政府，在经济增长竞争中对财政增收目标的追求必然导致其对土地收益的过度依赖，进而形成普遍的“土地财政”。15 / 31如果只看狭义口径和中等口径，我国土地财政相对于公共财政收入的比率较为稳定，这主要是因为 2009 年以来土地税收、土地出让收入
29、和财政收入几乎保持同步增长势头。但如果考察广义口径，土地财政膨胀速度较快，相对于公共财政收入的比重在 2009 年不足 80%，而到 2017 年已经超过160%。以土地抵押贷款为代表的广义土地财政给地方政府提供了预算软约束和更大的财力支配权，成为地方政府基建投资的主要资金来源，也固化了长期以来投资主导的经济增长模式。作为城投企业来说，和地方政府“土地财政”的联系最为密切，一是通过参与土地储备开发运作，获得土地出让金的直接和间接返还，二是将所有的土地资源抵押进行融资。在城投企业历史发展过程中，地方政府常常向城投企业注入土地资产，甚至部分城投企业实际承担了土地储备机构的职能。但是 2010 年以
30、后，监管部门逐渐厘清城投企业和土地融资的关系，规范地方政府“土地财政”。这也使得不少城投平台的运作模式亟待转型，主要体现在以下两个方面。 获得土地使用权2017 年 50 号文要求“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。因此城投企业获得土地使用权需要依靠两种规范方式：一是对于经营用地或工业用地等建设性用地，城投企业必须参与“招拍挂”，及时、足额缴纳土地出让金，获得土地使用权；二是对于不以盈利为目的的公租房、保障房等公益性用地，城投企业以政府划拨方式无偿获得土地使用权，但前提是必须经过有关部门依法批准并严格将土地用于指定
31、用途。 开展土地储备业务16 / 31以往城投企业参与土地储备一级开发有两类方式：一是地方政府直接将土地储备的职能赋予城投公司，用土地储备收益来平衡城市建设资金的缺口，此时城投公司可以直接利用储备土地融资进行一级开发；二是城投公司受政府委托，合作进行土地一级开发，进而获得土地出让金收入分成。2017 年 87 号文严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目，也给城投企业与土储机构的业务合作提出明确限制。结合 2016 年 4 号文2精神，城投企业可以提供土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务（“前期开发”之前的工作），通过政府购买服务的方式合作。另外，土地前期开发作为一种基础设施建设，
32、可以通过 PPP 模式由地方政府与城投企业进行合作。三、如何阅读城投债评级报告？城投债评级报告一般都会包涵当地财力情况，善于阅读和利用评级报告，可以减轻对于各省、市、县级行政区域的财力数据搜集工作。1、评级报告说了什么？城投债是指地方政府出资设立的承担政府公益性项目投融资功能的主体（城投企业）所发行的各类债务融资工具。由于城投企业普遍承担当地基础设施及公共服务等公益性项目的投资建设，其经营与偿债能力与地方财力有着千丝万缕的联系，因此评级公司对城投企业进行信用评级时，都会将当地经济和财政实力作为重点关注的内容。城投债评级报告中关于财政数据的说明通常在评级报告的前半部分，和地区国民经济发展水平同时
33、列出。一般分为财政收入和支出部分介绍，不同地区财政收入部分的数据在口径和层级上都不尽相同。17 / 31（1）核算级次核算级次通常有全省（市），省（市）级，省（市）本级。在口径上，全省的范围最大，省本级公共预算收入只包括省级预算单位的公共预算收入，而省级公共预算收入除省级预算单位收入外，还要包括下属市级地区税收分成收入、专项上解收入和其他来源于市级的收入。省本级公共预算支出只包括省级预算单位的公共预算支出，而省级公共预算支出除省级预算单位支出外，还要包括对下属市级地区一般性转移支付支出、专项转移支付支出和其他对下级的补助等支出。从层级关系上讲，省级收入（支出）大于省本级收入（支出），市级收入（
