1、第 1 章 行政法概述1、 行政：是国家通过一定的组织为实现国家职能而进行的公共管理活动及其过程。（一）行政的特征：行政具有主体特定性。行政的主体是一定的国家组织或社会组织。行政具有公益性。行政管理的事务乃公共事务而非私人之事，行政的目的在于实现国家的职能。行政具有整体性与能动性。行政活动与国家职能和政策的整体相关联，必须在整体上保持统一性和连续性。行政可应时势的需要主动出击，以保护公共利益、个人利益及其实现。行政具有过程性。行政不仅是一种实体活动的过程，而且是一种程序的过程，它具有实体与程序的统一性。行政具有法定性（合法性）与（自由）裁量性。法定性，要求行政活动的主体、行为及其过程等都必须要
2、有法律（或授权法）的依据。行政机关（或其他行政公务组织）可以在法律允许的范围内行使自由裁量权。行政应受到监督。行政活动必须受到严格的监督，这种监督是多维度和多层级的。（二）行政的种类（1 ）公权力行政与私经济行政（国库行政）公权力行政又可称为“高权行政” ，是指行政主体基于国家统治权而从事的行政活动。私经济行政，又称为国库行政，是指行政主体利用私法规定的方式来完成国家任务的行为。私经济行政分为行政辅助行为、行政营利行为和行政私法行为。（2 ）秩序行政、给付行政与计划行政秩序行政又称干涉行政或侵害行政，该类行政旨在维持社会秩序，防止他人遭受非法侵害和维护公共利益。给付行政又可称为福利行政或服务行
3、政，它旨在改善公民的生存环境及生活条件，为公众提供各种生活需要上的服务。计划行政是指为实现行政上的预定目标，在兼顾各种利益的调和以及斟酌相关情况下，准备或鼓励将各项手段及资源作合理运用的行政活动。计划依其内容可分为规制性、给付性与开发性三种类型。（3 ）内部行政与外部行政内部行政，是指行政主体只针对其组织内部的人员、事务而不对社会上的人发生效力的行为。外部行政，是指行政主体作出的对社会上的人具有权利和义务效果的行政行为。2、行政法：简单地说就是有关行政（以及与行政有关）的法律规范的总称。具体言之，行政法是有关行政的主体、职权、行为及程序、违法及责任和救济关系等的法律规范的总称。行政法是有关行政
4、的法。这是行政法在性质和内容上不同于其他部门法的区别所在。行政法的内容主要涉及行政权的行使及其后果方面。行政法是有关行政的法律规范的总称。（一）行政法的性质行政法性质是国内公法，这一性质也体现了行政法在法律体系中的地位。（1 ）是公法而非私法。行政法是公认的典型的公法形态。行政法所规范的内容是国家公共管理问题，它所调整的对象是政府与公民间的关系，它所规定的行政主体、行政活动往往具有公益性的特点。（2 ）是国内法而非国际法。行政法基于一国国家主权而制定，效力及于本国领域，因此在性质上属于国内法而非国际法。（二）行政法的特点（1 ）行政法是政治性与技术性相统一的法。这是行政法在规范内容与应用上的特
5、点。（2 ）行政法既是控制法又是保障法。这是行政法在观念和功能上的特点。（3 ）行政法是具有多元性的法。行政法的多元性具体表现为：形式多元，内容广泛、易变，效力多元。（4 ）行政法是实体法与程序法的综合。行政法既是实体法又是程序法，是实体法与程序法的统一。（三）行政法效力等级宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级或下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府（包括省会市、国务院批准的较大
6、的市和经济特区所在地的市的人民政府）制定的规章。（4 ） 行政法主体：是指行政法调整的各种行政关系的参加人组织和个人。作为行政法主体的组织首先指国家行政机关，除了国家行政机关以外，也包括作为行政法制监督主体的其他国家机关、可与行政机关一道作为行政主体的社会公权力组织，作为行政相对人的企事业组织和其他组织。作为行政法主体的个人包括在行政机关和其他公权力组织中行使职权的国家公务员、其他行使国家公权力和社会公权力的人员以及作为行政相对人的公民、外国人、无国籍人等。3、行政法律关系：是指受行政法律规范调控的因行政活动（权力活动与非权力活动）而形成或产生（引发）的各种权利义务关系。行政法律关系是受法律调
7、整或约束的一种社会关系。行政法律关系是因行政活动产生或引发的各种社会关系。行政法律关系是一种行政法上的权利义务关系。（1 ） 行政法律关系的特征（1 ） 主体的恒定性与不可转化性。行政法律关系是基于行政活动而形成的，只有行政主体（国家行政机关和法律、法规授权的组织）才能代表国家行使行政权力。行政法律关系是行政主体同行政相对人之间形成的法律关系，一方主体必须是行政主体。行政主体与行政相对人是不能相互转化或者互换位置的，原告只能是行政相对人，被告只能是行政主体。行政主体：是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。
