1、- 1 -XX 市 市 县 政 府 机 构 改 革 和职 能 转 变 调 研 情 况 汇 报（2013 年 4 月 18 日）省编办：根据关于配合开展政府机构改革和职能转变以及开发区(高新区、工业园区)管理体制改革调研工作的通知（XS 编办函2013122 号）精神，围绕调研提纲要求，现就我市市县政府机构改革和职能转变有关工作情况汇报如下：一、关于市县政府机构改革（一）学习贯彻党的十八大、十八届二中全会和十二届全国人大一次会议精神情况，对市县政府机构改革和职能转变的主要认识和体会。党的十八大是我们党在全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期召开的一次十分重要的会
2、议。胡锦涛总书记的主题报告实事求是、高瞻远瞩，是当前和今后一段时期指引我们党团结带领全国各族人民开创中国特色社会主义事业新局面的纲领性文件，报告中指出要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，提到要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，这充分体现了党和国家对机构编制工作的重视，对于指导机构编制工作具有十分重要的意义。十二届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革和职能转变方案，明确了要按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障的目标。党的
3、十八大和十二届全国人大会议召开后，我市机构编制部门即召开会- 2 -议进行了专题学习，要求全市各级机构编制部门要把机构编制工作与党的十八大和十二届全国人大一次会议作出的部署要求紧密结合起来，特别要深刻理解把握党的十八大报告有关深化行政体制改革、严格控制机构编制的要求，切实把思想认识和实际行动统一到党的十八大精神上来，坚持以党的十八大精神指引机构编制工作。要对国务院机构改革和职能转变方案中关于国务院机构改革、国务院机构职能转变等主要内容认真研读，准确领会其精神实质，以此指导机构编制工作创造性开展，进一步推进我市政府职能转变。同时，扎实做好当前各项工作。按照市委、市政府和省编办的安排部署，靠实责任
4、，创新工作，确保全面完成今年确定的各项重点任务，为经济社会发展提供更加有力的体制机制保障通过学习党的十八大和十二届全国人大一次会议等会议精神，明晰这次改革仍然延续了 2008 年大部制改革的思路，最大的差异点在于特别突出了转变政府职能，是一个由过去比较注重外在机构合并、调整更加转向职能的转变，是内涵式的改革。具体亮点包括:一是突出 问题导向。针对突出问题进行改革,而不是为了改革而改革，不管是整合药品食品监管，还是解决海上的执法问题，这都是过去面对的老大难问题。二是突出解决民生问题。老百姓关注的问题，比如食品药品安全，医疗、卫生、看病等方面，此次整合新闻出版和广电，也是和老百姓文化消费直接相关的
5、。三是特别强调权利下放。解决好政府和市场、政府和社会的权利，强调政府给市场下放权利，发挥市场资源配置作用，特别强调政府对社会下放权利，发挥社会组织的社会管理的作用。（二）2010 年以来，我市市县政府机构设置和人员编制管理及政府部门执行“三定”规定的情况及存在问题。2010 年以来，我市认真贯彻落实省审批的政府机构改革方案，市、县两级严格按照改革文件规定设置机构、明确政府工作部门- 3 -“三定” 规定，并抓好贯彻落实。市人民政府 设 32 个工作部门，兴宾区人民政府、合山市人民政府设 24 个工作部门，武宣、象州、忻城县人民政府设 23 个部门，金秀县人民政府设 22 个工作部门，各级政府设
6、立的监察局、食品药品监督管理局列入同级人民政府工作部门，不计入机构个数。同时，全面清理了议事协调机构，进一步调整理顺了政府工作部门职责关系、部门内设机构间的职责关系，优化了政府组织结构。目前在人员编制管理上存在的问题主要有：1、各部门机构编制配备与实际工作开展还不相适应，机构编制管理工作压力不断加大。我市行政编制总量较小，全市除政法部门和乡镇政府外，其它行政机关都已基本清编，或历史原因造成的超编，在出现编制和职位空缺的情况下，仍然无法招录公务员，行政机关“用人 难” 的问题不同程度存在。同 时，随着一些涉及民生领域部门的工作职能不断增加，这些部门要求增设机构和增加人员编制的呼声很高。而省核定我