34、支出）大于市本级收入（支出），从数量上讲，通常市级收入（支出）大于省级收（支出）。（ 2） 收 入 ： 分 为 宽 窄 口 径 ， 各 两 个 层 级18 / 31窄 口 径 ： 核 算 的 是 地 方 一 般 公 共 收 入 （ 本 级 地 方 收 入 ） 和 一 般 公 共 预算 总 收 入 ， 同 时 列 出 税 收 收 入 的 占 比 和 增 长 率 ， 对 于 有 下 属 高 新 区 、 产 业园 区 的 城 市 还会列出新区和园区内的财政收入，和土地出让金的变动情况。在表述中一般采用“XX 市（财政）一般预算收入”和“XX 市（财政）一般公共预算收入”。全 口 径 ： 核 算 的
35、是 地 方 政 府 综 合 财 力 和 地 方 政 府 财 政 收 入 ， 前 者 的 范围 更 大 ， 包 括 了 国 有 经 营 资 本 预 算 收 入 或 者 预 算 外 收 入 ， 后 者 是 一 般 公 共预 算 收 入 、 政 府 性 基 金 收 入 和 预 算 外 收 入 的 总 和 。（ 3） 支 出 ： 按 功 能 分 类 ， 有 狭 义 刚 性 和 广 义 刚 性 之 分支 出 一 般 按 功 能 进 行 分 类 ， 强 调 民 生 支 出 的 变 动 ， 有 评 级 报 告 中 进 一步 对 财 政 支 出 进 行 狭 义 刚 性 和 广 义 刚 性 进 行 分 类 。
36、将 社 会 保 障 与 就 业 、 医疗 卫 生 、 教 育 和 一 般 公 共 服 务 四 个 支 出 科 目 定 义 为 狭 义 刚 性 支 出 ， 将 狭义 刚 性 支 付 加 上 一 般 预 算 支 出 中 外 交 、 国 防 、 公 共 安 全 、 科 学 技 术 、 文 化教 育 与 传 媒 、 环 境 保 护 等 科 目 ， 但 不 包 括 城 乡 社 区 事 务 、 农 林 水 事 务 、 交通 运 输 和 工 业 商 业 金 融 （ 采 掘 电 力 信 息 、 金 融 监 管 支 出 ） 等 事 务 四 个 科 目 ，定 义 为 广 义 刚 性 支 出 。2、 如 何 理 解
37、 评 级 报 告 中 的 财 政 数 据 ？（ 1） 城 投 债 和 地 方 政 府 财 政 收 支 的 关 系上 文 提 到 城 投 企 业 和 地 方 政 府 土 地 财 政 的 关 系 ， 有 两 条 线 ， 一 是 土 地出 让 金 和 直 接 和 间 接 返 还 ， 二 是 土 地 使 用 权 的 抵 押 ， 而 城 投 债 与 地 方 财政 最 直 接 的 关 系 是 负 担 增 量 的 市 政 基 础 设 置 建 设 的 政 府 资 本 性 支 出 。 由 于地 方 财 政 由 “建 设 型 ”向 “民 生 型 ”转 变 ， 2007 年 在 财 政 支 出 中 也 取 消19
38、/ 31了 经 济 建 设 支 出 这 一 科 目 ， 但 部 分 地 区 的 城 建 支 出 仍 然 较 大 ， 一 般 财 政 收入 和 土 地 出 让 金 收 入 无 法 满 足 ， 城 投 债 是 必 要 的 弥 补 方 式 。为更好的说明评级报告中的财政信息，我们对 2017 年各省一般公共预算收入的情况进行排序，选取广东省（第 1）和贵州省（第 23）为例，从城投债的角度比较两省及其地级市、园区的财政收入情况。总 体 上 来 看 ， 广 东 省 全 省 及 各 地 级 市 城 投 债 的 发 行 规 模 大 于 贵 州 省 。评 级 角 度 ， 广 东 省 城 投 债 发 行 主
39、体 评 级 整 体 高 于 贵 州 省 ， 对 比 两 省 城 投债 发 行 规 模 排 前 两 位 城 市 ， 贵 阳 市 AAA 级 8 只 ， AA+级 22 只 ， AA 级 13只 ， 广 州 市 AAA 级 67 只 ， AA+级 2 只 ， AA 级 10 只 ； 遵 义 市 AA+级 2 只 ，AA 级 11 只 ， 深 圳 市 AAA 级 24 只 ， AA+级 1 只 。 两 省 较 大 的 经 济 发 展 水 平和 财 政 实 力 差 距 ， 使 得 城 投 债 的 评 级 存 在 较 大 的 差 异 。20 / 31（ 2） 分 析 评 级 报 告 披 露 的 信 息
