1、社区组织与社区居民应急能力现状与对策研究基于浙江省六市十三个城乡社区的调查分析 【内容摘要】 自2003年SARS事件以来国务院已将现代社会突发公共事件的应急管理体系的建设列为各级政府的重要工作之一而社区组织和社区居民应急能力的建设则是其中最为重要的一项基础性工程。本报告依据中华人民共和国突发事件应对法和 “国际减灾十年”国际行动纲领参考国际“安全社区”建设模式和世界卫生组织,WHO,官方所推荐的评估方法与实施方案通过对浙江省六市十三个城乡社区和社区居民应急能力的深入调查以各项调查数据的统计分析结果为基础全面分析我省城乡社区组织应急能力现状、社区居民应急能力现状、社区组织与社区居民应急共建的公
2、共博弈等三大方面的社区及居民应急能力的基本状况及存在的主要问题在借鉴国内外经验的基础上按照“以城乡社区居民为对象、政府公共应急服务为引导、社区应急网络为基础”的新型社区公共危机管理体系的战略目标探讨并提出了对策建议这些建议包括:建设多中心共治的社区应急新模式、建立基层应急组织评估社区脆弱性、编制完善公开可行的社区应急预案、加强各城乡社区应急基础设施建设、利用志愿者优势构建社区应急文化、鼓励居民提升自身应急素质和能力等。 【关键词】社区应急 应急能力 安全社区 一、 课题研究的理论基础和方法 加强社区应急准备完善社区应急机制提高社区组织和社区居民的应急能力是我国现代公共危机管理体系建设的基础性工
3、作也是公共危机管理理论研究的重要课题。研究和评估我国城乡社区组织和社区居民应急能力将有助于提升社区的自治能力提高居民关爱生命、热爱家园的意识有助于促进和谐社区和平安浙江的建设具有十分重要的应用价值和现实意义。 (一) 选题背景与研究意义 近年来我国公共危机类突发事件频繁发生危害程度亦在加深。正如一些专家所言我国进入了公共危机的频发期。仅以刚刚过去的2008年为例一年来我国在取得成功举办奥运会、顺利发射“神七”等伟大成就的同时也遭遇了诸如“南方大雪灾”、“5.12汶川大地震”等重大的突发性危机事件给人民群众的生命财产造成严重损害使国家蒙受巨大损失。自2003年SARS事件以来我国各级政府对公共危
4、机管理日益重视学术界对公共危机管理的研究日益深入。2007年11月1日正式颁布实施的中华人民共和国突发事件应对法标志着我国现代公共危机管理体系开始建立。掌握公共危机管理方法提升政府和社会危机应对能力实现公共危机有效管理是贯彻落实“以人为本”的科学发展观构建社会主义和谐社会的一项基础性工程。 社区作为社会最基本组织人口密度大财产集中突发性危机事件的发生将给社区组织和社区居民造成很大的威胁。因此社区危机管理的重要性日益显现。联合国世界卫生组织,WHO,曾发出这样的警示:“随着全球人口不断增长、资源变得越来越有限各社区也就越来越容易遭受灾难的侵袭。”当社区组织及社区居民面临纷繁复杂的社区危机时现有的
5、社区危机管理模式也越来越容易遭受冲击。国内外众多的实践与经验证明当遭遇突发性危机事件之时社区组织和社区居民是否具备基本的应急能力往往能最终决定救援的成败。因此提高社区组织和社区居民应急能力具有十分重要的现实意义。与此对应国家颁布实施的诸如国家突发公共事件总体应急预案、关于全面加强应急管理工作的意见、中华人民共和国突发事件应对法等众多法律法规和政策都为社区危机管理的有效开展提供了大量的依据。 2007年8月30日全国人大常委会第二十九次会议通过了中华人民共和国突发事件应对法,以下简称突发事件应对法,并于2007年11月1日开始施行。这是我国公共危机管理的根本大法也是我国建设有中国特色的公共危机管