8、行政机关：是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。行政相对人：是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。（2 ） 主体资格的受限制性。根据我国的实际情况，只有行政机关和法律、法规授权的组织才能作为行政主体，其他任何组织或个人都不能构成行政主体。行政相对人除了一般年龄和精神上的要求外，还有特殊的行政法律关系所要求的特别的权利能力和行为能力。（3 ） 主体地位“平等下的不对等性 ”。不对等性具体表现为：主体双方各自权利义务的性质不完全相同；主体双方各自权利义务的数量不能相等，且一方所具有的权利义务是另一方不具有的。（2
9、） 分类（1 ） 权力关系与非权力关系权力行政：行政主体对行政相对人凭借权力手段而施行行政活动。非权力行政：行政主体对行政相对人使用非权力手段而施行行政活动。（2 ） 对内行政法律关系与对外行政法律关系对内行政法律关系：只发生在行政组织体及其行政公务人员系统内部，是指行政权力作用于行政系统之内而在该系统内发生的各种行政法律关系。对外行政法律关系：行政权力作用于行政系统之外而在行政主体与行政受体之间形成的行政法律关系。（3 ） 行政实体法律关系与行政程序法律关系行政实体法律关系：受到行政实体法规范的调整而在行政主体与行政相对人之间形成的实体上的权利义务关系。行政程序法律关系：受到行政程序法规范调
10、整而在行政主体与行政相对人之间形成的程序上的权利义务关系。（4 ） 原生行政法律关系与派生行政法律关系原生行政法律关系：因行政活动而直接形成的行政法律关系。如行政处罚关系、行政许可关系。派生行政法律关系：因行政权活动而引发的行政法律关系。主要是行政复议关系和行政诉讼关系。（5 ） 单一行政法律关系和多重行政法律关系单一行政法律关系：关系主体双方各自都只有一个当事人、权利义务只有一对、客体单一。多重行政法律关系：法律关系的各个构成要素特别是主体和内容是一种复杂多样的结构形式。主体多重、内容多重、主体与内容多重交叉。（3 ） 行政法律关系的要素（1 ） 主体：行政主体（行使行政职权的组织及其人员）
11、 ，行政受体或行政相对人（处于被管理者地位的公民、法人或者其他组织）（2 ） 内容：权利义务（3 ） 客体：对象或标的4、 公务员法律关系：是一般公民经过一定的法定程序成为公务员，基于其所担任的行政职务而与国家之间构成的权利和义务关系，内容包括公务员和国家行政机关的关系、公务员作为行政主体的代表和行政相对人的关系两个方面。第 2 章 行政法的基本原则1、 依法行政原则（1 ） 基本内涵是保障公民的权益和公共利益。依法行政必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第
12、一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的同一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。（2 ） 全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表 ”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低成本，创新管理方式，
13、增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。（3 ） 依法行政的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2、 合法行政（1 ） 合法行政原则就是要求行政权的存在和运行都必须依据法律、符合法律要求，而不能与法律发生抵触和冲突。（2 ） 法律优位：正式的法律渊源要优于从属的法律渊源，也就是法律比所有的从属立法的效力都高。行政必须服从法律。（3 ） 法律保留：只有在法律明确授权的情况下才可以实施某种行政行为。侵害保留说全部保留说重要事项说我国采用侵害保留说和重要事项说，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其