40、要 点 省 级 地 级 市21 / 311） 在 阅 读 评 级 报 告 描 述 的 地 方 财 政 信 息 时 ， 需 要 关 注 统 一 口 径 下 的财 政 收 入 绝 对 规 模 ， 注 意 不 同 语 境 下 的 统 计 口 径 ， 而 且 要 关 注 地 区 经 济 总量 和 财 政 收 入 的 关 系 。地方政府收入的绝对规模在一定程度上代表了其可支配资金的规模，反应了其调控地方经济的实力。由于核算习惯，不同地方的评级报告中的地方财政口径并不相同，同时表述也并一致，需要我们根据给出的数据和语境进行判断。广 东 省 、 贵 州 省 近 年 来 经 济 增 长 保 持 平 稳 ， 贵
41、 州 省 的 增 长 势 头 更 快 一些 。 尽 管 两 省 2016 年 以 来 ， 地 方 一 般 公 共 财 政 收 入 增 速 均 出 现 大 幅 下 滑 ，但 广 东 省 的 增 速 仍 显 著 高 于 贵 州 省 。22 / 312） 注 意 财 政 收 入 结 构 及 其 变 动 ， 税 收 收 入 占 地 方 财 政 总 收 入 的 比 重 ，关 注 市 本 级 财 政 收 入 及 税 收 收 入 占 比 。财政收入的变动体现了地方经济发展的趋势和经济环境的态势，稳定、持续的财政收入增长为其地区的城投企业发展奠定了良好的资金环境，部分城投企业的盈利来源依赖政府的财政补贴和代建
42、的基础设施项目的政府付费和回款，所以地方政府财政收入的变动会对其经营发展产生较大的影响。贵州省在 GDP 保持高速增长的同时，地方一般公共预算收入增长率却自2012 年以来逐年下降。税收收入占比从 2011 年的 67.0%，上升到 2014 年的75.1%，2015 和 2016 年税收收入和公共财政收入增幅均有下降，税收收入占比下降到 71.8%，2017 年由于税收收入增速回升，公共财政收入增速趋缓，税收收入占比反弹至 73.1%。广 东 省 地 方 一 般 公 共 预 算 收 入 增 长 率 和 税 收 收 入 增 长 率 在 2015-2017年 间 逐 年 下 降 。 广 东 省
43、税 收 收 入 占 比 呈 下 降 趋 势 ， 2017 年 广 东 省 税 收 收入 占 一 般 公 共 预 算 收 入 的 比 例 为 78.39%， 而 2010 年 高 达 84.2%。 税 收 收入 增 速 的 降 低 会 对 公 共 财 政 收 入 造 成 一 定 的 负 面 冲 击 。23 / 31由于两省对于地方财政总收入的统计口径并不一致，我们采用广东省的口径，即地方财政总收入=一般公共预算收入+政府性基金收入，比较税收收入对两省财政总收入的影响。贵州省 2016、2017 年税收收入占地方财政总收入的比重为 49.2%、45.8%，广东省为 56.8%、52.4%。显然，贵
44、州省的收入结构要差一些，同时由于基金收入占比过高，财政总收入波动更大。对 比 主 要 城 市 ， 从 2017 年 一 般 公 共 预 算 来 看 ， 广 州 市 是 贵 阳 市 的 4倍 左 右 ， 深 圳 市 是 遵 义 市 的 15 倍 以 上 （ 市 本 级 为 42 倍 ） ； 税 收 收 入 ，广 州 市 是 贵 阳 市 的 4 倍 多 ， 深 圳 市 是 遵 义 市 的 15 倍 以 上 （ 市 本 级 近 40倍 ） ； 收 入 结 构 上 ， 4 个 城 市 差 别 不 大 ， 税 收 收 入 占 市 级 一 般 公 共 预 算 收入 均 在 77%以 上 。 市 本 级 财