6、理体系与制度的里程碑。在突发事件应对法中城乡社区在危机管理中的地位与作用首次以法律的形式被予以肯定并被赋予了重要的责任和义务。如:突发事件应对法第二章预防和应急准备的第二十一条规定:“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引起社会安全事件的矛盾纠1纷”,并在第二十九条中规定“居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府要求结合各自的实际情况开展2有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。” 以上分析显示在我国城乡社区组织及社区居民的应急能力已成为我国危机管理体系的重要组成部分。依据中华人民共和国突发事件应对法和第4
7、4届联合国大会确认的“国际减轻自然灾害十年”国际行动纲领参考世界卫生组织,WHO,之社区应急准备管理及政策制定者手册所推荐的评估方法与实施方案研究和评估我国城乡社区组织和社区居民的应急能力具有十分重要的理论价值和现实意义。 (二)课题研究的基本思路 公共危机管理是政府主导的、其他社会公共部门、私营部门和公众共同参与的对威胁社会整体利益和公众生命财产安全的突发事3件进行事先、事中和事后的全方位的危机管理的社会治理之道。社区危机管理作为公共危机管理的重要组成部分其重要性不容忽视。社区危机管理指以社区为单位参与社会危机的预防、治理、减损4的一系列活动的总称。此处社区是据联合国世界卫生组织,WHO,所
8、界定的“一个社区是由其支持的一群人及其支持他们的环境组成”1 全国人大常委会，突发事件应对法第二章预防和应急准备第21条 2全国人大常委会，突发事件应对法第二章预防和应急准备第29条 3薛澜、张强等:危机管理转型期中国面临的挑战M.清华大学出版社.2003年第1版.第21页 4李飞星:社区危机管理机制研究J.行政与法2007年第08期 是一个“国家中最低一级的行政层次是与一个乡村连同它周围的县镇、行政区相一致。”,WHO1999,。在报告中提到的社区既包括城市5社区也包括农村社区。 社区危机管理的规范性和有效性直接关系到社区组织和社区居民应急能力的高低。应急能力是指社会主体通过有计划、有目的的
9、学习和培训所形成的一种有效应对突发事件的个体心理特征包括预警6能力、自救能力、互助能力。 社区组织应急能力的核心内容是社区组织的应急准备因此本文研究的社区组织应急能力主要着眼于社区组织的应急准备。社区组织的应急准备是一个长期发展活动的计划其目的是增强全球的接受力和国家的能力用以有效的处理各种应急事件并且从救济中有得到7序过渡恢复到持续发展。 另一方面根据一些学者的研究社区居民应急能力评价内容主要包括:居民对各种灾害的了解程度,对有效防范和减轻各种灾害损失知识的了解程度,公民应急防灾准备的措施,灾后进行自救和互救的能力,灾害发生后居民行为的社会疏导与组织能力,灾害对居民心8理伤害的内容、特点及灾
10、后的心理复建问题。在本课题中课题小组对社区居民应急能力的调查也参考了以上研究所涉及的范围。 综上本课题以公共应急为研究范围以社区作为研究切入点对我省社区组织与社区居民的应急能力现状进行了探索与研究。 5国际上已经把“社区”分为城市社区和农村社区两类.R 6杨宇:突发事件社会公众应急能力建设研究J.消费导刊.2008年7月 7丁辉:突发事故应急与本地化防范M.化学工业出版社.2004年 8冯百侠:城市灾害应急能力评价的基本框架N.河北理工大学学报.2006年11月.第6卷第4期 ,三,国内外研究现状与本课题研究创新点 目前学者对于我国危机管理的研究比较典型的有:?史培军等在区域综合公共安全管理模