14、他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。3、 合理行政（1 ） 合理行政应该是从实质合法角度的把握，侧重关注行政裁量决定的结果是否公平、公平，行政裁量的过程是否合法。（2 ） 公平、公正原则（3 ） 平等对待原则：相同案件相同处理，不同案件不同处理。本质上的要件，事实和法律要求是相同。（4 ） 正当裁量原则：从裁量过程中，主要考察在行政裁量决定过程中有没有追求不适当的目的，或者有没有考虑不相关因素挥着没有考虑相关因素。（5 ） 比例原则：行政手段和行政目的之间进行衡量，来保证行政行为是否合乎比例的、是恰当的。4、 程序正当（1 ） 行政公开：核心是资讯公开、政府信息公开（2 ）
15、听取意见：采取听证会、论证会、座谈会等多种形式。（3 ） 保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权（4 ） 回避5、 诚实守信：行政许可法 第 8 条之规定开创合法预期和政府信赖保护之先河。6、 高效便民、权责统一（1 ） 高效：行政效率高，行政反应快；行政成本低，效益高。便民：体现了国家权力的最终归属，行政权力行使的最终目的是保证宪法规定的人权的实现。（2 ） 权责统一：职务保障和责任政府的综合体现，是保障行政机关及其工作人员依法履行职责和监督其合法行使行政权力的有机统一。第 4 章 行政组织法的一般原理1、 行政机关：为了实现行政目的而依法设置的，承担行政事务并能独立进行管理
16、的基本组织体。2、 行政机关与相关概念的比较（1 ） 行政机关与行政组织行政机关是一个静态的组织形态，行政组织则包含静态和动态两个方面。行政组织是行政机关的组合体，是一个由行政机关组成的系统，行政机关是行政组织中最小的基础单位。行政组织担当的行政事务具有整体性，享有的行政权也是全方位的，而行政机关担当的行政事务具有部分性，享有的行政权通常仅为某一方面。（2 ） 行政机关与行政机构行政机构通常是指行政机关的内部机构。行政机关是能独立对外管理的基础单位，而行政机构作为行政机关的内部组成部分，只是作为行政机关的一部分存在，只能代表所在的行政机关对外管理，不能独立行使职权。（3 ） 行政机关和公务员公
17、务员是行政机关内部承担公务的除工勤人员以外的工作人员，行政机关由公务员组成，是公务员的集合体，但公务员并不是行政机关。3、 行政主体：是指依法享有国家行政职权，能够代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。行政主体是一种组织，而不是个人。行政主体是依法拥有国家行政职权的组织。行政主体有权代表国家独立行使行政权力。行政主体能够独立参加行政诉讼。（1 ） 相关概念比较行政主体与行政法律关系主体（行政主体、行政相对人，以及对行政活动的监督主体）：行政主体是行政法律关系主体的一部分。行政主体与行政组织：法学概念与行政管理学概念。不同角度来概括行政权的承担者，行政主体强调的是哪些组织具有对外管理
18、的地位，行政组织则是一个系统概念，突出行政机关的整体性与统一性。行政主体与行政机关：法学概念与法律概念，包含关系。（2 ） 行政主体的范围和种类实践中，行政主体的范围十分广泛，国务院；国务院组成部门；国务院直属机构；经国务院授权的办事机构；国务院部委管理的国家局；地方各级人民政府；地方各级人民政府的职能部门；经法律法规授权的派出机关和机构；经法律法规授权的行政机关内部机构，议事协调机构和临时机构；法律法规授权的其他组织。种类：职权行政主体与授权行政主体；中央行政主体与地方行政主体；地域性行政主体与公务性行政主体。（3 ） 行政主体的资格及确认资格要求包括组织要件（行政机关的设立有法律依据；成立
19、经有权机关批准，正式对外公告；有法定编制和人员；有独立的经费预算；具备必要的办公条件） ，法律要件（法律法规的明确授权）确认的意义：有助于明确一个组织的法律地位；有助于确定行政行为的效力；有助于确认行政诉讼的被告。4、 行政组织法：规范和调整行政组织关系的法律规范的总和。（1 ） 功能：为公共行政的组织提供法律支撑；保障行政组织的民主、理性和公正；合理设定行政权；规范行政组织的设置；控制行政组织的规模。（2 ） 地位：是行政法的基本组成部分，是行政运作法的基础，推动行政救济法的完善。（3 ） 基本原则依法组织原则：核心是国家对行政的组织或行政组织权的行使、行政组织的形成，必须受到法律的约束。基
