1、 残疾人就业保障金在征收 使用 管理中存在的问题及原因解析党和国家历来十分重视残疾人劳动就业工作，先后制定并实施了一系列法律、法规和政策，有力地推动了残疾人劳动就业工作的开展。其中残疾人就业保障金的征收为残疾人就业保障发挥了相当重要的作用。残疾人就业保障金是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金。近年来，随着我国经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，残疾人就业保障金在征收、使用和管理等方
2、面逐步制度化、法制化、规范化，也面临着不少新情况、新问题，有些问题还比较突出，亟需解决。一、 征收范围存在较大真空自 1995 年起，杭州市根据省政府和财政部的有关规定，开始征收保障金，总的来说征收工作比较困难。 根据统计局和残疾人劳动就业服务处提供的资料反映，2002 年度全市机关及企事业法人单位共计 71540 家，其中已缴纳保障金的单位为 20907 家，实际缴纳保障金的单位仅占应缴纳单位数的 29.22%。除部分县（市）、区的企业、城乡集体经济组织由各地地税局或当地税务师事务所代征的收缴率较高外，其余各县（市）、区和杭州市本级的征收率都明显偏低。以 2002 年为例，上述未由地方地税部
3、门代征的地区年末在职人数为 63.64 万人（其中市本级在职 51.28 万人），以2002 年杭州市本级已缴纳保障金的在职人员平均数 68.476 元测算，共可征收保障金 4357.8 万元，实际征收了 1749.9 万元，征收率仅为 40.16%。某区 2002 年度机关事业团体为 250 家，各类企业 6453 家，企业从业人员 51882 名，但只有 39 家单位缴纳了保障金，实际收缴的比例为 0.58%，数量相差悬殊。二、保障金的使用情况尚不乐观（一）保障金沉淀量过大，受益的残疾人范围较小，未充分发挥保障残疾人就业的应有作用。2000 年至 2002 年全市征收保障金共计 9871
4、万元，支用保障金共计 3985.4 万元，结余5885.6 万元，支用比例仅为 40.37%，其中使用率最低的地区，支出仅占总收入的 13.87%。另一方面，2000 年至 2002 年，全市扶持就业、培训、助学、扶贫、慰问残疾人合计 66118 人次，平均每年受益 22039 人次，而全市持证残疾人数约为 21.7 万人，平均每年的受益人次占残疾人总数的 10.16%。这也意味着，约有90%的残疾人还没有从保障金中受益，而与此同时全市却有 5000余万元的保障金尚沉淀在银行，未能发挥作用。（二）实际扶持残疾人就业的支出比例较低。根据中残联有关规定，保障金的使用结构比例原则掌握为：培训费大于
5、50%，奖励费小于 20%，扶持费小于 20%，劳动服务机构工作经费 10%左右。但是事实却不尽如此，2000 年至 2002 年，全市实际支出残疾人职业培训费用 1065 万元，占 26.73%；企业奖励 154 万元，占 3.86%；扶持残疾人就业 318.3 万元，占 7.99%；补助机构经费 1156.3 万元，占 29.01%；用于就业的其他开支 1115.7万元，占 27.99%；其他上缴上级机构等开支 176 万元，占 4.42%。以保障金的实际支出比例和规定比例比较，其真正直接用于残疾人就业安置的培训费和扶持费两项相加也只占总支出的 34.72%，还大大低于培训费支出应大于 5
6、0%这一项比例要求，与此同时，补助机构经费却占了总支出的 29.01%，大大超出了文件要求 10%左右的比例。（三）保障金的支用中尚存在违规现象。市就业服务处下拨给各县、区残联，再由各残联发放给残疾人个人的就业补助金，某些县、区残联存在滞留、克扣现象。如 2002 年底，下拨给各县、区残联，再由各残联发放给个人的就业补助金，至 2003 年 5 月，某些县、区残联未能及时发放给有关的残疾人，仍滞留在区残联的有关账目上；某残联 58000 元，用作安置 40 人，平均每人 1450元，而实际发放给有关残疾人每人只有 300 元，其余款 46000 元也未能在账上单独反映。（四）保障金的使用范围被