11、式及中国综合公共安全管理对策中主张建立危机管理的纵向、横向与综合协调机制全面提高各级政府的综合管理能力以充分发挥各级政府设臵的相关机构的能动作用。?李红梅、曹军等在我国政府危机应急管理机制存在的问题及对策中将政府投入不足作为危机应急管理机制的首要问题。?唐中明、李成军在政府公共危机管理的理性分析中表明近年来自然灾害之所以带来如此惨重的损失主要是因为政府预警机制没有发挥第一道防线的应有作用。 西方国家危机管理的发展给我国学者的危机管理研究提供了一定的借鉴。目前国内学者对国外危机管理的研究比较有代表性的观点有:?王良在论国外危机管理机制的特点及启示中认为设臵专业职能部门明确职责分工是给西方国家危机
12、事件的预防、监测和处臵带来方便的主要特征。?金磊的国外危机管理和立法则将完善的危机事件处理法律法规体系作为西方发达国家的首要优势。?李文良、任晶晶在西方国家政府危机管理之启示中表明对危机进行科学的分类, 并提炼出本国或者本地区最有可能发生的危机事件是西方国家探索出一套行之有效的应对危机方略。?王德迅在其著作国外公共危机管理机制纵横谈则写到“一些国家成功的经验表明危机管理的成败关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统”。 通过文献资料的阅读发现前人对危机应急的研究主要着眼于以下几点: 1.多以文献研究为主实证研究较少而有关社区组织和社区居民应急能力的实证调查研究更少。目前我国学界对危机与
13、危机管理的研究主要为学究式的,仍处于学习和吸收西方研究成果的阶段,对我国危机与危机管理的实证调查研究较为缺乏。这不仅表现在对诸如“危机”、“危机管理”这样的关键性概念缺乏比较深入统一的研究,也表现在鲜有利用危机管理理论来研究中国经历的危机的现象。 2.研究领域多以政府为核心范围着重于宏观针对社区的实证调查研究更少。我国学者对危机与危机管理的研究,主要以政府危机管理为核心,城市危机为主要研究对象,对农村尤其是广大民族地区危机管理的研究还很不够。且更关注于宏观层面的应急管理领域抑或是某一具体行业的应急处理对于社区组织以及社区居民应急能力的调查和研究相当匮乏。 3.研究主要局限于政治学和管理学范畴。
14、危机形态的多样性与复杂性,决定了该领域的研究须运用政治学、经济学、管理学、社会学与生态(人类)学及心理学等多学科理论与方法。但我国学者的研究主要局限于政治学和管理学的角度忽视学科的多样性。这在相当程度上导致了研究视角的褊狭,制约了新领域的拓展与理论研究的创新。9 因此本课题将在学习和继承前人研究的基础上试图在实证研究方面有所突破。,1,课题基于大量调查的实证研究。本课题调查了9杨安华:近年来我国公共危机管理研究综述J.江海学刊2005年1月 浙江省六地市十三个城市社区与农村社区共计发放1200份调查问卷访谈了共计105位各省地市应急办、民防办领导、社区居委会干部及社区居民。收集大量第一手资料为
15、实证研究奠定坚实基础。,2,课题注重微观层面的研究。本课题着眼于社区组织以及社区居民如何提高应急能力等微观层面的问题。因此相比于前人将政府能力作为研究焦点本文更倾向于考察社区组织和社区居民的应急能力现状同时还涉及到危机管理作为一项社会责任在政府、社区组织以及社区居民之间的合理分配以实现有效的多中心治理模式并且通过与西方国家应急机制的对比讨论了社区提高组织自治性和强化社区居民自主性等问题。 (四)课题研究方法和研究过程 为获取全面有效的数据本课题小组调查了浙江省六个地市十三个社区深入了解浙江省社区和社区居民应急能力现状并结合文献资料在把握我省社区应急事业发展总体状况的基础上: 1. 系统地研究文
16、献资料回顾国际社区应急事业与居民应急能力的发展历程概括“安全社区”的基本理念和范式总结欧美等世界发达国家社区应急工作开展的经验并结合我国社区应急事业发展的历史提出社区应急体系建设的基本理论框架。 2.进行实地调研通过浙江省社区组织和社区居民应急能力调查运用科学的统计分析方法分析我省社区应急事业发展的基本状况并客观评价我省社区目前应急事业发展现状从而为政府在下一阶段制定社区应急的发展规划及配套政策以及为社区组织工作的顺利开展提供依据。 3. 依据近二十年来国际社区应急事业“平安社区”范式结合国务院批转的和谐社区构建的“十五”计划纲要和“十一五”发展纲要及其配套实施方案等相关文件精神针对各项调查数