20、础：人民主权的要求；依法行政原则的要求；保障公民权益的需要；形成责任政府的需要。具体要求：重要的行政组织问题要由宪法和法律加以规范；行政组织法必须公开、明确、稳定；行政组织法必须切实保障公民的自由和权利；违反行政组织法要求承担法律责任。行政分权原则：采用分散的方式组织行政，行政权分别由不同组织体或不同行政机关承担。两类：不同主体间的分权；同一主体间的分权。理由：使政府更好地接近人民；防止权力集中带来的专制；减少集中管理的风险和创新管理模式；提高行政效率；满足特定公务管理的需要。方式：联邦制；地方自治；公务自治；权力下放；设置特殊机构。意义：有利于传统观念的改变，有利于行政分权制度的发展，推动民
21、主和法治的发展。组织效率原则：对行政的组织要以提高效率为宗旨。理由：实现行政目标的需要；有效利用管理资源的需要；行政效益原则的要求；保护公民权益的需要。具体要求：行政组织精简化；行政组织系统化；行政组织合理化。5、 地方制度存在的问题：地方分权不发达；民主程度不高；行政官员唯上不唯民；地区发展不平衡；中央对地方缺乏有效控制；地方制度不为法律规控。地方制度的发展构想法律分权制 形式上：通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围。内容上：一方面要扩大地方的自主权，另一方面要加强国家对地方的控制。保障机制上：确立法院作为最后的保障机关，还可设置其他程序，以保障中央和地方都在自
22、己的全县范围内活动。第 7 章 行政行为1、 行政行为：是指行政主体行使职权对相对人产生法律效果的行为。（1 ） 特征：主体是行政机关，以及得到法律、法规或规章授权的非行政机关组织体（包括行政机构、企事业单位和社会团体） ；必须是行政主体行使行政职权的行为；必须是对相对人的权利义务产生法律影响的行为。（2 ） 分类抽象行政行为和具体行政行为内部行政行为和外部行政行为作为行政行为和不作为行政行为单方行政行为和双方行政行为行政法律行为和行政事实行为依职权行政行为和以申请行政行为羁束行政行为和裁量行政行为（3 ） 效力公定力：是指行政行为一经作出，除非有重大、明显的瑕疵情形，即具有被推定为合法而要求
23、所有组织和个人予以尊重的一种法律效力。确定力：是指已生效行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不要任意改变（撤销、变更、注销、吊销）的法律效力。形式确定力，不可争力，是对行政相对人而言。实质确定力，不可变更力，是对行政主体而言。无效行政行为不具有确定力。执行力：是指已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。（4 ） 构成要件效力：一个生效的行政行为，对作出该行政行为以外的其他行政机关以及法院所同样具有的拘束效力。2、 生效规则（1 ） 即时生效：一经作出即具有效力，对行政相对人立即生效。（2 ） 告知生效：行政行为须告知相对人后方能生效。（3 ） 受领生效：行政行为须
24、经相对人受领后才能生效。相对人同不同意受领并不影响行政行为的生效（4 ） 附条件生效：当行政行为的作出附有条件时，该条件达到之时即为该行政行为的生效之时。3、 行政行为的无效、撤销与废止（1 ） 无效行政行为：是指那些形式上已经存在，但因具有重大、明显的瑕疵或者具备法定无效情形，无须有权机关确认并宣告、自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为。无效行政行为自始无效。无须有权机关确认或宣告无效，任何人均可忽视其存在。作出该无效行政行为的机关或者其他有权机关得随时宣告或确认该行为无效，权利人随时可以请求有权机关宣告或确认该行政行为无效。一般来说，行政行为被宣布无效后，被无效行政行为改变的状态应尽可
25、能恢复原状。（2 ） 行政行为的撤销：是指行政行为具备可撤销的情形下，由有权机关作出撤销决定而使其失去法律效力。（3 ） 行政行为的废止：又称行政行为的撤回，是指有权机关根据事后发生的情形，面向未来解除原本合法的行政行为的效力，从而使那些没有继续存在必要或已不符合现状的行政行为失去效力。一个合法授益行政行为只有在下列特定条件下才可予以废止：与新的法律、法规、规章、政策相抵触；原行政行为具有废止保留的附款；原行政行为具有负担附款，而相对人未履行负担或未于规定期限内履行负担；如不废止则对公益产生危害；原行政行为完成了其历史使命。第八章 行政立法与行政规范性文件1、行政立法：享有制定行政法规、规章权
26、力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动。（1 ） 性质：本质上是一种行政行为；性质是行政管理活动；目的是履行执行机关的工作职能；与其他行政行为是一种属种关系。（2 ） 与具体行政行为的区别：主体不同，行政立法的主体是享有行政立法权的特定行政机关，具体行政行为的主体是所有的行政机关和法律、法规授权的组织。对象不同，行政立法的对象是普遍的，针对不特定人和事，具体行政行为的对象是个别，针对特定的人和事。效力不同，行政立法通常反复、多次适用，具体行政行为是一次性的。适用程序不同。行政立法的程序正式、严格，具体行政行为相对简单、灵活。（3 ） 与制定行政规范性文件的区别：行政主体范围不同，