7、市的行政编制总量较小，所有的行政编制已经全部分解下达各部门，无法调剂编制用于解决这些部门人员编制紧缺的问题，矛盾日益明显。在一定程度上影响和制约了我市经济和社会事业的发展。使得我市机构编制管理工作面临的压力不断加大。很多行政机关岗位以“借（抽）调” 的办法从二层事业中补充工作人员，造成人员管理上的混乱。由于我市属新建城市，城镇化建设和发展速度与编制总量的矛盾比较突出，在现阶段难以清退较大数量的编外人员。同时，在编制结构上，也存在不合理的问题。一是层次结构失衡，县一级超编较为突出，乡一级则出现空编；二是官兵结构失衡，少数单位官多兵少，个别单位甚至是有官无兵。2、行政机关存在混用事业编制现象。20
8、10 年各级政府机构改革时，各县组建文化体育广电局，由于原文化体育局为行政机构，使用行政编制，原广电局属于参公管理事业单位，使用事业- 4 -编制，从而造成一个行政机关内部同时存在使用行政编制和使用事业编制的人员，现人员编制也没有置换；县级政务服务中心管理办公室其原核定的事业编制需置换为行政编制，但由于各县行政编制已全部分配下达到各部门，没有空编，其事业编制还无法置换为行政编制。以上情况属于行政机关混用事业编制，待自然减员或有空编后方可调剂、置换。3、退居二线领导干部占用编制比例较大。从调查掌握的情况看，全市退居二线领导干部在党政群机关和参公事业单位干部队伍中所占的比重比较高，除了市本级领导干
9、部退居二线占实有干部总数的比例在 10%以下外，县、乡（镇）两级领导干部退居二线的人数占实有干部总数的比例均达到 10%以上，有的甚至高达23%。由于退居二线领导干部未到退休年龄，仍然占单位编制，进而使部分单位一线工作人员不足，为解决燃眉之急，采取向下级单位借用人员的办法解决，导致有混编混岗现象，致使信息平台与实际人员不相符。4、在机构设置及编制管理方面还存在条条干预现象。按照机构编制管理的有关规定，严禁上级业务部门以批项目、批资金、升级达标、考核一票否决等形式干预下级的机构编制管理，但事实上，这种现象依然普遍存在。上级业务部门在发文件、召开会议、开展评比、领导讲话、批示、批资金、批项目、考核
10、一票否决时，往往要求下级政府要对口设立相关机构，对下级工作的考核和升级达标，也往往以是否设立对口机构、是否保证人员编制为前提，给机构编制管理工作带来很大的压力和困难。5、政府部门转变职能尚未真正到位，部门间协调配合需要进一步完善。2010 年市县政府机构改革，虽然进一步明确和强化部门的责任，特别是对确需多个部门管理的事项，明确了主办和协办及具体牵头单位，但事实上一些部门还存在职责履行不到位、职责移交不到位、职责分工不到位、协调力度不到位等问题，明- 5 -确和强化责任的观念有待进一步提高。如市公安局与市工商局、市文化新闻出版局、市交通运输局等部门的关系方面还有些问题待理顺。具体表现在:打击传销
11、,以工商为主,公安为辅,影响打击传销的力度；打击非法出版物方面，以文化新闻出版局为主，公安为辅（实际没有这方面职责），打击力度不够；对超载车辆存在双重处罚及双重处罚标准的问题，对营运车辆安全双重检测存在的问题；在城市管理存在管理职能及范围交叉的问题等等。6、政事分开的问题还未得到真正解决。事业单位与行政机构职责不明权限不清、事业单位与行政事业单位人员混编混岗、事业单位参公过滥的问题不同程度的存在。由于我市行政编制较少，而工作任务却未减少，人员编制紧张，满足不了工作需要，一些部门便采取借用事业单位人员，或增设事业单位扩大事业编制的办法，变相增人扩编，将行政编制变为事业编制。（三）对应国务院机构改
12、革方案，市县涉及调整、划转、整合的部门的机构编制现状及存在问题，改革的主要难点。对应国务院机构改革方案，我市涉及调整、划转、整合的部门有发改、卫生、计生、药监、文新、广电、商务、农业、工商、质监等 10 个职能部门。其中，在 2010 年县级政府机构改革中就新组建了文体广电局，将文化和体育局、广播电视局合并。这些部门的编制现状、存在问题及改革的主要难点是：1. 关于食品药品监督管理局职责调整。将 市 食 品 安 全 办 的 职 责 、市 食 品 药 品 监 管 局 的 职 责 、市 质 监 局的 生 产 环 节 食 品 安 全 监 督 管 理 职 责 、市 工 商 局 的 流 通 环 节 食
13、品 安全 监 督 管 理 职 责 整 合 。据 了 解 ，我 市 质 量 技 术 监 督 局 现 有 编 制 44名 （含 市 质 量 技 术 监 督 局 稽 查 局 。其 中 行 政 编 制 40 个 、工 勤 编 制 4个 ）。从 2005 年 1 月 1 日 质 监 系 统 承 接 生 产 加 工 环 节 食 品 卫 生 监管 职 能 以 来 ，我 市 质 监 部 门 没 有 得 到 划 转 相 应 的 人 员 编 制 。2006年 8 月 ，市 质 监 局 增 设 食 品 生 产 监 管 科 、县 质 监 局 增 设 食 品 生 产 监- 6 -管 股 ，均 没 有 增 加 编 制 ，