45、 政 收 入 合 计 数 据 不 是 全 口 径 数 据 ， 而 是 一 般 公共 预 算 收 入 加 上 上 年 结 余 、 调 入 资 金 、 上 级 补 助 和 下 级 上 解 等 事 项 后 ， 再减 去 上 解 上 级 支 出 ， 进 而 得 到 市 本 级 实 际 可 支 配 财 力 。 税 收 收 入 与 市 本 级收 入 的 比 值 显 示 ， 贵 阳 市 、 深 圳 市 税 收 收 入 占 比 较 高 ， 遵 义 市 和 广 州 市占 比 较 低 ， 表 明 转 移 收 入 、 调 入 资 金 对 遵 义 和 广 州 的 地 方 财 力 影 响 相 对 更大 。24 / 31
46、3） 关 注 财 政 自 给 率 ， 重 视 收 入 增 长 的 来 源 。财 政 自 给 率 表 明 一 般 公 共 预 算 收 入 对 一 般 公 共 预 算 支 出 的 覆 盖 率 ， 反映 公 共 财 政 的 缺 口 程 度 ， 比 率 越 低 ， 财 政 对 于 转 移 支 付 的 依 赖 性 越 高 ， 地方 政 府 财 政 平 衡 能 力 越 差 。 财 政 自 给 率 =一 般 公 共 预 算 收 入 （ 本 级 收 入 即税 收 +非 税 收 收 入 ） /一 般 公 共 预 算 支 出 。从 全 省 数 据 看 ， 广 东 省 财 政 自 给 率 较 高 ， 2017 年
47、达 到 75.22%， 而 贵州 省 只 有 35.04%， 财 政 自 给 率 处 于 较 低 范 围 。 分 城 市 来 看 ， 贵 阳 、 遵 义 市本 级 和 市 级 财 政 独 立 性 都 低 于 广 州 和 深 圳 ， 广 州 的 市 级 财 政 独 立 性 最 高 。4） 从 地 方 综 合 财 力 和 财 政 独 立 性 两 个 维 度 考 察 地 方 政 府 财 政 收 入 情况 。财 政 独 立 性 =(上 级 补 助 收 入 -上 解 上 级 支 出 ) 地 方 财 政 支 出 。 如 果 地方 政 府 的 支 出 主 要 是 由 地 方 自 有 收 入 提 供 ， 则
48、地 方 在 财 政 支 出 上 受 到 中 央25 / 31或 上 级 政 府 干 预 较 少 ， 拥 有 较 高 的 决 策 自 主 权 ； 但 如 果 地 方 支 出 主 要 依 赖税 收 返 还 和 转 移 支 付 ， 则 中 央 或 上 级 政 府 可 以 通 过 转 移 支 付 来 影 响 地 方 政府 的 行 为 ， 地 方 的 决 策 自 主 权 将 较 低 。 财 政 独 立 性 指 标 越 大 表 明 地 方 财 政的 独 立 性 越 低 。我 们 以 遵 义 市 市 级 和 深 圳 市 市 级 的 数 据 进 行 计 算 说 明 。 遵 义 市 级 数 据为 0.57， 深
49、 圳 市 市 级 为 0.02， 表 明 遵 义 市 相 较 于 深 圳 市 对 于 转 移 支 付 的依 赖 性 更 高 ， 财 政 独 立 性 较 低 。地 方 综 合 财 力 上 ， 考 虑 到 口 径 的 统 一 性 ， 我 们 采 用 计 算 三 种 财 力 的 方式 进 行 计 算 。 以 贵 州 省 为 例 ， 2017 年 地 方 综 合 财 力 6,016.45 亿 元 ， 其中 公 共 财 政 财 力 4,913.01 亿 元 ， 基 金 财 力 1,094.19 亿 元 ， 国 有 资 本 经营 财 力 9.25 亿 元 。5） 看 “土 地 ”。这 里 的 土 地 就 是 指 国 有 土 地 出 让 金 收 入 ， 即 政 府 性 基 金 收 入 中 核 算 的主 要 部 分 。 如 果 政 府 财 政 收 入 的 变 动 受 土 地 出 让 金 影 响 较 大 ， 或 者 在 土地 出 让 金 占 地 方 一 般 预 算 收 入 比 重 较 大 的 情 况 下 ， 其 增 速 波 动 较 大 ， 则 该地 区 财 政 收 入 稳 定 性 相 对 较 弱 。我 们 计 算 得 到 广 东 省 2017 年 国 有 土 地 出 让 金 收 入 /地 方 政 府 性 基 金 收入 为 91.8