27、行政立法的主体是特定的行政机关，制定行政规范性文件的主体是几乎所有的国家行政机关。行为性质不同。行政立法不仅具有行政性质，还具有立法性质，所制定的法规、规章属于法的范畴，制定行政规范性文件行为只具有行政行为，所制定的行政规范性文件也不属于法的范畴。权力来源不同。行政立法活动是依宪法、法律或者有权机关的授权进行的，而制定其他行政规范性文件的行为则是由各级、各类行政机关在其职权范围内进行。效力不同。行政立法所指定的行政法规、规章的效力高于行政机关所制定的行政规范性文件。制定程序不同，行政立法必须经过立项、起草、审查、决定、公布和解释等立法程序，而制定行政规范性文件则没有上述严格、正式的程序。（4
28、） 行政立法具有准立法的性质：行政立法是行政机关代表公权力以国家名义制定社会规范的行为；行政立法机关所制定的规范由国家强制力保障其实施；行政立法活动程序严格，具有立法的形式特征；行政立法不同于权力机关的立法，属于准立法行为。（5 ） 行政立法的分类职权行政立法和授权行政立法职权立法：行政机关根据宪法和组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。授权立法：行政机关根据单行法律、法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。中央行政立法和地方行政立法中央行政立法：中央行政机关依法制定和发布行政法规和规章的活动。地方行政立法：地方行政机关依法制定和发布规章的活动。执行性立法和创制性立法执行性立法：是指行
29、政机关为了执行或实现特定法律、法规的规定而进行的立法。创制性立法：行政机关为了填补法律和法规的空白或者变通法律和法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。法规性立法和规章性立法法规性立法：国务院依法制定和发布行政法规的活动。规章性立法：法定的国务院主管部门和地方政府依法制定和发布行政规章的活动。2、 行政立法的结构性体系：享有行政立法权的行政机关共同构成的一个联系紧密、层级分明的系统。（1 ） 我国的行政立法体系纵向上：中央立法（全国人大及其常务委员会制定的法律；国务院制定行政法规；国务院各部门制定规章）和地方立法（省、自、直和较大市的人大及其常务委员会制定地方性法规；民族自治地方的人大制定自
30、治条例和单行条例；省、自、直和较大市的政府制定的规章） 。（2 ） 我国的行政立法体系横向上：权力机关立法（全国人大及其常务委员会制定的法律；省、自、直和较大市的人大及其常务委员会制定地方性法规；民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例）和行政机关立法（国务院制定行政法规；国务院各部门、省、自、直和较大市的政府制定的规章） 。3、 行政立法权限：不同的立法主体制定行政法律规范在内容和形式上的分工和限制，即哪些国家机关享有行政立法权以及在哪些方面、多大范围内享有行政立法权。（1 ） 特性：行政立法权限的立法先定性；行政立法权限的层级性；授权立法权限范围的有限拓展。（2 ） 保障行政立法权限的原则
31、：法律优先原则，行政必须服从法律； 法律保留原则；根据原则，以上位法为根据；不抵触原则，不得与上级立法主体制定的行政法律规范相冲突或相矛盾；不越权原则；适当性原则，行政法律规范不仅要合法，还要合理、公正、切实可行。（3 ） 行政立法的权限：国务院的行政立法权是一种从属性、补充性和执行性的立法权。行政法规的立法权限：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法或法律规定由国务院作出规定的事项；行政机关内部工作制度和工作程序；具体的行政和经济管理事项，但应当由全国人大或者它的常务委员会制定法律的事项除外；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；行政许可法第 12 条所列事项尚未制定法律的，行