14、所 需 人 员 均 是 内 部 调 剂 解 决 ；全 市 市 工 商局 现 有 编 制 489 个 （含 县 级 工 商 局 及 乡 镇 工 商 所 ），2009 年 增 加 食品 流 通 环 节 监 管 职 能 也 没 有 增 加 编 制 ；市 食 品 药 品 监 管 局 现 有 编制 31 个 （其 中 行 政 编 制 28 个 、工 勤 编 制 3 个 ）。市 质 监 局 、市 工 商局 、市 食 品 药 品 监 管 局 都 存 在 着 工 作 任 务 繁 重 ，人 员 编 制 紧 缺 的 情况 。这 次 改 革 ，将 市 质 监 部 门 的 食 品 生 产 环 节 监 管 职 能 、工
15、 商 部 门的 食 品 流 通 环 节 监 管 职 能 将 划 入 食 品 药 品 监 管 部 门 ，最 大 的 难 题将 是 人 员 编 制 的 调 配 问 题 。质 监 、工 商 两 部 门 现 有 编 制 都 是 10 多年 前 制 定 的 编 制 ，增 加 食 品 监 管 职 能 后 都 是 没 有 增 加 编 制 ，无 食 品药 品 及 相 关 专 业 技 术 人 员 ，如 果 从 两 个 部 门 划 一 定 编 制 给 食 品 药品 监 管 局 ，按 照 人 随 事 走 ，食 品 药 品 监 督 管 理 局 认 为 划 入 的 人 员 未必 可 用 ，质 监 、工 商 认 为 他
16、们 的 编 制 有 限 ，增 加 食 品 安 全 监 管 职 能没 有 增 加 编 制 ，减 少 食 品 安 全 监 管 职 能 要 划 出 一 定 的 编 制 ，对 他 们原 来 的 监 管 职 能 ，监 管 力 量 减 少 了 。关于对强化食品药品监管局职能的意见和建议：一是人员编制到位后才能承接新职能；二是编制不管是划转或重新定编省编委必须要有一个总体方案或要求，或按人口比例配备，或设最低配置；三是乡镇成立食品药品监督所，强化乡镇政府食品药品安全负总职责，由食品药品监管局和乡镇政府双重管理。2. 关于组建卫生和计划生育委员会。（1）人员编制及机构现状：市卫生局现有机关编制 18 名,其中
17、：行政编制 16 名,后勤服务事业编制 2 名 。领 导 职 数 ：局 长 1 名 ，副 局长 3 名 ，科 级 领 导 职 数 10 名 。内 设 10 个 业 务 职 能 科 室 。现 有 在 职 在编 人 员 18 人 ，其中： 局 长 1 名 ，副 局 长 2 名 ，专 职 纪 委 书 记 1 名 ，科长 9 名 ，科 员 3 名 ，工 勤 人 员 2 名 。市计生委机关编制 19 名,其中：行政编制 17 名,后勤服务事业编制 2 名 ，核 定 领 导 职 数 ：局 长 1 名 ，副 局 长 3 名 ，科 级 领 导 职 数 8 名 。内 设 7 个 业 务 职 能 科 室 。现 有
18、 在 职在 编 人 员 19 人 ，其中：主 任 1 名 ，副 主 任 4 名 ，纪 检 组 长 1 名 ，科 级- 7 -领 导 8 名 ，科 员 4 名 ，工 勤 人 员 2 名 。（2）存 在 问 题 ：人 员 编 制 太 少 ，各 科 室 人 员 不 足 。市 卫 生 局 、市计 生 委 大 部 分 科 室 只 配 备 一 人 ，“人 少 、事 多 、责 任 重 大 ”。为 了 业 务 工作 的 正 常 开 展 ，只 得 从 二 层 事 业 单 位 抽 调 人 员 到 局 机 关 协 助 工 作 。由 于 抽 调 人 员 的 身 份 及 工 作 的 延 续 性 问 题 ，对 业 务 工
19、 作 的 开 展 带 来诸 多 不 便 。（3）改革的难点。改革的主要难点在于不要将整合变为简单的归并、加减计算，如何转变政府职能的问题。市卫生局和市计生委两个部门合并后，在相当长一定时期可能存在不适应之处。存在的弊端有：一是计生队伍力量减弱。人口计生工作量不变，仍然常抓不懈，两部门合并，人口和计划生育委员会部门人员将编入卫生系统，这将很大程度上缩弱计生队伍力量，不利于计生政策的贯彻实行，低生育水平无法得到保障。二是机制运行难度大。合并后的乡镇卫生院要接受双重领导，即：一方面继续接受合并后上级主管部门的垂直领导，另一方面也接受所在乡镇党委、政府有关计划生育服务的块块领导。这将使计生工作和卫生工