7、扩大。在保障金中列支地税（财政）部门代征手续费，支付县残联办公楼基建工程款。支付残疾人服务社贴息，其他赞助性质的费用等。不符合残疾人就业保障金管理暂行规定中的保障金开支的有关规定。笔者认为，造成上述问题存在的原因主要有以下几点：一是缴纳保障金的随意性较大。按照机构职能，残联尚不属执法主体，对于那些不缴或少缴保障金的单位，缺乏行之有效的手段，对那些既不安置残疾人又不愿意缴纳保障金的单位，残联往往无计可施。缴纳保障金的随意性较大造成企业之间的不公平竞争。二是征收方法已不适应要求。目前除少数地区的企业依靠地税代征外，征收保障金的工作主要依靠主管局来完成，随着市场经济体制的不断完善，越来越多的企业进行
8、了脱钩改制，脱离了原来的主管局；同时各主管部门也往往因各种原因少报漏报单位数和人员，因此，单纯依靠主管局的征收方法已不适应当前征收保障金的要求。而那些依靠地税部门代征的县区，虽然从收缴的数量上得到了一定的保证，但因地税部门往往不能及时掌握企业的职工人数变化及实际安置残疾人的情况，因而也就不能准确地计算出应征收的保障金，只能采用定额征收的方法。但这样又与现行的征收规定不符，失去了征收保障金的法律依据。三是保障金的计缴标准不尽合理和科学。目前，各地残联均以上年度年末职工总人数和上年度年末已安置残疾人数计算缴纳保障金。如一单位年末职工人数骤减，或残疾人数骤增，相应就少缴或不用缴保障金。有的企业年末时
9、大量裁减员工，对保障金影响较大。四是对征收保障金的认识普遍不足。部分单位对开征保障金认识尚不足。部分地区对征收保障金工作不够重视，各级残联对征收保障金的宣传力度也不够。有的企业尚不知道要缴保障金，也不知道怎么上缴，更不清楚缴纳保障金的作用和意义。此外，少数政府部门未按规定缴纳保障金，没有起到表率作用。如 1995 年至2002 年应收市政府大楼保障金 903945.51 元，实收保障金403900 元，少收 500045.51 元，占应收数的 55.32%。政府部门都如此，又何况其他私营企业呢？同时也存在着担心宣传缴纳保障金会影响本地区投资环境的思想。五是部分企业经济效益差，无力缴纳保障金。部
10、分企业效益差，有的企业还面临关停，缴纳保障金给企业增加了负担。存在着大量提出要求减缴或免缴保障金的企业。六是部分残联机构日常经费得不到全部落实，机构其它内容支出较多。如残疾人综合设施配套经费、残疾人体育运动会所需经费等应由财政预算解决，而没有相应作安排；部分残疾人就业服务机构的办公场地和办公经费也完全要依靠保障金来解决，在很大程度上也影响了保障金的支出比例。残疾人与健全人一样，享有法律赋予公民的平等就业的权利。就业是残疾人改善生活状况、提高社会地位、参与社会生活的基础，是实现其人生价值的关键。做好保障金的收缴工作，并使其充分发挥效用，不仅关系到残疾人劳动权利的实现，而且对解除残疾人亲属的后顾之
11、忧，促进经济发展、社会进步和精神文明建设都具有重要作用。多年来，尤其是近几年，残联在保障残疾人就业的服务工作中已做了大量的工作，也取得了一定的成效，但面临的工作仍相当艰巨。为进一步管好用好保障金，充分发挥好这项保障金的重要作用，更好地体现党和政府对残疾人这部分弱势群体的关心，笔者提出以下意见和建议：一是要进一步完善征收制度。要认真研究和改进保障金的征收方法和计征标准。同时残联应切实加强与劳动、统计等相关部门的联系，以取得支持和配合，完善征收保障金的“基础资料库”建设，做好企业数、职工人数、安置人数、企业经营状况、应征保障金等动态资料的收集工作。为体现保障金征收的刚性和公平性，要进一步规范由地税
12、代征的方式或考虑与各项社会保险一并缴纳，以使保障金能足额及时的归集。二是要努力提高保障金的使用率。各地应充分发挥已收取的残疾人就业保障金的作用，掌握以收定支、留有余地的原则，进一步落实对残疾人的各项扶持政策，增加残疾人的受益人数，充分发挥保障金的使用效益和社会效益。保障金应按照结构比例和用途进行使用。同时残联应加强对下拨给各地区残联保障金使用的监督和管理，保证其专款专用，及时拨付。各地财政部门应适当保证残疾人就业服务机构的日常办公经费，以使这部分有限的保障金能更多更好地为残疾人就业服务。三是要进一步加强宣传工作。要提高社会各界对保障金的认识，增强自觉缴纳保障金的意识。利用媒体等各种宣传工具，加强对安置残疾人劳动就业工作和征收保障金相关法律、法规、政策、制度的宣传，让社会各界充分认识和支持残疾人事业。四是要进一步加强审计监督。审计部门应定期对保障金的征收、使用和管理进行监督检查，要将审计监督纳入保障金运营体系的重要环节。通过审计，进一步促进和规范资金的使用，使其发挥应有的作用。