32、政法规可以设定行政许可。规章的立法权限：部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项；地方规章规定的事项包括两类（一类是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；另一类是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项） ；为避免规章之间互相冲突打架，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章；行政规章可以设定行政处罚，但是有严格的限制；行政许可法第 12 条可以设定许可的事项，尚未制定法律、法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自、直人民政府规章可以设定临时性的行政许可。4
33、、 行政法律规范的效力等级宪法、法律行政法规地方性法规地方政府规章、部门规章（1 ） 实质上是不同的立法主体的法律地位的差别，这种差别表现在所制定的法律规范上就是效力等级差别，因而效力等级差别的特点必然是各行政立法机关之间关系的反映。（2 ） 特点：服从性（主要内容、原则、精神上，较低效力等级的行政立法要服从较高效力等级的行政立法） ；派生性（行政法律规范往往是较高效力等级行政法律规范的具体化或实施细则） ；可变性（与较高效力等级的法律规范相抵触或不当，有权的权力机关或者行政机关即可予以撤销或改变）5、 行政立法原则：法律优先原则；法律保留原则；民主、公开原则；协调统一原则。6、 行政规范性文
34、件：是指没有行政法规和规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。（1 ） 特征：制定主体的广泛性（几乎所有的行政机关） ；效力的多层级性与从属性；规范性和强制性（2 ） 制定行政规范性文件行为与行政立法行为的区别：制定主体范围不同，行政立法的主体仅限于宪法和法律规定的享有行政立法权的行政机关，制定行政规范性文件主体广泛；效力高低不同，行政法规、规章的效力高于其他规范性文件，法院审理行政案件时，对于规范性文件不能依据，也不能参照适用；规范的内容不同，行政法规、规章可以在法定权限内对相对人设定某些权利和义务，规范性文件无权作出涉及公民、法人或其他
35、组织权利义务的规定；规定的程序不同，行政立法要遵循严格、正式的立法程序，制定规范性文件要相对简易得多。（3 ） 行政规范性文件的法律效力行政管理：对行政管理相对方的个人、组织具有拘束力和强制执行力；对行政机关本身具有确定力、对具体行政行为具有适用力；是行政复议机关审理复议案件的依据。行政诉讼：行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的依据；人民法院审理行政案件时，对具体行政行为的合法性进行审理时，应同时审查相应具体行政行为所依据的行政规范性文件的合法性，在判决书中，不宜直接饮用行政规范性文件的条文，但在判决的理由部门可以指出该规范性文件。（4 ） 行政规范性文件存在
36、的主要问题：制定主体混乱，随意性大；越权情况严重；制定程序上，缺乏程序规则。（5 ） 对行政规范性文件的监督内部监督；上级政府有权改变或撤销下级政府不适当的决定和命令；复议机关在审查复议案件行政规范性文件与上位法相抵触，可在职权范围内予以改变或撤销，如果没有职权，可以提请上级行政机关或其他有权机关处理；下级行政机关制定和发布行政规范性文件后应向上级行政机关备案，接受审查，或发现该规范性文件与上位法抵触，依法定权限予以改变或撤销。外部监督：是指其他国家机关、社会组织和人民群众对规范性文件的监督。司法审查监督是有效方式。7、 行政立法的制约机制（1 ） 权力机关对行政立法的监督：全国人大常委会对国
37、务院的监督；地方人大常委会对地方规章的监督（2 ） 行政系统内部的监督：国务院对部门规章和地方规章的监督；省级人民政府对较大市的市人民政府规章的监督；国务院的适用裁决及其他监督；法规、规章的清理。第 9 章 行政执法1、 行政执法：行政主体依法采取的具体直接影响行政相对人权利义务的行为，或者个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。（1 ） 特征：行政执法的主体是行政主体；行政执法的内容是直接影响或间接涉及行政相对人的权利、义务；行政执法的对象是特定的。（2 ） 地位：行政执法是依法治国和依法行政的核心和关键；是行政法学研究的重要领域。（3 ） 作用：有利于实现行政法治和依法治国