20、作难以协调运行，农村医疗卫生和计划生育事业难以全面发展。三是乡计生站和卫生院合并难度大。乡计生站属于财政全额拨款单位，卫生院属于财政差额拨款，合并后存在一个部门两种编制性质，人员转岗难度大，单位利益分配难。3.关于组建新闻出版广播电视局。（1）机构编制情况：XX市文化新闻出版局于2010年1月由原XX市文化局与XX市新闻出版局合并组 建。为市人民政府工作部门。核定机关编制18名，其中：行政编制16名，后勤服务事业编制2名。目前，实有公务员14名，其中处级干部达9名（含副局长4名，纪检组长1名，调研员2名，副处级干部2名），工勤人员2名，层级结构倒置，比例结构不合理，7个科室中由于人手缺出现“空
21、壳” 现象（如文物科、市场科“ 有科无人” ），几个科室也都是只有 1人。- 8 -XX 市广播电影电视 局机关编制 17 名，现实有人员 17 人。其中局长 1 名，党组书记（兼副局长）1 名，专职副局长 2 名，纪检组长 1 名，正副科长 7 名，主任科员 3 名，工人 2 名。（2）市文新局、市广电局履职过程中存在的主要问题:一是管理体制不顺。主要表现在两个方面：一是政府文化行政管理部门职能分散，影响到文化政策和发展战略的全局思考与规划，不利于资源的优化合理配置。二是文化企事业单位的所有权都归政府所有，由政府直接管理，因而在人事和经营管理上自主权不大，灵活性不强。二是部分职能存在重叠交叉
22、。如：文化行政执法归口文化部门管理，广电部门开展的打击非法接收地面卫视设施专项行政必须依靠文化综合执法队伍进行执法。三是投资渠道单一。长期以来，政府一直是文化事业单位最大和最主要的投资者，在我们这个经济欠发达地区，虽然财政文化支出呈逐年递增之势，但仍不能从根本上解决我市文化基础设施落后的问题，再加上没有形成多元有效的文化投资机制，使民间资本、社会资本进入文化领域的渠道不多。四是用人机制不活。我市各文化事业单位一直都隶属于政府机关，在组织形式、人事管理、收入分配等方面行政化倾向严重，导致这些文化部门没有充分的用人自主权，缺乏必要的制约手段和激励手段，内部运行机制僵化，人员能进不能出，待遇能上不能
23、下，专业队伍年龄老化，年轻专业人才无法引进。（3）整合的难点：一是重新对文化新闻出版局进行调整，2010年市政府机构改革，我市将市文化局、新闻出版局的职能整合，组建市文化新闻出版局，同时，明确加强文化新闻出版的统一管理，加快文化事业发展。对应国务院机构改革和职能调整方案，将统筹新闻出版广播影视资源，组建新闻出版广播电影电视局。频繁的改革调整，对新闻出版领域的干部职工会有一定的影响。二是难以解决人员编制问题。目前，市文化新闻出版局、广播电- 9 -影电视局现有编制少，人员年龄结构整体偏大。整合后，如果没有增加编制补充新生力量，现在的人员有可能难以适应新的管理模式。（四 ）对 市 县 政 府 部
24、门 和 有 关 事 业 单 位 机 构 调 整 的 意 见 和 建 议 。按照中央和省的规定，政府机构设置限额为大城市 40 个左右、中等城市 30 个左右，小城市 22 个左右。我市属于中等城市，2010 年政府机构改革设置政府工作部门 32 个。建市至今，我市机构编制较其他同类城市基数较低。随着经济社会的快速发展，我市与其他地市一样，各项工作任务日益繁重，现有的机构个数和编制数无法满足实际需要。我市希望上级在这次机构调整中，应该给予适当倾斜照顾，相应增加一些机构设置和人员编制。根据调查目前各县政府都迫切要求应加强安全卫生监管、城市管理等方面的职能。目前市级最希望设置的部门是 XX 市能源局
25、，由于我市能源资源结构的先天缺陷，加上煤炭消费大、电力装机总量不足、清洁能源和可再生能源发展起步晚等原因，能源越来越成为我市加快发展的主要瓶颈。为适应经济社会发展需要，统筹加强全市能源管理，进一步发展能源产业，巩固提升 XX 在 X 省的能源基地地位，设立 XX 市能源局势 在必行。县级最希望设置的部门是行政管理综合执法局。如 今 城 镇 化 建 设 地 不 断 发 展 ，加 强城 市 管 理 工 作 势 在 必 行 ，为 避 免 职 能 交 叉 、多 头 管 理 的 现 象 ，就 需要一个相 对 集 中 行 使 行 政 处 罚 权 的 行 政 机 构 。（五）议事协调机构及其办事机构的设置情
26、况，对规范设置议事协调机构的意见和建议。2010 年政府机构改革，各县已按清理议事协调机构规定，清理了大部分机构，仅保留少量议事协调机构，2010 年政府机构改革，我市已按清理议事协调机构规定，将市扶贫开发领导小组办公室更名为市扶贫开发办公室，由议事协调机构的常设办事机构调整为在市发展和改革局挂牌；将市人民防空办公室由议事协调- 10 -机构的常设办事机构调整为在市住房和城乡建设局挂牌。因其工作涉及面广、现行的管理措施有力有效，建议继续保留。对规范设置议事协调机构和办事机构的意见和建议：1进一步明确议事协调机构的设立标准,应明确议事协调机构应在什么情况下设置,什么情况下不用设置,而且议事协调机