17、据的结果对比国内外的社区应急的经验与教训提出我国社区应急事业发展的战略思路和政策框架并为推动我国公共应急事业发展和提升我国公共应急水平提供对策建议。 基于此本课题小组于2008年就“浙江省社区组织和社区居民应急能力”展开深入细致的调查研究。调查共分为四部分:1、居民对自身应急准备能力和应急处理能力的整体把握,2、个人以及公共部门的设备,包括硬件和软件,的准备和完善程度,3、个人或公共部门在遇到社区危机时的行为趋向及所采取的补救措施,4、为了便于区分我们设臵了背景资料一块使调查结果更加客观针对性。此外本课题小组对各级民防办领导、社区干部及社区居民进行深入访谈以获取更全面可靠的信息。 本次调查采用
18、多阶段分层随机抽样的方法。阶段I根据浙江省的版图情况初选了若干市县地区,阶段II依据地理位臵和经济的发展差异等对样本进行了进一步的抽样确定了六个地级市,杭州、台州、温州、嘉兴、绍兴、湖州,阶段III根据六个地级市的社区应急工作情况范围进一步缩小选定了七个城市社区与六个农村社区作为本次调查活动的样本。,见表1, 本次调查共发放问卷1200份城市社区与农村社区的发放比例为1:1。问卷回收1022份有效问卷929份问卷有效率为77.42%。访谈对象为六地市部分的民防局工作人员、社区居委会成员及社区居民。此次调查内容丰富不仅有数据材料更有文字和访谈材料。资料均由调查小组梳理数据材料编号后输入EXCEL
19、数据库最后由笔者进一步整理通过SPSS13.0软件进行数据统计分析并完成报告的撰写工作。 表1 问卷调查样本社区名单一览表 分 类 社 区 名 称 杭州新华坊社区 杭州九莲社区 台州枫南社区 城市 温州鹿城社区 嘉兴秀越社区 社区 绍兴府山社区 湖州马军巷社区 农村 临安东山村 台州溪东村 温州合湖村 社区 嘉兴联群村 绍兴大禹村 湖州横柏村 表2 问卷样本分类明细表 项目 分类 比例,%, 男 47.19 性别 女 52.81 婚姻 已婚 62.4 未婚 37.6 小学以下 1.64 小学 6.11 初中 21.89 文化程度 高中,中专, 30.26 大专 14.93 本科及以上 25.1
20、7 18岁以下 7.89 18-29岁 20.16 30-39岁 26.74 年龄 40-49岁 22.6 50-59岁 13.28 60岁以上 9.30 表3 访谈样本明细表(单位:人) 社区 居委会民防局省应急被访谈者 合计 居民 干部 干部 办主任 访谈人数 65 26 14 1 105 二、课题调查数据描述与分析 本课题小组根据前述调查涉及的思路和方法选取了浙江省六市十三个社区的调查问卷数据与相关资料并通过数据统计分析处理得出以下调查结果并作相应的分析。 ,一, 社区组织应急能力现状分析 社区组织应急能力的分析主要着眼于:社区组织应急预案编制与实施情况、城乡社区应急基础设施建设情况以及
21、社区组织应急日常工作开展情况等三部分内容展开。 1、社区组织应急预案编制与实施情况 构建科学有效的社会危机管理机制,提高政府的危机应对能力,是中国社会危机管理的现实任务。然而调查中发现社区组织普遍对应急机制建设重视程度不够应急预案、应急组织、应急保障等应急体系不健全应急运行机制不畅。据调查显示七个城市社区均编制应急预案然而六个农村社区有四个缺乏必要的社区应急预案且在已编制的应急预案文本中内容多较为笼统与本社区具体结合程度不高。此外针对已编制应急预案的九个社区课题组再次进行调查如图1所示尽管社区已编制应急预案但仅23.07%的居民知道应急预案的存在。另见图2所示在两成知道应急预案存在的居民中真正了解预案实质内容的居民仅占18.53%