38、；有利于提高行政效率；有利于消除腐败现象；有利于保护行政相对人的权益。（4 ） 分类羁束行政执法行为（行政主体只能根据行政法规范的严格规定实施而不能灵活处理的行政执法行为）和裁量性行政执法行为（行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行政执法行为）依职权行政执法行为（行政主体根据其职权而无须行政相对人申请就主动实施的行政执法行为）和应申请行政执法行为（行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施而不主动采取的行政执法行为）作为行政执法行为（行政执法主体在程序上积极有所为的行为，只要行政执法主体及其工作人员有了肯定或者否定的明确意思表示或者实施了一定的动作行为，即可认定作为行政执法行为的形成）和不作
39、为行政执法行为（行政执法主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为）授益行政执法行为（行政主体为行政相对人设定权益或者免除义务的行为）和负担行政执法行为（行政主体为行政相对人设定义务或者剥夺、限制其权益的行为）单方行政执法行为（行政执法行为以行政主体单方意思表示即可成立，无须征得相对人同意）和双方行政执法行为（双方行政执法行为必须征得相对人的同意才能作出）要式行政执法行为（行政执法行为必须具备某种法定的特定形式才能成立）和非要式行政执法行为（行政执法行为不需具备法定的特定形式即可成立）附款的行政执法行为（是指除行政法规明确规定外，行政主体根据实际需要附加生效条
40、件的行政执法行为，因此又称条件行政执法行为）和无附款的行政执法行为（是指不附加任何条件就可直接生效的行政执法行为）（5 ） 行政执法的要素行政执法的依据：是指由国家有权机关制定和认可的，由国家强制力保证实施的，行政主体及其工作人员据以作出行政执法行为的行政法律规范。主体：行政机关；法律、法规授权的组织。行为；监督2、 行政执法存在的问题及其改进（1 ） 当前行政执法中存在的问题行政执法依据方面的问题：部分执法领域无法可依，大量需要行政执法的领域还存在无法可依的情况，在一些新兴的产业领域表现得尤为突出，如在高新技术产业、金融证券业、房地产业；行政执法的依据之间相互冲突，由于我国缺乏有效的宪法审查
41、机制，导致不同的行政执法依据之间的冲突较为普遍，虽然不同的行政执法依据之间的冲突可以根据立法法的有关规定解决，但由于费时、费力而会对行政执法的实施造成困难；部分行政执法的依据不是良法，由于受利益的驱动，某些地方政府和国务院部门制定的规章、规范性文件具有浓厚的地方保护主义，部门保护主义的色彩。行政执法主体方面的问题：执法主体之间的职责不清，主要体现为交叉执法与重复处罚，地域之间、部门之间都普遍存在着交叉执法，而交叉执法的后果是重复处罚。在我国现行的条块分割的执法体制下，行政执法主体之间缺乏协调，各自为政，加之立法不完善，行政执法主体之间职责不清，交叉执法不可避免；行政执法主体的设置较为随意，行政
42、执法主体必须依法设定，但在一些政府部门和基层政府，动辄成立“执法大队” 、 “监察大队”之类的执法组织，这些执法组织的成立既无法律、法规的授权也无组织上的依据，既无合法编制也无固定经费；随意委托的情况较为普遍；行政执法人员的素质不高。行政执法行为方面的问题：滥用职权，如地方保护主义盛行，很多行政执法主体为了维护本地行政相对人的利益而对外地的相对人给予不公平的待遇，限制外地企业、组织在本地的发展， “自费执法” ；程序违法；放弃或拖延履行法定职责。行政执法的监督不力：人大的监督缺乏有效性，对于国家权力机关监督的形式，我国宪法和组织法都作了一些原则规定，但由于缺乏具体的操作规程，且对于监督的内容、
43、方式以及拒绝接受监督的责任缺乏明确的法律规定，因此往往只是流于形式，所产生的的作用不是很大；行政主体的内部监督作用有限，行政主体的内部监督只要有层级监督和专门机关的监督两种，但这两种监督制度在目前都作用有限。层级监督的机构缺乏必要的独立性，上级行政机关的监督缺乏经常性，此外行政复议制度也存在一定缺陷，这些都阻止了上级行政机关的监督作用充分发挥。专门机关的监督主要有审计监督和监察机关的监督两种，由于缺乏权威性和制度保障，专门机关的监督对同级机关的监督作用有限，而受制于行政首长责任制，专门机关的监督对较高层次的行政机关和行政首长的监督形同虚设；社会监督流于形式；司法监督的力度不够。（2 ） 对策：
44、建立完备的行政执法依据体系，首先加快立法进程，改变部分行政执法领域“无法可依”的情况，其次完善违宪审查制度；改革现有的行政执法体制：首先，加强执法部门之间的协调，在涉及多部门执法的领域设立综合执法组织。其次，实行政企分开、内部职能分离、罚缴分离等制度。再次，建立行政执法责任制度；采取有效措施，保障执法人员的素质：首先，完善行政执法人员的更新机制。其次，采取有效的措施促进执法人员提高自身素质。再次，通过培训提高现有的执法人员的素质；加强行政执法的保障：加强行政执法的物质和人员保障。加强行政执法的权力保障；普及法律知识、强化全民的法制观念；完善行政执法监督制度：首次，强化人大监督，确立以人大监督为