27、构的设立还应具有灵活性,才能及时回应社会需求。2创新议事协调机构的管理方式。一是特定事项的议事协调机构,或者说就是临时机构,在设立时就应当明确撤销的条件和期限；二是将将议事协调机构情况列入政务公开的内容。虽然议事协调机构更多的是协调各部门之间、地区之间的有关重大事项,是党委政府的内部事务，与公民、法人和其它社会组织没有直接的联系，其设立、撤销等方面的管理属于内部行政行为，还是有必要列入政务公开事项，在政府网上进行公开。其好处，一是使各部门和有关人员了解这类机构的职责、组成人员等；二是在平时的运作中，可以使党政各部门明白自己的职责，便于工作的开展；三是也便于有关部门的管理。二、关于市县政府部门职
28、能转变（一）对市县政府职能定位、履行职责的重点、市县乡三级政府之间权责划分等方面的意见和建议。转变政府职能是政府机构改革的核心，是深化行政管理改革的突破口。县级将对有行政审批职能的政府部门把行政审批权统一集中到一个内设股室，在该股室增挂行政审批办公室牌子，并统一进驻政务中心办公。建议上级政府进一步下放了管理权限，减少逐层审批程序。（二）县政府职能履行过程中碰到的最大困难和问题。我市对政府各部门现有职责进行认真梳理和分析，结合实际确定各部门的职责分工，切实解决了一些部门职责交叉和关系不顺的问题。但是，政府部门在履行职能时碰到一些困难和问题，最大困难和问题主要体现在两个方面：一是难以彻底理顺职能交
29、- 11 -叉、多头管理的问题。如：一头猪从养殖到上餐桌，期间就有畜牧、药监、卫生、质监和工商等部门的参与监管，当遇到界定不清的担责之时，各部门就推诿扯皮。另外，在城市建设管理方面，各县（市、区）普遍存在着住建、国土、工商、环保、公安交警等部门多头执法、交叉执法的现象。二是难以解决编制不足的问题。目前，我市市县乡三级政府工作部门普遍存在编制少、专业技术人员紧缺的问题。受编制限制，很多单位多年以来没有得补充新生力量，现有的人员年龄偏大、知识陈旧，而且很多人员都一身兼多职，工作疲于应负。（三）关于市县政府职能转变的突出内容。政府职能转变是一个持续不断的长期过程，不可能一蹴而就，一次调整到位。只要社
30、会经济还在发展，这一过程就不会停止。虽然职能转变是长期的、经常性的，但每次的任务应根据具体情况有所不同，尤其在当前全球经济复苏乏力、发展前景不容乐观，国内经济增长下行压力和产能相对过剩矛盾加剧的情况下，更要区分政府职能转变的轻重缓急，着力解决当下面临的紧迫问题。一是向市场放权，激发企业和个人创业积极性。十八大报告指出，要处理好政府与市场的关系，更加尊重市场规律，更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。应当明确，经济发展的主体力量在市场，企业和公民才是创造财富的主体，政府职能要转到为市场主体服务、创造良好的发展环境上来，尊重人民群众的首创精神，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在活力。
31、二是向社会放权，激发社会活力。应当看到，30 多年来政府对经济领域的放权尽管有诸多不尽如人意之处，但还是比社会领域的放权大得多。随着人民群众维护自身权益的意识和能力越来越强、参与社会管理的积极性不断高涨，必然要求政府加大向社会领域的放权力度，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理- 12 -服务，更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。三是强化宏观管理，为市场和社会提供优质公共服务。当前政府承担的微观经济管理职能较多，突出表现是仍然把很多精力放在抓项目、抓审批上，这已不适应新形势下政府的职能定位要求。应当看到当前政府在市场监管领域的能力还不够、社会管理和公共服务水平还有待提高，特别是本轮改
32、革加大市场、社会放权的力度以后，将对政府的管理水平提出更高的要求。这就要求政府加大对经济社会各方面的估量分析及科学预测，制定相应的方针、计划、目标、政策和制度，该扶持的扶持，该规范的规范，该放手的放手，该加强的加强，确保做到“ 放而不乱” ，为经济社会的健康发展保驾护航。（四）县级最希望市级下放的职能和最希望市级取消或下放的审批事项。市级最希望自治下放的审批事项有：一是下放投资审批事项，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况和需要总量控制的外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；二是下放生产经营活动审批事项。凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活
33、动审批，一律下放地方。三是减少项目配套经费。中央或者省审批给地方的一些项目，很多是需要地方财政配套资金后，才给予拨付项目资金的。建议减少或者免除一些项目专项资金的配套规定，增加一般性转移支付规模和比例，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。而县级最希望按照“扩权强县” 有关规定， 让市级简政放权，把更多的审批事项和相关职能下发至县级，更好地方便群众，提高工作效率。（五）对应国务院职能转变的要求，县级政府部门需进一步明确和加强的职能，以及减少或弱化的职能。对部门职能承接、划转、下放、整合的意见和建议。- 13 -县级政府部门需进一步明确和加强的职能应包括：统筹协调本地区经济社会事务、强化社会管理
34、和公共服务、解决民生问题、加强反腐倡廉、处置突发公共事件的能力等。需要减少或弱化的职能就是“ 政企分开、政 资分开、政事分开、政社分开” 所包括的内容。部门职能的承接、划转、下放、整合工作，需要自上而下进行，县级必须严格按照上级要求做好相关工作。（六）清理行政审批事项的基本情况，按规定应取消、下放事项的实际执行情况，对相关工作的意见和建议。按照XX 省人民政府关于 扩权强县工作的意见（X 政发201072 号）精神，我市积极开展行政 审批事项清理工作，按规定应取消的已取消、应下放已下放。2012 年 5 月已印发XX 市人民政府办公室关于印发 XX 市扩权强县行政 审批下放目录的通知（来政办发
35、 2012146 号）文件，明确下放 县级管理的行政许可事项 400 项，委托下放县级管理的行政许可事项 36 项，暂不下放的有 28 项。此外，目前各县在事业单位改革前已在各县范围做了清理，部分二层事业单位不符合承担审批的事项，均已予以撤销或收归行政主管部局。（七）关于部门之间、部门内部、部门上下级之间职责不清、交叉重叠、关系不顺等情况，相关调整的意见和建议。关于部门之间、部门内部、部门上下级之间职责不清、交叉重叠、关系不顺利等情况，涉及到理顺部门职责关系，相关调整建议：一是通过机构整合的办法，由外部的交叉变成内部的合作，食品最能说明这个问题，包括这次国务院作的这几项改革，解决这个问题。二是
36、通过“ 三定” 进一步理清，按照 责权一致的原则和要求，把现行的职责交叉问题逐项列出来，再给它理清。当然，部门设置再合理，职责交叉重叠恐怕是不可能完全解决的。有一些在法上也好， “三定”当中也好，写得很清楚，但是一旦运行起来很可能又互相交织在一起，所以我们特别强调要讲究部门之间的合- 14 -作，既有分工，又有合作，真正分工不合理的，我们想办法加以解决，但是大量的事情就要靠各个部门在运行当中通过合作解决这个问题，来解决老百姓感到找你也不是，找他也不是，不知道你们到底管什么的问题。通过这个办法来解决方便老百姓办事、解决职责交叉问题是最大的一个好处，责任明确，方便老百姓办事。（八）有关政企分开、政
37、资分开、政事分开、政社分开工作的开展情况。实现四个分开的难点和突破口。难点：推进职能的转移、下放、整合和加强。突破口：推进职能转移，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用；推进职能下放，充分发挥中央与地方两个积极性；推进职能整合，着力解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能；推进职能加强，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制。（九）政府所属企业的大致情况。政府所属事业单位承担行政职能的总体情况。结合事业单位清理规范工作，有哪些职责事项条件成熟、可划归行政机关。目前，市本级成立有 XX 市城市建设开发有限责任公司、XX市教育投资有限责任公司、XX 市农业发