45、核心的监督体系。其次，对内部行政监督制度进行改革，充分发挥内部监督的作用。最后，加大司法监督的力度。第 10 章 行政许可1、 行政许可：是在在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等情形，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。（1 ） 行政许可的主体为特定主体；行政许可是一种依申请的具体行政行为；行政许可原则上是一种授益性行政行为；行政许可决定多样性；行政许可一般为要式行为；行政许可作为一种法律制度是指许可的申请、审查、批准以及监督管理等一系列制度的总和。（2 ） 性质：“解禁”或“权利恢复 ”（3 ） 作用：协调作用；保
46、护作用；调控作用；促进文化建设；推动对外贸易的发展。（4 ） 我国行政许可法设定行政许可的 6 项：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要依照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等，需要赋予特定权利的事项；提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要依照技术标准、技术规范，通过检验、测验、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的
47、设立等，需要确定主体资格的事项；法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。2、 行政许可主体：实施行政许可机关或组织，是指基于相对人的申请，对相对人的申请进行审查从而决定是否准许或者认可相对人所申请的活动或资格的行政机关和法律法规授权的组织。（1 ） 种类行政机关（必须是履行外部行政管理职能的行政机关；必须有法律明确授权其一定的行政许可权；法律授权的行政许可职权应当小于或者等于其外部行政管理职权及范围） ，在我国具有行政许可主体资格和法律地位的行政机关主要有：国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院部委归口管理的国家局、县级以上地方各级人民政府及其所属工作部门、地方人民政府派出机关。法
48、律法规授权的组织：最常见的是行政机构（行政机关内部所属的行政机构以及派出机构） ，还有一类专业技术组织。行政机关委托的组织：行政机关，这是行政机关内部的委托。行政机关内部的委托，被委托主体本身就是行政机关，被委托的主体具备行政主体的地位。3、 行政许可的一般程序申请程序：申请行为应向有行政许可权的行政机关提出，申请人有明确的意思表示，申请人应提交所需的有关材料；受理程序：包括予以受理，要求当场更正，限期补正，不予受理；审查程序：形式审查和实质性审查。实质性审查要审查的内容；申请人是否具有相应的权利能力，申请人是否具有相应的行为能力，申请是否符合法定程序和形式，授予申请人许可证是否会损害公共利益
49、和利害关系人利益，申请人的申请是否符合法律、法规规定的其他条件。实质审查种类：核查（根据法定条件和程序对有关申请材料的实质内容核实是否符合实际情形） ；上级机关书面审查；听证核查听证程序：适用于行政相对人或者其他利害关系人认为是否核发许可、变更许可、终于许可等将对其产生不利影响的许可行为。听证的程序：申请，申请人或利害关系人要求听证并在被告知有权要求听证之日起一定期限内提出听证申请；组织听证，行政机关在受到申请之日起一定期限内组织；通知有关事项，行政机关应当于听证会之前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人来；举行听证；决定，应当根据听证笔录，在许可决定期限内作出是否准予行政许可的决定。决定程序：当场决定程序；上级机关决定程序；限期作出决定程序。期限：许可作出期限 20 日，20 日不能作出决定可延长 10 日，并告知延长理由。4、 行政许可的特殊程序（1 ） 招标、拍卖程序招标：是指行政机关发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加有关特许事项的行政许可的投标，行政机关根