38、 展投资有限责任公司、XX 市旅游开发有限 责任公司、XX 市文化 发展投资有限责任公司、XX 市红河投资 有限责任公司、XX 市交通投资有限责任公司、XX 市投 资担保有限 责任公司、XX 市 铁路投资有限责任公司等10 多政府直属的国有独资有限公司，作为市人民政府在城市建设、文化事业与文化产业发展、城市旅游建设发展、教育园区内基础设施等建设发展项目的投融资平台。公司人员控制数在 4-20 名不等。通过 2011 年以来开展的事业单位清理规范和去年开展的承担行政职能事业单位调查工作，条件成熟可划入行政机关的职能- 15 -主要有事业单位法人登记、财政稽查、环境监察、档案管理、党员远程教育、农
39、机推广和监管、水库移民管理、招商引资、机关事务管理等。三、关于乡镇机构改革（一）乡镇机构设置、职能配置和人员编制管理的总体情况及存在问题。2011 年深化乡镇机构改革以来，各县市乡镇机关内设机构 5个，分别为党政办公室、人口和计划生育办公室、社会治安综合治理办公室（维护社会稳定办公室、610 办公室）、社会事务办公室、经济发展办公室。前三室的设置、配置、管理比较顺畅，后两室是综合性的岗位，岗位要求比较专业，乡镇一级缺乏相对应的人才，加上编制少、干部队伍老龄化严重，后两室的作用没能有效发挥。乡镇政府的主要职能是：落实国家政策，严格依法行政，发展乡村经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定
40、。乡镇直属事业单位设有 8 个，分别是社会保障服务中心、文化体育和广播电视站、村镇建设管理站、农业技术推广站、农业机械化管理推广站、水利站、林业工作站、人口和计划生育服务站（与人口和计划生育办公室合署办公）。8 个事业机构总体的设置、配置、管理比较合理顺畅，但随着近两年来社会的发展，服务工作事项的增加，文化体育和广播电视站和镇村建设管理站的编制数、工作人员明显不足，严重影响乡镇工作。乡镇司法所、国土资源管理所、财政所和兽医站则实行“县乡 共管、以县为主” ，属县直单位直管。存在问题：一是公务员队伍和事业单位人员结构有待优化。乡镇干部队伍一直趋于老化，虽然当前政府在积极调整干部结构，引进了相当一
41、批具有较高学历的青年干部，但老、中、青比例仍然失调。年轻公务员大多被调或借调到县直单位或部门工作，在行政编制设置方面出现有岗无人的现象。另外，乡事业单位人员- 16 -中，大多年龄比较大、文化水平和技术水平较低，真正懂业务的专业技术人员少，人员结构和专业结构不合理。有的乡镇事业单位中没有一个中级以上职称的人员。总的来说，事业站所整体技术力量偏低，综合服务功能差，由于受编制的限制，人员结构优化工作仍存在一定困难。二是人员成分复杂，文化素质普遍不高。在乡镇一级，干部队伍成分较为宽泛，既有选调生、公务员，又有参照公务员管理条例的事业编制人员，还有不带编制的临时工，队伍的广泛性就决定了素质的参差不齐。
42、而选调、挂职的相对高学历者往往是把乡镇当成了事业的一块跳板，因而乡镇往往难以留住具有高学历高素质的人才。三是部分乡镇认为“县乡共管，以县为主”的管理模式削弱了乡镇人事管理权限。乡镇县直管单位，乡镇服务无法插手，其现有结构和人员的责、权、利与乡镇工作不对口，乡镇无法与之工作对接。乡财政所、国土资源管理所、渔牧兽医站实行“县乡 共管，以县为主” 的管理模式，由于 县直部门与以上单位异地办公，不利于工作人员的日常管理和考核，缺乏必要的组织纪律监督。另外，由于管理主体易错位，造成管事的管不了人，管人的部门无法履行监督职责，绩效考评将以县管为主的单位的工作目标列入乡镇工作考评内容，造成了权责不一致的局面
43、。（二）关于乡镇功能定位、履行职责重点及需要加强的职能的问题乡镇功能定位、履行职责的重点是促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四个方面。工作较为薄弱的有基层党建、新农村建设的规划、现代化农业的产业结构调整、征地、社会维稳、招商引资、安全生产等工作。应加强社会管理和公共服务职能，把主要精力放在维护稳定、服务农民、促进发展工作上。主要问题有：一是部分事业单位并没有- 17 -真正转变自己的角色，没有主动向农民和多种经济组织提供实实在在的服务。二是事业单位普遍存在着资金不足的问题，无法添置一些技术服务设施，难以开展推广项目。三
44、是投资项目乡镇难以插手。现在搞的农业综合开发、水利投资等农业投资项目，直接由县职能部门，如农业局、水利局、国土局把资金用到村上，乡镇插不上手，因而乡镇仅限于调节作用。出现问题的是乡镇不够了解，服务不够好。（三）乡镇最希望增设及撤并的机构。现阶段的乡镇工作中，社会保障、医疗卫生服务、文化教育、信访维稳、安全生产、食品安全和环保等工作较为薄弱，需要加强。部分县乡镇反映最希望增设乡镇综合行政执法办公室和乡镇环卫所。（四）乡镇最希望县级下放的职能及赋予的权限。下放的职能：希望下放面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。现在乡镇管理部门一般是委托执法，没有执法权，平常职能靠说好话来进行管理，发现问题要报
45、告委托单位，委托单位执法人员有空才会来处理，等委托单位有空违法行为已经完成，不利于城镇的管理。只有处罚和教育同时进行，才能够管理到位，改变乡镇城镇面貌。赋予的权限：县级职能部门要加大放权力度,特别是乡镇政府的财政权、人事权、执法权、监督权、指导权,使乡镇政府责、权、利相一致,合理调配人、财、物的流动使用,更好的进行管理和服务于群众。对于像农业比重较大、经济欠发达的乡镇，重点下放“三农” 服 务等方面管理权限; 对于另外工业化和城镇化发展到一定水平的乡镇,重点下放社会管理和公共服务等方面管理权限。（五）乡镇提供服务的侧重点和应该增加的服务项目。当前乡镇提供服务的侧重点是三农服务和社会事务服务，包
46、括农村养老保险、计划生育、公共文化、信访、农业技术推广、惠- 18 -农补贴申办、民政救助等服务项目。我市乡镇基本建立了“一站式”公共服务大厅，将面向农民群众的审批、服务、咨询事项集中统一到服务大厅办理。目前，应该增加基本医疗（新农合）服务项目。乡镇提供服务的侧重点应该便民、利民、为民，应该增设“一站式”服务、青年就业创业培训、农业信息服务、垃圾回收处理服务等项目。如“一站式” 服 务可以通过政府购买 解决、青年就业创业培训可以通过市场解决，农业信息服务可以通过政府购买和市场共同解决、垃圾回收处理服务可以通过市政府、乡政府、村委员三级联合解决。转变政府职能，强化服务功能，乡镇干部要把主要精力放
47、在社会管理和公共服务上，把管理寓于服务中。服务能力建设是一项系统、复杂的工程，应该解决好“能不能服务好、怎样服务好、从哪些方面服务”的 问题，主要从以下四个方面着手：一是理顺体制，健全服务机制，解决无权办事的问题；二是发展经济，夯实服务基础，解决无钱办事的问题；三是强化锤炼，提升服务能力，解决无能办事的问题；四是改进作风，强化激励引导，解决无心办事的问题。（六）本次深化乡镇机构改革应该突出的亮点和有所创新的方面。本次深化乡镇机构改革一个突出亮点在于“按需设岗，因岗定员” ，按照机构 编 制实名制管理的要求，切实做到机构、编制和实有人员数一一对应。根据镇党政机关职能转变的总体要求，按需设岗，将职
48、能细化到各个职位，明确各职位的职权范围，切实做好各职位的定编、定岗、定员工作。本次深化乡镇机构改革可通过通过机构精简与体制创新，把乡镇工作的着力点放在营造良好的发展环境、扶持典型进行示范引导上来，全面推行乡镇党务、政务公开，规范办事依据，简化办事程序，明晰岗位职责，提高工作效能，加快推进城乡统筹发展。- 19 -四、对规范和加强机构编制管理的意见和建议（一）建议省编委重新合理核定和适当增加我市行政编制。我市属新建城市，原核定的行政编制总量偏少。随着我市经济社会快步发展，编制供求矛盾日益明显，在一定程度影响和制约了经济和社会事业的发展。建议省编委根据新建城市行政管理任务的需要和特殊性，对我市的行
49、政编制重新测算并给予照顾和倾斜，按我市行政编制总量的 10%20%给我市增加行政编制，并时适当向基层倾斜，缓解县直机关超编压力。（二）建议进一步建立和完善机构编制沟通协调机制，加大对上级部门干预机构编制工作的督查力度。条条干预不仅削弱了机构编制部门的权威性，而且会使得其它部门相互效仿，致使机构编制工作陷入无序状态。建议上级部门下发文件中凡涉及机构编制事项都必须由机构编制部门扎口管理，单独行文，确保机构编制管理“三个一 ”的工作制度落到 实处。 对那些未经编制部门审核，由部门代党委、政府起草的文件和领导讲话不应涉及机构编制事宜，部门下发文件和召开会议擅自涉及机构编制事项的，应一律视作无效。上级业务部门不应以项目、资金、评比、检查达标等手段干预下级的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数核定，不应对下级的机构编制作出规定，不应要求上下机构完全对应。（三）建议进一步加快推进机构编制工作法制化进程，确定机构编制管理的法律地位。一是要加强机构编制法规宣传。通过全方位、多形式、广角度的宣传，使机构编制法规深入人心，不断增强各级各部门领导的机构编制法规意识，努力为机构编制工作创造一个良好的法制氛围，从而实现有法必依。二是要加快立法进程。条例、暂行规定出台后，还应尽快制定实施细则或实施办法等可操作性法规，统一具体要求和操作程序，建立健全一套比较
